La reforma del bienestar y el sistema de apoyo al trabajo

Descripción general del sistema de apoyo al trabajo





La ley de reforma del bienestar de 1996 representa un cambio fundamental en la forma en que el gobierno federal brinda apoyo a las familias indigentes. Según la ley anterior a 1996, las familias de bajos ingresos tenían derecho a un paquete de beneficios sociales que incluía dinero en efectivo, cupones de alimentos y Medicaid. El público estadounidense llegó a creer que este sistema de prestaciones sociales contribuyó a una disminución del trabajo de los padres pobres y una disminución aún más sorprendente en el número de niños pobres que se crían en familias biparentales. Entre otras disposiciones, las reformas de 1996 requirieron el trabajo de casi todos los adultos que se unieron a las listas de asistencia social. Además, con algunas excepciones, se impuso un límite de cinco años a la recepción de asistencia social en efectivo por parte de familias individuales.



Mucho menos visible que la revolución de la reforma del bienestar, ampliamente debatida, fue un segundo conjunto de reformas en las políticas públicas que pueden ser incluso más importantes a largo plazo. Aproximadamente a mediados de la década de 1970 con la promulgación del Crédito Tributario por Ingreso del Trabajo (EITC), el gobierno federal originó o expandió una serie de programas que brindan beneficios a las familias trabajadoras. A diferencia de los beneficios de asistencia social, que están destinados principalmente a los indigentes, estos beneficios de apoyo al trabajo están diseñados para proporcionar dinero en efectivo y otros beneficios a los adultos que trabajan y sus familias. Además del EITC, los principales beneficios del sistema incluyen el crédito tributario por hijos, el salario mínimo, los programas estatales de suplementos de ingresos, cupones de alimentos, seguro médico y cuidado infantil. En 1999, las familias de ingresos bajos y moderados eran elegibles para recibir $ 52 mil millones en asistencia de estos programas, en comparación con los $ 6 mil millones a los que habrían sido elegibles si el Congreso no hubiera ampliado estos programas después de mediados de la década de 1980. Como resultado, la típica familia monoparental con hijos estaba mucho mejor trabajando que en la asistencia social, y las tasas de empleo entre este grupo aumentaron drásticamente, debido a la fuerte economía de la década de 1990, la reforma de la asistencia social y la disponibilidad de estos apoyos laborales ampliados.



Esta evolución hacia un sistema de apoyo basado en el trabajo progresó aún más como resultado de las respuestas estatales a la ley de bienestar social de 1996. La fuerte caída en el número de casos después de 1994 liberó fondos que los estados han dedicado principalmente a apoyar el trabajo. Para el año fiscal 2000, solo la mitad del gasto federal y estatal total bajo Asistencia Temporal para Familias Necesitadas (TANF) se dedicó a asistencia en efectivo, en comparación con el 70 por ciento en el año fiscal 1995, según Gene Falk del Servicio de Investigación del Congreso. Sin embargo, si un aumento en el número de casos inducido por la recesión requiere que los estados reasignen estos fondos para pagar los beneficios básicos, es casi seguro que estas inversiones disminuyan.



No se puede exagerar el valor de estos nuevos programas de apoyo al trabajo tanto a nivel federal como estatal. Solo el EITC proporciona aproximadamente $ 4,000 al año en beneficios adicionales a un trabajador de bajos salarios con dos o más hijos, y los niños siguen siendo elegibles para Medicaid. La mujer promedio que deja la asistencia social gana alrededor de $ 7 por hora, o $ 13,000 en ingresos después de impuestos. El valor combinado de los cupones de alimentos y el EITC, entonces, eleva su ingreso total a aproximadamente $ 19,000, suficiente para impulsar a una familia monoparental con tres o menos hijos por encima de la línea de pobreza federal (el umbral de pobreza para una familia de cuatro era de aproximadamente $ 18,000 en 2001).



A pesar de la expansión de los apoyos laborales en los últimos años, los defensores de los pobres señalan los bajos salarios devengados por muchos adultos y creen que la próxima fase de la reforma de la asistencia social debería dedicarse a garantizar que haya puestos de trabajo disponibles y que el trabajo se recompense de forma más adecuada. Las encuestas muestran que el público está dispuesto a hacer más por quienes trabajan. Dos tercios del electorado, incluido el 71 por ciento de los demócratas y el 63 por ciento de los republicanos, dicen que es muy importante que el presidente Bush y el Congreso hagan más para ayudar a quienes tratan de salir adelante de la asistencia social, según una encuesta realizada la primavera pasada. por Peter D. Hart Associates. Los votantes clasifican este objetivo justo por debajo de otras preocupaciones importantes, como proporcionar cobertura de medicamentos recetados para personas mayores y mejorar la educación.



La capacidad de llegar a fin de mes es especialmente grave para las familias de bajos ingresos que deben pagar el cuidado de los niños y otros gastos relacionados con el trabajo, y que no tienen acceso a un seguro médico subsidiado a través de un empleador. Los costos de cuidado infantil promedian $ 2,000 al año para el 40 por ciento de las familias trabajadoras pobres que pagan por el cuidado, según un análisis de Brookings de los datos de la Oficina del Censo. Debido a que el seguro médico puede costar fácilmente $ 6,000 al año o más, la mayoría de los adultos de familias de bajos ingresos sin cobertura médica basada en el empleador siguen sin seguro, aunque la mayoría de los niños están cubiertos por programas federales. Las medidas actuales de pobreza no incorporan estas realidades. Por lo tanto, muchos están abogando por una definición ampliada de pobreza y un conjunto más generoso de apoyos para los estadounidenses trabajadores de bajos ingresos. Estos apoyos podrían incluir un salario mínimo más alto, suplementos de ingresos adicionales, mayor acceso a cuidado infantil subsidiado, más atención médica y capacitación laboral, y una red de seguridad más sólida de trabajos de servicio comunitario para aquellos que no pueden encontrar trabajo en el sector privado.

El propósito de este resumen de políticas es brindar información básica sobre el sistema de apoyo al trabajo actual y discutir las formas en las que podría expandirse. Un conjunto de propuestas de políticas comúnmente avanzadas que ayudarían a las familias trabajadoras de bajos ingresos, junto con sus ventajas y desventajas, se resume en tabla 1 en las últimas páginas de este informe. Muchas de estas políticas responden a quejas de que la ley de asistencia social de 1996 puso demasiado énfasis en reducir el número de casos y no lo suficiente en reducir la pobreza.



Objetivos del sistema de apoyo al trabajo



El sistema de apoyo al trabajo tiene tres objetivos principales. Primero, proporciona incentivos para trabajar. Bajo el sistema de asistencia social anterior a 1996, los adultos sanos que no trabajaban recibían beneficios, pero estos beneficios a menudo se reducían dólar por dólar a medida que aumentaban los ingresos, lo que no dejaba a los adultos en una mejor situación financiera después de ir a trabajar. La investigación ahora muestra que aumentar el incentivo para trabajar a través de programas como el EITC contribuye a grandes aumentos en el empleo entre los trabajadores menos calificados. Aún otra investigación muestra que los programas que combinan los requisitos laborales con incentivos financieros pueden mejorar los resultados educativos y de otro tipo para los niños porque estos incentivos aumentan los ingresos más allá de lo que está disponible ya sea mediante la asistencia social o el trabajo solo.

Un segundo objetivo del sistema de apoyo al trabajo es ayudar a garantizar que los padres que trabajan en empleos de bajos salarios tengan ingresos totales suficientes para proporcionar un nivel de vida adecuado. En el pasado, muchos trabajadores poco calificados, especialmente hombres, pudieron encontrar trabajos razonablemente bien pagados en la industria manufacturera. Sin embargo, en la economía postindustrial, muchos trabajos requieren altos niveles de educación y muchos menos trabajos proporcionan buenos salarios para trabajadores con educación y capacitación limitadas. A largo plazo, la solución a este problema es mejorar el sistema educativo de la nación para equipar a los jóvenes con las habilidades laborales necesarias en la nueva economía. Otra estrategia a largo plazo es aumentar la proporción de niños que crecen en familias donde hay dos padres que pueden compartir las responsabilidades de ganar el pan y del cuidado de los niños. Pero a corto plazo, y especialmente para aquellos padres solteros que ya han completado su educación y necesitan mantener a una familia, complementar los bajos ingresos de los menos capacitados puede ser la única respuesta factible, y es un enfoque mejor y más popular que expandir bienestar.



El tercer objetivo del sistema de apoyo al trabajo es asegurar que aquellos que pierden su trabajo o no pueden encontrar trabajo no queden indigentes. Aunque este no era un problema importante a fines de la década de 1990, cuando la demanda de trabajadores era alta, podría ser un problema mayor durante una recesión o una desaceleración prolongada de la economía. Varios programas actuales abordan uno o más de estos tres objetivos.



Reforma de los programas de apoyo al trabajo

Salario mínimo



El salario mínimo actual de $ 5,15 la hora no se ha aumentado desde 1997 y deja a una familia de tres con un trabajador a tiempo completo por debajo del umbral de pobreza. Esto ha llevado a propuestas en el Congreso para aumentar el salario mínimo en $ 1,00 o $ 1,50 e indexarlo por inflación. Estas propuestas provocan un acalorado debate, donde los liberales generalmente argumentan que un mínimo más alto pondría un piso bajo los ingresos de los trabajadores con salarios bajos y los conservadores a menudo argumentan que sería demasiado costoso para las empresas y podría reducir las oportunidades de empleo para los menos calificados.



El salario mínimo no está muy bien definido. Solo una cuarta parte de los que ganan el salario mínimo vive en familias pobres. Muchos adolescentes u otras personas de familias de ingresos más altos ganan el mínimo. Al mismo tiempo, como se muestra en una investigación de Isabel Sawhill y Adam Thomas de The Brookings Institution, más del 60 por ciento de los asalariados de familias pobres se beneficiarían de un aumento de $ 1,00 en el salario mínimo porque actualmente ganan menos de $ 6,15 la hora. El mismo estudio también sugiere que, incluso si se hace una suposición relativamente fuerte sobre la cantidad de empleos que se perderían como resultado de un aumento del salario mínimo, un aumento de $ 1,00 sacaría de la pobreza a casi un millón de personas.

Crédito tributario por ingresos del trabajo (EITC)

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Promulgado en 1975 principalmente como una forma de compensar los impuestos sobre la nómina pagados por los trabajadores con salarios bajos, el EITC ahora proporciona un suplemento en efectivo del 40 por ciento por cada dólar de ganancias hasta aproximadamente $ 10,000 para familias con dos o más hijos. A diferencia de otros créditos fiscales, el EITC es reembolsable, lo que significa que las familias con poca o ninguna obligación tributaria sobre la renta obtienen un cheque del Tesoro. El beneficio máximo de $ 4,000 permanece fijo hasta ganancias de un poco más de $ 13,000 y luego se elimina a una tasa de alrededor de 20 centavos por cada dólar de ganancias por encima de $ 13,000. El suplemento desaparece por completo cuando las ganancias alcanzan los 32.000 dólares. Para el año 2000, el EITC federal estaba proporcionando más de $ 30 mil millones en suplementos en efectivo a las familias trabajadoras, convirtiéndolo en el programa más grande además de Medicaid y la Seguridad de Ingreso Suplementario que brinda beneficios a las familias de bajos ingresos. Y a diferencia de casi todos los demás programas para familias de bajos ingresos, brinda beneficios solo a las familias que trabajan. Es, en resumen, el programa de apoyo al trabajo por excelencia.

Crédito tributario por hijos

Antes de 2001, el crédito tributario por hijos brindaba pocos beneficios a las familias de bajos ingresos porque no era reembolsable. Pero la ley de impuestos de 2001 no solo amplió el crédito de $ 500 a $ 1,000 por niño, sino que también lo hizo parcialmente reembolsable para familias con cantidades modestas de ingresos del trabajo y poca o ninguna obligación tributaria.

El crédito proporciona una ayuda importante a las familias trabajadoras de bajos ingresos, pero también es muy complicado. Podría simplificarse y integrarse mejor con el EITC. Una opción sería eliminar el crédito tributario por hijos y crear en su lugar un segundo nivel de beneficios, más generoso, en el EITC disponible para las familias que trabajan a tiempo completo (como representado por sus ingresos superiores a $ 10,000 al año). Una familia de dos hijos con ingresos a tiempo completo de menos de $ 20,000 al año podría calificar para un EITC de $ 6,000, reduciéndose gradualmente a $ 1,200 ($ 600 por niño) con un ingreso de $ 44,000 al año. La investigación realizada en Manpower Demonstration Research Corporation sugiere que condicionar los beneficios al trabajo de tiempo completo crea un incentivo potente para que las familias trabajen y ganen más con pocos costos netos para el gobierno. Además, este tipo de crédito fiscal de dos niveles para familias trabajadoras ha funcionado con bastante éxito en Gran Bretaña. Sin embargo, a menos que se compensen con los ahorros de la expansión del crédito tributario por hijos a familias de ingresos más altos (aún no se ha implementado gradualmente), esta propuesta sería muy costosa.

Suplementos de ingresos estatales

No todas las mejoras en el sistema de trabajo se han producido a nivel federal. Los estados han adoptado dos enfoques principales para mejorar los incentivos laborales. Primero, desde la promulgación de las reformas de 1996, casi todos los estados han permitido que los padres que encuentran trabajo retengan una mayor parte de su beneficio social. Esta política permite que muchas familias trabajen y continúen recibiendo suplementos de ingresos de la asistencia social. Estos indicios de ingresos del trabajo varían en duración y generosidad. En California, por ejemplo, las familias que van a trabajar pueden quedarse con $ 225 por mes más el 50 por ciento de los ingresos por encima de los $ 225 antes de que se reduzca su beneficio social. La desventaja de reglas generosas como esta es que discriminan a las familias de bajos ingresos que nunca han recibido asistencia social. Además, según las reglas federales actuales, las familias trabajadoras pueden agotar su límite de cinco años de asistencia social mientras reciben solo un pequeño suplemento a sus ingresos. Por esta razón, los límites de tiempo pueden en realidad desalentar el trabajo y han dado lugar a propuestas para detener el reloj en el límite de tiempo de cinco años para aquellos que trabajan un cierto número de horas pero aún reciben algún tipo de asistencia social.

Un segundo enfoque que han seguido los estados es crear sus propios programas EITC. Estos programas, ahora disponibles en dieciséis estados, generalmente complementan el EITC federal agregando un porcentaje fijo a lo que se le debe a la familia según las reglas federales. La cantidad de suplementos estatales varía del 4 al 25 por ciento del beneficio federal. Sin embargo, no todos los EITC estatales son reembolsables y diecinueve estados todavía gravan los ingresos de las familias por debajo del umbral de pobreza. Una forma de brindar más asistencia a las familias trabajadoras de bajos ingresos sería proporcionar un incentivo federal para que los estados expandan sus EITC. El incentivo sería una tasa de contrapartida federal para los pagos estatales del EITC similar a la del programa Medicaid; los estados que tienen altos ingresos per cápita (y, por lo tanto, una base impositiva más grande) obtendrían una igualación menor que los estados con ingresos per cápita más bajos.

Otro enfoque más que podría adoptar el gobierno federal para fomentar el trabajo sería reemplazar el actual crédito de reducción de casos por un crédito de empleo. Bajo el crédito de reducción de la carga de casos, los estados pueden cumplir con su requisito de trabajo obligatorio de TANF reduciendo su carga de casos de TANF en lugar de colocar a los adultos en la asistencia social en trabajos reales o en programas de trabajo. El crédito por empleo estaría diseñado para alentar a los estados a trasladar a la gente a puestos de trabajo y no simplemente a dejarlos de trabajar. Sin embargo, tal crédito sería administrativamente complejo.

Cupones de alimentos

Aunque no es un programa bien dirigido a los trabajadores pobres, las reglas que gobiernan la elegibilidad de los cupones de alimentos aseguran que las familias de tres miembros que ganan hasta alrededor de $ 19,000 sigan siendo elegibles para algunos beneficios. Por lo tanto, casi todas las familias que abandonan la asistencia social son elegibles para recibir cupones de alimentos. En una situación típica, con una madre de dos hijos que gana $ 14,000 por año, la familia sería elegible para recibir alrededor de $ 1,000 en cupones de alimentos, un importante aumento de ingresos.

Desafortunadamente, el programa de cupones de alimentos tiene varias deficiencias graves en la forma en que se administra. La investigación realizada por Sheila Zedlewski y sus colegas del Urban Institute en Washington, D.C. muestra que menos de la mitad de las familias que dejan la asistencia social reciben los beneficios de cupones para alimentos a los que tienen derecho. Si se pueden reducir los problemas administrativos que contribuyen a tasas de participación tan bajas, los cupones de alimentos podrían ocupar su lugar junto con el EITC como un beneficio de considerable valor para las familias trabajadoras. Las posibles reformas incluyen menos énfasis en las tasas de error, redeterminaciones menos frecuentes de elegibilidad para las familias trabajadoras y presunta elegibilidad por algún período de tiempo para aquellos que dejan la asistencia social para trabajar.

Programa estatal de seguro médico para niños y Medicaid (SCHIP)

Una falla importante en el programa Medicaid original, promulgado en 1965, era que la única forma en que las familias podían calificar para la cobertura era unirse al programa de Ayuda a Familias con Niños Dependientes o al programa de Seguridad de Ingreso Suplementario. Limitar la cobertura de Medicaid a los beneficiarios de la asistencia social fue un caso clásico de incorporar incentivos perversos al sistema de asistencia social de la nación. Así, en 1984, el Congreso se embarcó en una serie de reformas que ampliaron la cobertura de Medicaid para los niños, incluidos los que no reciben asistencia social. El seguro médico para niños se expandió aún más mediante la promulgación del programa SCHIP en 1997. Ahora se requiere que los estados cubran a todos los niños pobres menores de 19 años, y la mayoría de los estados brindan cobertura a los niños de familias con ingresos por debajo del 200 por ciento de la pobreza ( $ 29,000 para una familia de tres en 2001). Aun así, según el Urban Institute, el 23 por ciento de los niños de familias por debajo del 200 por ciento de la pobreza permanecieron sin seguro en 1999. Además, las leyes estatales varían enormemente y las familias, que enfrentan obstáculos importantes para establecer y mantener la elegibilidad, a menudo abandonan el programa. sistema. Aunque las madres están cubiertas hasta un año después de dejar la asistencia social en la mayoría de los estados, la cobertura del seguro médico del gobierno para adultos es mucho más limitada que la de los niños. Y solo alrededor de una cuarta parte de los que dejan la asistencia social para trabajar tienen cobertura médica a través de un empleador.

Hay varias formas de mejorar este sistema. Uno sería cubrir a los padres de los niños elegibles. Un estudio del Urban Institute informa que el 37 por ciento de los niños de bajos ingresos con cobertura pública en 1999 tenían un padre que no tenía seguro. Otra opción sería extender la cobertura a más niños a través de Medicaid o SCHIP. La mayoría de las familias trabajadoras de bajos ingresos con ingresos por encima de la línea de pobreza pero por debajo de, digamos, el 200 por ciento de la pobreza, tienen dificultades para pagar un seguro médico. El resultado es que, a menos que tengan cobertura a través de un empleador, demasiados se vuelven parte de la población sin seguro. La renuencia a extender el seguro médico a este grupo se ha hundido debido al alto costo y los desacuerdos sobre la mejor manera de hacerlo.

Cuidado de los niños

Especialmente para las madres con niños pequeños, el cuidado infantil es un apoyo laboral vital. Como resultado, el gobierno federal tiene un largo historial de promulgación de leyes para apoyar el cuidado infantil. Los lineamientos básicos de la política federal actual de cuidado infantil son los siguientes. Primero, el gobierno federal proporciona a los estados fondos importantes (casi $ 4.6 mil millones) en forma de una subvención en bloque para ayudar a las familias trabajadoras de ingresos bajos y moderados a pagar el cuidado infantil. Los estados también usan alrededor de $ 4 mil millones en dólares TANF para subsidiar el cuidado infantil. Aunque deben asegurarse de que los padres tengan opciones en la selección de tipos e instalaciones de cuidado infantil, los estados tienen una enorme flexibilidad en el uso de los dólares federales para el cuidado infantil. En segundo lugar, el gobierno federal no regula el cuidado infantil. Más bien, la responsabilidad de la calidad de la atención se deja a los padres y al gobierno estatal y local. En tercer lugar, el gobierno federal proporciona subsidios para el cuidado de niños a familias trabajadoras y de clase media de bajos ingresos a través del código tributario. Sin embargo, debido a que estos créditos fiscales para el cuidado de niños no son reembolsables, las familias con poca o ninguna obligación tributaria sobre la renta pierden todo o parte del crédito y la mayoría de los beneficios se acumulan para familias relativamente acomodadas. Cuarto, Head Start y algunos otros programas brindan educación temprana y servicios de desarrollo a muchos de los niños cuyas madres probablemente recibirán asistencia social. Sin embargo, debido a que estos programas no suelen ser de día completo ni de todo el año, no satisfacen plenamente las necesidades de cuidado infantil de estas madres mientras trabajan.

La legislación de reforma de la asistencia social de 1996 aumentó la financiación de la subvención en bloque para el cuidado infantil en alrededor de $ 4.5 mil millones durante 6 años. Además, a los estados se les otorgó autoridad para gastar una cantidad ilimitada de dinero para el cuidado infantil de su parte anual de la subvención en bloque TANF de $ 16.5 mil millones. En gran parte como resultado de estas disposiciones, el gasto federal total en cuidado infantil, Head Start y otros programas de desarrollo infantil ha aumentado de $ 9 mil millones en 1993 a más de $ 20 mil millones en 2001. El gasto estatal en cuidado infantil probablemente también ha aumentado.

No obstante, un estudio ampliamente citado del Departamento de Salud y Servicios Humanos muestra que solo el 12 por ciento de los niños potencialmente elegibles según las pautas federales están recibiendo subsidios a través de la subvención en bloque para el cuidado infantil. Estas pautas permiten que las familias con ingresos de hasta el 85 por ciento de la mediana de un estado (la mediana de los ingresos familiares en los Estados Unidos fue de $ 51,000 en 2000) reciban subsidios estatales para el cuidado de niños. Sin embargo, no era la intención del Congreso hacer que todas estas familias fueran elegibles y la mayoría de los estados han establecido límites de elegibilidad de ingresos algo más bajos.

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Otros estudios sugieren que el financiamiento actual es adecuado para brindar atención subsidiada a todas las familias que abandonan la asistencia social que la necesitan, pero muchas familias tienen dificultades para acceder a las prestaciones para las que son elegibles y solo alrededor de un tercio de las madres que dejan la asistencia social reciben atención subsidiada. De igual importancia, la investigación sugiere que no hay fondos suficientes para atender a todos los trabajadores pobres, especialmente a aquellos que nunca han recibido asistencia social. Algunos estados, como Illinois, han buscado extender la asistencia de cuidado infantil a este grupo. En algunos estados existen listas de espera y los expertos en desarrollo infantil están preocupados por la calidad de la atención disponible. Si todos los estados brindaran tanta asistencia a los trabajadores pobres como lo hace ahora Illinois, los fondos para el cuidado infantil deberían aumentar en aproximadamente un 50 por ciento, según un estudio de Jean Layzer y Ann Collins realizado en Abt Associates en Cambridge. Pero incluso este nivel de financiación dejaría poco margen para mejoras de calidad. Por estas y otras razones, es probable que durante el debate sobre la reautorización se consideren propuestas para ampliar la financiación de la subvención en bloque para el cuidado infantil.

Cumplimiento de la manutención infantil

La aplicación de la manutención infantil es un programa federal-estatal que intenta recaudar dinero de los padres que no viven con sus hijos. En la actualidad, hay más de 50,000 trabajadores sociales de manutención infantil en los EE. UU. Que, gracias a las amplias reformas promulgadas como parte de la ley de reforma del bienestar de 1996, tienen numerosos mecanismos de recaudación y sistemas de información al alcance de la mano. En la última década, las recaudaciones de manutención infantil en todo el país casi se han duplicado a alrededor de $ 18 mil millones.

Los pagos de manutención infantil son potencialmente un apoyo importante para las madres solteras con dificultades y sus hijos. Si una madre de dos hijos que ganan $ 10,000 recibe incluso la modesta suma de $ 2,000 en manutención infantil, su ingreso total, incluido el EITC, cupones de alimentos y manutención infantil, sería de $ 18,000. Desafortunadamente, los datos de la Oficina del Censo muestran que solo alrededor de una cuarta parte de las madres solteras con ingresos totales por debajo de $ 23,000 recibieron manutención infantil en 2000 y la cantidad promedio que recibieron fue de solo $ 620. Por otro lado, las madres que efectivamente recibieron manutención infantil en 2000 obtuvieron casi $ 2.600, una suma considerable para estas familias. Parece que tanto el porcentaje de familias que reciben manutención infantil como la cantidad de dinero que reciben están aumentando, aunque el ritmo de mejora es lento.

Aun así, una evaluación realista del papel de la manutención infantil en el apoyo a las madres solteras de bajos ingresos requiere que tengamos expectativas modestas. El programa está mejorando y la ayuda brindada a las madres que realmente reciben pagos es sustancial. Pero la mejora futura se ve limitada por el hecho de que muchos de los padres de madres pobres tienen ingresos limitados, especialmente cuando son jóvenes. Aun así, la nación debería continuar su curso actual de mejora agresiva en el programa de manutención infantil. La frecuencia de establecimiento de la paternidad, que se duplicó con creces entre 1994 y 2000, es uno de los grandes éxitos de la política social en las últimas décadas e implica que el programa puede esperar continuar su actual camino de modesta mejora. Una política que conduciría a una mejora instantánea en la situación financiera de las madres solteras es revertir la práctica actual de retención gubernamental de algunos pagos de manutención infantil a las madres que dedicaron tiempo a la asistencia social. Aproximadamente la mitad del dinero recaudado por la pensión alimenticia atrasada que se debe a las madres que dejaron la asistencia social es retenida por los estados como compensación de los pagos de asistencia social. Si el Congreso proporcionara incentivos económicos a los estados para que dieran todo este dinero a las madres, los ingresos de estas madres podrían incrementarse hasta en mil millones de dólares al año.

Educación y entrenamiento

Un mayor acceso a la educación y la formación parecería ser una solución obvia a los bajos salarios que ganan los trabajadores menos cualificados. Por esta razón, el sistema de asistencia social anterior a 1996 enfatizaba la importancia de ayudar a los beneficiarios a adquirir habilidades antes de aceptar un trabajo. En contraste, la nueva ley enfatiza el trabajo primero y limita el acceso a programas de desarrollo de habilidades entre quienes aún reciben asistencia social.

Este nuevo énfasis se basa en investigaciones, como un estudio exhaustivo reciente de Manpower Demonstration Research Corporation, que sugiere que trabajar primero es un enfoque más rentable para aumentar el empleo y los ingresos. Además, los que abandonan la asistencia social tienen las mismas oportunidades de acceder a los colegios comunitarios, asistencia para la matrícula a través de becas Pell y otras formas de capacitación que el resto de la población de bajos ingresos. Sin embargo, una cierta liberalización de la cantidad de educación y capacitación que se puede contar para el requisito de participación laboral de un estado podría permitir que más madres que reciben asistencia social obtengan las habilidades que necesitan para obtener mejores trabajos con salarios más altos. Este enfoque podría ser especialmente apropiado para las madres que regresan a las listas de asistencia social porque han sido despedidas de sus trabajos durante una recesión. Es probable que este grupo comprenda mejor el mundo del trabajo, esté muy motivado para encontrar trabajo en otro sector de la economía y se haya ganado el derecho a mejorar sus competencias.

No todos los programas de educación y formación son eficaces. Pero los programas que están estrechamente alineados con las necesidades de los empleadores, que utilizan instituciones existentes, como los colegios comunitarios, y que se capacitan para trabajos en sectores de alto crecimiento como la atención médica, probablemente podrían ayudar a las familias a ascender en la escala ocupacional. Es probable que los llamados a una mayor flexibilidad estatal en el uso de los fondos de TANF para tales fines, y especialmente para programas de demostración, sean una parte importante del debate sobre la reautorización.

Optimización del proceso

Hay una variedad de otros programas de apoyo a los que pueden acceder las familias trabajadoras de bajos ingresos, que incluyen asistencia para la vivienda, asistencia para el transporte y varios programas de nutrición infantil. De hecho, un problema para las familias es que hay una multitud de programas, todos con reglas de elegibilidad y sistemas administrativos algo diferentes. Encontrar el tiempo para solicitar, o volver a solicitar, todas estas diferentes formas de asistencia puede ser un ejercicio de frustración para un padre empleado que intenta equilibrar el trabajo y el cuidado de los hijos, especialmente si los beneficios son inciertos o pequeños. El resultado es que muchas familias simplemente se dan por vencidas y no reciben los beneficios para los que son elegibles.

Una posible solución es establecer un solo proceso de solicitud para tantos de estos beneficios como sea posible, para permitir que las familias presenten su solicitud en momentos y lugares consistentes con sus obligaciones laborales, y extender los períodos de certificación de elegibilidad para aquellos en trabajos regulares. Si se pudiera establecer una sola solicitud para el EITC, el crédito tributario por hijos, los cupones de alimentos, Medicaid y un vale para el cuidado de los niños o crédito tributario, ayudaría mucho a resolver los problemas que estas familias experimentan con los obstáculos burocráticos. También haría más visible una característica preocupante de todo el sistema: a medida que aumentan las ganancias, estos beneficios desaparecen a un ritmo rápido, socavando así uno de los objetivos de un sistema que se supone que recompensa el trabajo. Desafortunadamente, no hay soluciones fáciles para este problema, ya que reducir las tasas de reducción de beneficios sería muy costoso para el presupuesto federal.

Cuando el trabajo desaparece: seguro de desempleo, un fondo de contingencia y trabajos de servicio comunitario

Antes de que se reformara la asistencia social en 1996, prevalecía la suposición de que las bajas tasas de empleo entre las madres con menor nivel educativo reflejaban, en gran medida, la escasez de trabajos para los que calificaban. Pero la experiencia de finales de la década de 1990 demostró que incluso las personas poco calificadas pueden, si son impulsadas por el sistema de bienestar, impulsadas por el sistema de apoyo al trabajo y sostenidas por una economía fuerte, encontrar trabajo y aumentar sus ingresos. Las tasas de empleo entre las mujeres con menos de un título de secundaria, por ejemplo, aumentaron del 33 por ciento al 53 por ciento entre 1994 y 2001, según el Urban Institute.

Pero siempre habrá algunos adultos para quienes encontrar un trabajo en el sector privado es difícil y el número de esas personas aumenta invariablemente sustancialmente durante una recesión económica. Los adultos con un historial laboral adecuado que han sido despedidos (en lugar de renunciar a su trabajo) y que desean trabajar a tiempo completo califican para el seguro de desempleo. La investigación realizada por Harry Holzer de la Universidad de Georgetown sugiere que entre el 30 y el 40 por ciento de los que abandonan la asistencia social califican y podrían ser elegibles para beneficios de alrededor de $ 400 al mes. Se han hecho propuestas para ampliar la cobertura al incluir el trimestre de trabajo más reciente en el cálculo de ganancias del período base; incluir a quienes buscan trabajo a tiempo parcial y a tiempo completo; hacer más generoso el beneficio semanal; y extender los beneficios de las 26 semanas normales a 39 semanas. Si se promulgan, estas reformas aumentarían la proporción de madres de beneficencia recién empleadas elegibles para el seguro de desempleo. Aun así, muchas madres seguirían sin ser elegibles, principalmente porque a menudo abandonan voluntariamente sus trabajos en lugar de perderlos. Además, la gran mayoría de los adultos que dejaron la asistencia social desde 1996 no han agotado su límite de tiempo de cinco años y, por lo tanto, serían elegibles para regresar a las listas de asistencia social.

También es preocupante la posibilidad de que los estados con problemas fiscales no tengan fondos suficientes durante una recesión para pagar tanto el aumento de la cantidad de casos como los apoyos laborales continuos. Sin un poco de aliento y asistencia del gobierno federal, es probable que los estados reduzcan los servicios de apoyo laboral existentes, como el cuidado infantil, y canalicen los fondos para pagar la asistencia en efectivo. El progreso que se ha logrado en los últimos cinco años para vincular a muchos de los pobres del bienestar con el empleo podría verse amenazado. Para evitar este resultado, el gobierno federal necesita, como mínimo, mantener el financiamiento TANF existente y puede querer proporcionar un fondo de contingencia cíclico a los estados. Se proporcionó un fondo de contingencia en la ley de 1996, pero expiró a fines del año fiscal 2001. Algunos estados han podido ahorrar una parte de su subvención en bloque de TANF y pueden utilizar estos fondos de emergencia para pagar el aumento de casos. Pero otros han agotado estos excedentes, respondiendo en parte a las indicaciones del Congreso de que deberían usarlos o perderlos.

Otra posibilidad más es que la economía se mantenga algo deprimida durante un período prolongado y no pueda reproducir las condiciones de muy bajo desempleo de finales de la década de 1990. En este caso, los estados pueden querer proporcionar trabajos de servicio comunitario para aquellos que no pueden encontrar trabajo en el sector privado. En ausencia de tales programas, será difícil para los estados hacer cumplir los requisitos laborales existentes y los límites de tiempo para el bienestar. La disponibilidad de trabajos de servicio comunitario no solo es la red de seguridad definitiva, sino que ayuda a discriminar entre aquellos que realmente quieren trabajar y aquellos que utilizan la falta de trabajo percibida como una razón para quedarse en casa. Hasta ahora, solo unos pocos estados y comunidades han sentido la necesidad de proporcionar trabajos de último recurso para aquellos que no pueden encontrar trabajo en el sector privado.

Resumiendo

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La reforma del sistema de bienestar en 1996 ha tendido a eclipsar reformas igualmente importantes en el sistema de apoyo al trabajo durante la última década y media. El gobierno federal no solo ha expandido su apoyo, especialmente para el EITC, Medicaid y el cuidado infantil, sino que los estados han utilizado los fondos liberados por la disminución en su número de casos de asistencia social para invertir fuertemente en estos mismos apoyos. Cuando el Congreso acepte la reautorización de la reforma del bienestar en 2002, las políticas para mantener y mejorar el sistema de apoyo al trabajo deberían ser una parte importante del debate.

Tabla 1: Pros y contras de las propuestas para ampliar el sistema de apoyo al trabajo