Durante casi cinco décadas, Washington y Moscú han entablado negociaciones para gestionar su competencia nuclear. Esas negociaciones produjeron una serie de siglas — SALT, INF, START — para los acuerdos de control de armas que fortalecieron la estabilidad estratégica, redujeron los arsenales nucleares inflados y tuvieron un impacto positivo en la relación bilateral más amplia.
Eso está cambiando. El Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF) está a punto de desaparecer. El Nuevo Tratado de Reducción de Armas Estratégicas (Nuevo START) tiene menos de dos años para ejecutarse, y la administración de Donald Trump aún tiene que comprometerse con las sugerencias rusas para extenderlo. No se han celebrado conversaciones bilaterales de estabilidad estratégica en 18 meses.
En su camino actual, el régimen de control de armas nucleares entre Estados Unidos y Rusia probablemente llegará a su fin en 2021. Eso hará que una relación estratégica sea menos estable, menos segura y menos predecible y complicará aún más una relación bilateral ya problemática.
Las conversaciones bilaterales sobre el control de armas nucleares entre Washington y Moscú comenzaron en 1969 con las conversaciones sobre limitación de armas estratégicas (SALT). Fueron el resultado de una comprensión cada vez mayor de que los límites negociados a la competencia de armas nucleares de las superpotencias sirvieron a los intereses de ambas. Durante las siguientes cinco décadas, los tratados de control de armas y las decisiones de fuerza unilateral llevaron a las partes a reducir sus arsenales activos a 4.000-4.500 armas nucleares cada una, por debajo de un pico en Estados Unidos de más de 30.000 en la década de 1960 y un pico soviético / ruso que superó las 40.000. en los 1970s.
Los primeros tratados como el Acuerdo Ofensivo Provisional de 1972 y el Tratado SALT II de 1979 (que nunca entró en vigor pero cuyos límites se observaron a mediados de la década de 1980) simplemente ralentizaron el crecimiento de los arsenales nucleares. Los tratados posteriores tuvieron un impacto más dramático. El Tratado INF de 1987 prohibió toda la clase de misiles terrestres estadounidenses y soviéticos con rangos de entre 500 y 5.500 kilómetros. El Tratado START de 1991 requería que las partes redujeran sus ojivas nucleares estratégicas responsables en un 40 por ciento, mientras que reducían los lanzadores de misiles estratégicos y los bombarderos en aproximadamente un 30 por ciento.
Los acuerdos de control de armas a menudo tienen un impacto beneficioso en la relación más amplia. SALT ayudó a promover la distensión a principios de la década de 1970; el progreso en INF y START impulsó una mejora en la relación general entre Estados Unidos y la Unión Soviética a fines de la década de 1980; y la conclusión relativamente rápida de New START dio un impulso positivo al reinicio de la administración Obama con Rusia, a pesar de que el reinicio resultó ser de corta duración.
Hoy, la relación entre Estados Unidos y Rusia ha alcanzado su punto más bajo desde el final de la Guerra Fría. El control de armas, o el inminente colapso del control de armas, en lugar de ayudar, pueden contribuir a un mayor deterioro de las relaciones.
El Tratado INF está en curso de muerte. Rusia violó el tratado al desarrollar y desplegar el 9M729, un misil de crucero de alcance intermedio prohibido. Ni la administración de Obama ni la de Trump emplearon una estrategia eficaz para persuadir a Moscú de que volviera al cumplimiento.
El 20 de octubre de 2018, el presidente Trump anunció que Estados Unidos daría por terminado el tratado, sorprendiendo tanto a los aliados como a los funcionarios de la administración. Posteriormente, la OTAN respaldó la decisión de Estados Unidos, aunque los funcionarios europeos se quejaron en privado sobre un hecho consumado. A principios de febrero, los funcionarios estadounidenses declararon que habían suspendido las obligaciones del tratado estadounidense y le habían dado a Rusia el aviso requerido con seis meses de anticipación de la intención de Estados Unidos de retirarse del acuerdo. Rusia luego suspendió sus obligaciones contractuales.
Estados Unidos no podía quedarse para siempre en un tratado que Rusia ha violado. Sin embargo, la forma en que la administración Trump manejó su salida equivalió a negligencia diplomática. Se culpará a Washington por el fin del tratado.
Había una forma más inteligente. Primero, los funcionarios estadounidenses deberían haber informado a sus homólogos europeos a principios de 2018 que Estados Unidos no tendría más remedio en 12-24 meses que abandonar el tratado si Rusia no corrigiera su violación y los instara a aplicar presión política en el Kremlin, incluyendo al más alto nivel. Los misiles de alcance intermedio de Rusia no pueden alcanzar los Estados Unidos; amenazan a Europa y Asia.
En segundo lugar, el ejército estadounidense debería haber desplegado misiles de crucero lanzados desde el aire y el mar con armas convencionales en la región europea para demostrar que la violación rusa no quedaría sin respuesta.
En tercer lugar, la OTAN debería haber comenzado un estudio de contramedidas a largo plazo, siendo una opción el despliegue en Europa de un misil balístico de alcance intermedio estadounidense armado convencionalmente. Si bien la Alianza probablemente no pudo haber encontrado un consenso para adoptar esa opción, discutirla habría recordado a los líderes militares en Moscú cuánto les disgustaba el Pershing II de EE. UU., Cuyo despliegue en Alemania Occidental en la década de 1980 resultó clave para asegurar el Tratado INF.
En cuarto lugar, los funcionarios estadounidenses deberían haber indicado a sus homólogos rusos que, si abordaban las preocupaciones de los Estados Unidos sobre la violación del 9M729, Estados Unidos consideraría formas de abordar las preocupaciones rusas de que la instalación de defensa antimisiles Aegis Ashore en Rumania podría lanzar misiles ofensivos.
¿Habrían logrado esos pasos que Rusia volviera a cumplir? Quizás no, pero ciertamente habrían aumentado las probabilidades. Incluso si no hubieran tenido éxito, habrían posicionado a Washington mucho mejor con sus aliados y lo hubieran puesto en una posición más fuerte para echarle la culpa por el final del tratado a donde pertenecía: a Rusia.
En el caso real, la administración Trump apenas lo intentó. En enero, los funcionarios rusos se ofrecieron a exhibir el 9M729 a expertos estadounidenses. Los funcionarios estadounidenses podrían haber tomado esa propuesta e insistir en los procedimientos para una exhibición significativa. En cambio, lo rechazaron rotundamente.
Gran parte del problema del lado estadounidense puede estar en el asesor de seguridad nacional John Bolton. Por lo general, desdeña los acuerdos de control de armas porque limitan las capacidades y opciones de Estados Unidos (lo cual es cierto, pero también restringen las capacidades y opciones rusas). Anteriormente había pedido que Estados Unidos se retirara del Tratado INF.
Las exhibiciones de la instalación 9M729 y Aegis Ashore podrían haber abierto un camino para resolver las preocupaciones de cumplimiento de cada parte, pero Moscú y Washington no han mostrado la voluntad política necesaria. Parece que el tratado llegará a su fin en agosto.
A diferencia del Tratado INF, Rusia ha cumplido con los límites del Nuevo Tratado START de 2010, que requería reducciones por parte de cada país a no más de 1.550 ojivas estratégicas desplegadas y no más de 700 misiles y bombarderos estratégicos desplegados para febrero de 2018. Los estados también cumplieron con los límites, aunque los funcionarios rusos cuestionan la idoneidad de las medidas que tomó el ejército estadounidense para eliminar algunos sistemas estratégicos de la responsabilidad del tratado.
El nuevo START por sus términos expirará en febrero de 2021, aunque el tratado permite una extensión de hasta cinco años. Los funcionarios rusos han propuesto una discusión sobre la extensión. En 2017, los funcionarios de la administración Trump dijeron que primero tendrían que completar la nueva revisión de la postura nuclear y ver si Rusia cumplía con los límites de febrero de 2018. Ambas casillas se marcaron hace más de un año. Los funcionarios estadounidenses ahora dicen que están estudiando la cuestión y no ven prisa.
La nueva extensión START debería ser una obviedad.
La nueva extensión START debería ser una obviedad. Primero, extendería hasta 2026 los límites de las fuerzas estratégicas rusas y proporcionaría un mecanismo para abordar los nuevos sistemas nucleares que el ejército ruso tiene en desarrollo. En segundo lugar, la extensión no afectaría los planes de modernización estratégica de Estados Unidos, que el Pentágono diseñó para ajustarse a los límites del Nuevo START. En tercer lugar, la extensión continuaría el flujo de información que la comunidad militar y de inteligencia de EE. UU. Recibe sobre las fuerzas estratégicas rusas a partir de intercambios de datos, notificaciones e inspecciones in situ. Esa información permite al ejército de los EE. UU. Tomar decisiones más inteligentes sobre cómo equipar y operar las fuerzas estratégicas de EE. UU.
Sin embargo, cuando se le preguntó sobre la extensión, Bolton planteó dos alternativas: la renegociación del Nuevo START o un tratado inspirado en el Tratado de Reducciones Estratégicas Ofensivas (SORT) de 2002. Ninguno promete mucho.
La renegociación permitiría a Washington intentar mejorar New START, quizás con medidas de verificación adicionales o límites ampliados para capturar armas nucleares que ahora no están cubiertas por el tratado. Pero Moscú también buscaría cambios, comenzando con límites a la defensa antimisiles y los sistemas de ataque convencionales, los cuales son un anatema para la administración Trump. La renegociación llevaría mucho tiempo y tendría, en el mejor de los casos, una perspectiva incierta de éxito.
En cuanto al modelo SORT, SORT limitó solo ojivas (aunque sin medidas de verificación); no limitó los misiles estratégicos ni los bombarderos. Si bien Moscú aceptó tal acuerdo en 2002, los funcionarios rusos desde 2008 han dejado en claro que un acuerdo de control de armas estratégicas debe limitar los misiles y bombarderos, al igual que New START.
Bolton se opuso a New START cuando el Senado discutió su ratificación en 2010. Ni el secretario de Estado Mike Pompeo ni el secretario de Defensa en funciones Patrick Shanahan parecen ser defensores del tratado. Aunque la extensión redundaría en gran medida en el interés de Estados Unidos, la administración Trump parece inclinada a dejar que expire.
En el pasado, funcionarios estadounidenses y rusos han mantenido conversaciones de estabilidad estratégica para analizar en profundidad los desarrollos que afectan su relación estratégica. Tales conversaciones son útiles, particularmente cuando surgen nuevos desarrollos, como los de los dominios cibernético y espacial, y cuando la doctrina nuclear rusa ha provocado preocupación en Washington y ha llevado a cambios en la postura nuclear de Estados Unidos. Incluso si las conversaciones de estabilidad estratégica no derivan de negociaciones específicas, brindan un lugar para que las partes intercambien puntos de vista y comprendan mejor las preocupaciones de la otra parte.
Durante la administración Trump, se llevó a cabo una sesión de un día de conversaciones sobre estabilidad estratégica en septiembre de 2017. A marzo de 2019, no ha acordado una segunda reunión.
El Kremlin ahora se enfrenta a una Casa Blanca que concede tan poca prioridad a la reducción de armas como lo hace, tal vez menos.
Durante la mayor parte de las cinco décadas de negociaciones sobre el control de armas entre Estados Unidos, la Unión Soviética y Rusia, la parte estadounidense tomó la iniciativa. Moscú adoptó a menudo una pose no de desinterés, sino de menor interés, probablemente con fines de negociación. Ese ya no es el caso. El Kremlin ahora se enfrenta a una Casa Blanca que concede tan poca prioridad a la reducción de armas como lo hace, tal vez menos. El presidente de los Estados Unidos no muestra comprensión del control de armas, mientras que su asesor de seguridad nacional aparentemente busca ponerle fin.
Con el Tratado INF casi muerto, el destino de New START incierto después de 2021 y sin señales de nuevas iniciativas de ninguna de las partes, el control de armas, tal como se ha practicado durante unos 50 años, puede estar llegando a su fin o, como mínimo, a una pausa. Eso ocurre en un momento en que Rusia y Estados Unidos tienen en marcha importantes programas de modernización nuclear. Si bien la mayor parte de esos programas apunta principalmente a reemplazar las armas viejas por otras nuevas, las partes también están desarrollando capacidades nucleares que ninguna de las dos tenía anteriormente en su arsenal. Las limitaciones económicas pueden limitar una carrera armamentista total, pero la relación nuclear estratégica parece encaminarse hacia un territorio inexplorado.
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El fin del régimen de control de armas nucleares entre Estados Unidos y Rusia tendría impactos más amplios. Si las dos superpotencias nucleares ya no están reduciendo —y ya no limitando— sus armas nucleares, ¿qué credibilidad tendrán para insistir en que otros países, como Corea del Norte, renuncien a las armas nucleares o que terceros países sancionen a los estados proliferantes? ¿Decidirá China ajustar su postura nuclear y pasar de su actual arsenal modesto de menos de 300 armas hacia un arsenal más grande y diverso?
El curso actual conducirá a un mundo menos estable y seguro. Estados Unidos y Rusia serán menos capaces de predecir los desarrollos futuros del otro lado y, por lo tanto, tendrán que hacer suposiciones costosas en el peor de los casos. Hará una relación más compleja y peligrosa. Quizás entonces recordarán las lecciones de los años sesenta y ochenta de que el control de armas, por imperfecto que sea, puede ofrecer una herramienta útil para gestionar la competencia entre grandes potencias.