Uno de los temas más polémicos en el debate sobre la reforma del bienestar de 1996 fue si el gobierno federal debería proporcionar beneficios de bienestar a los no ciudadanos que son residentes legales de los Estados Unidos. El debate, a veces amargo, reveló una división fundamental en la forma en que los defensores, analistas y legisladores piensan sobre el bienestar de los no ciudadanos. Por un lado, quienes apoyan las prestaciones sociales para los no ciudadanos señalan que, en el momento de las reformas de 1996, los no ciudadanos legales disfrutaban de acceso a una amplia gama de prestaciones sociales. Este acceso se basó en el principio de que los no ciudadanos vienen a Estados Unidos para participar en toda la gama de la vida social, económica y política estadounidense y que, con modestas excepciones, deben ser tratados como otros estadounidenses. Los hijos de no ciudadanos, la gran mayoría de los cuales son ciudadanos estadounidenses, merecen especialmente la red de seguridad proporcionada por los programas de asistencia social. Los partidarios creen que negar los beneficios sociales a los no ciudadanos y sus hijos es dejarlos fuera de la esfera protectora del bienestar social garantizado a los discapacitados y desamparados por la política del gobierno federal y estatal. Además, al igual que otros estadounidenses, los no ciudadanos pagan impuestos y, a diferencia de los no ciudadanos en muchos otros países, pueden ser reclutados en tiempo de guerra.
Por el contrario, quienes se oponen a los beneficios para los no ciudadanos argumentan que restringir su acceso al bienestar ha sido un principio de la política interna estadounidense desde la época colonial. La ley federal, establecida en 1882 y reforzada a principios del siglo XX, era que los funcionarios de inmigración debían negar la entrada a cualquier no ciudadano que pareciera probable que se convirtiera en una carga pública y debían deportar a quienes lo hicieran, aunque se han realizado deportaciones reales de cargas públicas. raro. Quienes apoyan las reformas de 1996 también señalan que, tanto en la ley estatutaria como en las mentes de los ciudadanos estadounidenses, como se revela en las encuestas, el bienestar de los no ciudadanos siempre ha sido sospechoso. Ya se han mencionado las prohibiciones del Congreso de finales del siglo XIX, pero también son notables las restricciones más recientes. Específicamente, en 1993 el Congreso controlado democráticamente extendió de tres a cinco años el período que los inmigrantes que ingresaban al país tenían que esperar antes de poder calificar para el programa de Seguridad de Ingreso Suplementario (SSI). Por lo tanto, el Congreso estableció y mantuvo durante mucho tiempo el principio de que los no ciudadanos no tienen derecho a las prestaciones en las mismas condiciones que los ciudadanos. Finalmente, quienes están a favor de recortes de beneficios para los no ciudadanos han estado fuertemente motivados para ahorrar dólares de los contribuyentes y equilibrar el presupuesto.
En 1996, aquellos que apoyaban la reducción del bienestar para los no ciudadanos, principalmente republicanos, tenían la ventaja en ambas cámaras del Congreso. Las reformas que promulgaron fueron radicales tanto en su intención como en sus efectos. Al comenzar el debate sobre la reautorización de 2002, quienes se oponen a las reformas de 1996 y quienes están a favor de ellas se están preparando para otro animado debate tanto sobre los principios fundamentales como sobre las disposiciones específicas de la ley federal sobre el bienestar de los no ciudadanos. Existe una buena posibilidad de que el Congreso promulgue algunas expansiones de beneficios.
Resumen de las disposiciones de 1996
Las reformas de 1996 cambiaron casi todos los aspectos de la elegibilidad de los no ciudadanos para recibir beneficios sociales. Aunque las disposiciones son excesivamente complejas, un principio general aproximado proporciona una guía útil. Con algunas excepciones, los no ciudadanos que ingresan a los Estados Unidos después del 22 de agosto de 1996, la fecha de promulgación de la legislación de reforma de la asistencia social, no son elegibles para la mayoría de las prestaciones sociales, incluida la Asistencia Temporal para Familias Necesitadas (TANF), SSI, Medicaid y el Programa Estatal de Seguro Médico para Niños (SCHIP), hasta que hayan estado en los EE. UU. durante al menos cinco años. Teniendo en cuenta este principio general, una revisión más profunda de las disposiciones de 1996 revela tanto su complejidad como su amplitud.
Al determinar la elegibilidad para la asistencia social de los no ciudadanos, se tienen en cuenta dos criterios generales. La pantalla más general es el concepto de extranjero calificado y no calificado. Generalmente, los extranjeros calificados son no ciudadanos a quienes se les ha permitido residir permanentemente en los Estados Unidos. Incluyen residentes permanentes legales (LPR), refugiados, asilados, ingresantes cubanos / haitianos y algunas otras categorías. Los inmigrantes calificados pueden ser elegibles para los programas de beneficios estatales y federales que tienen como objetivo ayudar a las familias con ingresos y recursos limitados. Los extranjeros no calificados (en su mayoría inmigrantes ilegales y temporales), por el contrario, no son elegibles para todos excepto los beneficios de emergencia, una política que estaba en vigor en gran medida incluso antes de las reformas de 1996.
El segundo factor es la fecha de entrada a Estados Unidos. Específicamente, a los inmigrantes calificados que ingresaron después del 22 de agosto de 1996 se les prohíbe SSI y cupones de alimentos hasta que se conviertan en ciudadanos y de TANF, Medicaid y SCHIP durante cinco años después de ingresar. Los inmigrantes calificados, que ingresaron antes del 22 de agosto de 1996, tienen una mayor elegibilidad para estos beneficios, en parte porque los estados han optado por pagar los beneficios y en parte porque la legislación federal promulgada desde 1996 restauró algunos beneficios para quienes ya estaban en los Estados Unidos. Como resultado, muchos inmigrantes que ingresaron antes de 1996 son elegibles para TANF, Medicaid, SCHIP y SSI. La elegibilidad para cupones de alimentos está más restringida.
Además de los dos criterios generales, hay varios otros factores que condicionan la elegibilidad de los no ciudadanos para recibir prestaciones sociales. Los niños nacidos de no ciudadanos calificados o no calificados después de haber ingresado a los Estados Unidos son ciudadanos y, por lo tanto, son elegibles para recibir beneficios de la misma manera que los ciudadanos nativos. Los refugiados y asilados son elegibles para todos los beneficios de asistencia social durante los primeros siete años que residen en los EE. UU., Después de lo cual su elegibilidad se reduce considerablemente. Los no ciudadanos que hayan trabajado durante diez años y el personal de las fuerzas armadas y sus dependientes son elegibles para todos los beneficios. Finalmente, se brindan algunos beneficios de emergencia, especialmente Medicaid, a todos los no ciudadanos.
Una disposición importante de la legislación de 1996 requería que la mayoría de los inmigrantes legales tuvieran patrocinadores con ingresos superiores al 125 por ciento de la línea de pobreza federal. La disposición también requería que los ingresos de los patrocinadores se consideraran disponibles para los inmigrantes al calcular la elegibilidad para los beneficios de asistencia social, lo que generalmente tiene el efecto de descalificarlos de los beneficios. El patrocinador también fue responsable de los costos de cualquier beneficio social utilizado por el inmigrante. El propósito de estos requisitos era asegurar que los patrocinadores asumieran la responsabilidad financiera de los recién llegados, reduciendo así la carga potencial para los contribuyentes.
Estas disposiciones constituyen una revolución en la política de bienestar para los no ciudadanos. Pero existe un desacuerdo generalizado sobre su imparcialidad. La cuestión de la equidad será una parte importante del debate sobre la reautorización sobre el bienestar de los no ciudadanos. Pero el debate también estará informado por los efectos reales de los cambios de 1996, un tema al que ahora dirigiremos nuestra atención.
Efectos de las reformas de 1996
Disminución del uso de los beneficios públicos por tipo de familia
La intención de las reformas de 1996 era reducir el uso de la asistencia social por parte de los no ciudadanos. Los estudios de Michael Fix, Jeffrey Passel y Wendy Zimmermann en el Urban Institute muestran que el uso de beneficios públicos por parte de los LPR no solo disminuyó drásticamente, sino que lo hizo a un ritmo más rápido que el uso de beneficios por parte de los ciudadanos (las reformas de 1996 también redujeron la elegibilidad para muchas personas). programas de beneficio a la ciudadanía).
Los datos de 1999 de la Encuesta de población actual realizada por la Oficina del Censo de EE. UU. Muestran que ha habido una disminución sostenida en el uso legal de TANF, SSI, cupones de alimentos y Medicaid o SCHIP por parte de los no ciudadanos de 1994 a 1999. Como se muestra en la Figura 1, las disminuciones más pronunciadas se produjeron en TANF (60 por ciento) y cupones de alimentos (48 por ciento) y las más bajas en Medicaid (15 por ciento). Las disminuciones en las tasas de participación de las familias LPR excedieron las disminuciones experimentadas por las familias ciudadanas para TANF, SSI y cupones de alimentos, pero no Medicaid (no se muestra).
Fix y Passel han tratado de desenredar los efectos de las restricciones de inmigración de la ley en diferentes tipos de familias de bajos ingresos con niños: las encabezadas por LPR, las encabezadas por refugiados y las encabezadas por ciudadanos. Las tendencias en la recepción de beneficios por familias LPR de bajos ingresos con niños revelan que experimentaron grandes disminuciones en el uso de TANF (53 por ciento) y cupones de alimentos (38 por ciento) entre 1994 y 1999. Pero su participación en Medicaid y SCHIP permaneció esencialmente sin cambios. Durante el período, los LPR deficientes y el uso de la mayoría de los beneficios por parte de los ciudadanos pobres disminuyeron aproximadamente al mismo ritmo. Para 1999, las familias LPR pobres tenían menos probabilidades de usar TANF y cupones de alimentos que los ciudadanos, mientras que era un poco más probable que usaran Medicaid.
Los recortes de beneficios no solo llevaron a un uso reducido de beneficios entre los LPR que habían sido los principales objetivos de la reforma, sino que también se extendieron a los niños nacidos en los EE. UU. Que viven en familias en las que uno o ambos padres no son ciudadanos. Estos niños, que son plenamente elegibles para recibir beneficios, constituyen un grupo sorprendentemente grande. Aproximadamente tres cuartas partes de todos los niños que viven en familias inmigrantes con padres no ciudadanos son ciudadanos. Además, el 10 por ciento de todos los niños y el 15 por ciento de los niños pobres en los Estados Unidos viven en familias de estatus mixto. Estas familias tienen tasas de participación sustancialmente más bajas en los programas de beneficios que las familias ciudadanas para TANF (7.8 versus 11.6 por ciento) y cupones de alimentos (19.8 versus 27.9 por ciento). Para ambos programas, las familias de estatus mixto experimentaron disminuciones significativas en la participación de 1994 a 1999.
También ha habido una disminución notable en el uso de beneficios entre los refugiados. Los refugiados son una población protegida bajo la reforma del bienestar, que retienen su elegibilidad para los beneficios federales durante siete años después de su ingreso. No obstante, entre 1994 y 1999 se produjeron caídas pronunciadas en el uso de TANF (78 por ciento), cupones de alimentos (53 por ciento) y Medicaid (36 por ciento) por familias de refugiados de bajos ingresos con niños. Antes de la reforma de la asistencia social, las familias de refugiados tenían tasas de uso que eran más del doble de las de las familias ciudadanas o LPR. Sin embargo, en 1999 las tasas de familias de refugiados habían caído a niveles aproximadamente iguales a los de los ciudadanos.
Como se señaló, no hubo cambios en la recepción de Medicaid (incluido SCHIP) entre las familias LPR de bajos ingresos con niños entre 1994 y 1999. Hay varias explicaciones para estas tasas estables de uso de Medicaid. Estos incluyen la introducción de una cobertura de atención médica ampliada bajo SCHIP, un mayor alcance estatal y local para el seguro de salud infantil y el impacto de las nuevas pautas federales que aclaran que el uso de los beneficios de salud no sería un obstáculo para obtener un permiso de trabajo (tarjeta verde). o ciudadanía. Además, los médicos, hospitales y clínicas que brindan atención médica tienen un fuerte incentivo para mantener tanto a los inmigrantes como a los nativos inscritos en los programas de salud del gobierno para garantizar el pago de las facturas médicas. Otros programas de bienestar no tienen terceros que tengan incentivos directos para asegurarse de que las familias de bajos ingresos estén inscritas para recibir beneficios de bienestar. Otra posible explicación de la disminución relativamente modesta entre las familias LPR con niños puede ser un mayor uso de Medicaid de emergencia por parte de inmigrantes legales.
A pesar de la falta de disminución en el uso de Medicaid entre 1994 y 1999, el porcentaje de niños LPR que no tienen seguro se mantuvo más alto que el de otros niños. Menos del 20 por ciento de los hijos de ciudadanos pobres no estaban asegurados en 1999, mientras que la tasa entre los hijos ciudadanos de LPR fue del 27 por ciento y la tasa de hijos no ciudadanos de LPR fue del 39 por ciento.
Las disminuciones en el uso de los beneficios por parte de los inmigrantes son evidentes en todo el país, pero son especialmente pronunciadas entre los estados que ofrecen las redes de seguridad menos generosas, como Texas y Florida. Como grupo, los treinta estados menos generosos experimentaron un rápido crecimiento en sus poblaciones de inmigrantes entre 1995 y 2000, con un aumento del 31 por ciento en el número de familias nacidas en el extranjero con niños, más de cuatro veces la tasa de los veinte estados restantes. La participación de TANF entre las familias LPR de bajos ingresos con niños cayó un 73 por ciento en los estados menos generosos entre 1994 y 1999, en comparación con el 45 por ciento entre los estados más generosos. Como se podría haber predicho, las reformas de 1996, que dieron más discreción a los estados para determinar la elegibilidad de los no ciudadanos para recibir beneficios sociales, han dado lugar a diferencias sustanciales entre los estados en cuanto a la elegibilidad y el uso de los beneficios.
En conjunto, estas tendencias migratorias y políticas arrojan dudas sobre la teoría del imán del bienestar, que sostiene que los inmigrantes son atraídos a lugares con generosos beneficios sociales. Estas tendencias también plantean la preocupación de que las familias LPR de bajos ingresos se encontrarán fuera de las redes de seguridad cada vez más localizadas a medida que el mercado laboral se endurece.
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Explicando las tendencias
¿Cómo explicamos estas disminuciones en el uso de beneficios entre los no ciudadanos? El aumento de las naturalizaciones podría reducir la cantidad de no ciudadanos que reciben beneficios si los inmigrantes que se convierten en ciudadanos lo hacen para continuar recibiendo beneficios de asistencia social. Entre 1994 y 1999, el número de familias no ciudadanas que se naturalizaron aumentó rápidamente. Estos aumentos fueron el producto de una serie de cambios demográficos y de políticas que incluyen, pero van más allá, la reforma del bienestar. Por ejemplo, el aumento de las naturalizaciones también se debió al hecho de que 2,7 millones de inmigrantes adquirieron un estatus legal alrededor de 1990 bajo la Ley de Control y Reforma de la Inmigración de 1986 y, por lo tanto, pasaron a ser elegibles para convertirse en ciudadanos a mediados de la década de 1990.
Este aumento en el número de naturalizaciones, sin embargo, puede explicar solo una pequeña proporción de la caída en la recepción de beneficios por parte de los no ciudadanos. Si bien el número de familias con un ciudadano naturalizado aumentó en 1,5 millones entre 1994 y 1999, el número de familias que participaron en programas de asistencia social aumentó solo en 170.000. Al mismo tiempo, el número de familias LPR que reciben asistencia social se redujo en 480.000. Por lo tanto, el aumento de las naturalizaciones no logra compensar las disminuciones en el uso de beneficios entre los no ciudadanos.
Si las naturalizaciones representan solo una fracción de la disminución en el uso de la asistencia social por parte de los residentes permanentes, quizás un aumento de los ingresos, que reduciría la elegibilidad para los beneficios, pueda explicar la disminución. Sin embargo, los análisis de Urban Institute revelan que solo alrededor de una cuarta parte de la reducción en las tasas de participación en TANF y cupones de alimentos tanto para los ciudadanos como para las familias de LPR se explica por cambios en los ingresos. Por lo tanto, el aumento de los ingresos también explica solo una fracción de la disminución en el uso del bienestar.
La investigación de Wendy Zimmermann y Karen Tumlin en el Urban Institute muestra que, mientras que menos inmigrantes se unen a TANF, los no ciudadanos tienen dificultades para irse. Descubrieron que los inmigrantes legales constituyen una parte significativa del número de casos restante en varias ciudades importantes y que, en comparación con los beneficiarios de TANF nativos de Estados Unidos, los inmigrantes en estas ciudades enfrentan una serie de barreras para ingresar a la fuerza laboral, que incluyen un dominio limitado del inglés, menos educación , y experiencia laboral menos reciente que los trabajadores nativos. Los investigadores también encontraron que los programas necesarios para ayudar a los posibles trabajadores no ciudadanos a superar estas barreras a menudo no estaban disponibles.
En resumen, las restricciones para inmigrantes de la reforma de la asistencia social han llevado a una rápida disminución en el uso de TANF y cupones para alimentos entre las familias LPR con niños, los niños ciudadanos en familias de estatus mixto y los refugiados. También ha habido disminuciones en el uso de Medicaid entre inmigrantes adultos legales en edad de trabajar, pero no entre familias pobres no ciudadanas con niños o niños mismos. El aumento de las tasas de naturalización y los ingresos más altos contribuyeron a la disminución en la recepción de beneficios por parte de los no ciudadanos, pero no alcanzan a explicar toda la disminución. Nos queda concluir que los recortes de prestaciones de 1996 contribuyeron directamente a la disminución del uso de la asistencia social por parte de los no ciudadanos.
Dificultad entre los no ciudadanos
Cualquiera que sea la causa, existe alguna evidencia de que la disminución del uso de la asistencia social por parte de familias no ciudadanas puede estar asociada con un aumento de las dificultades. Randy Capps del Urban Institute descubrió que aproximadamente la mitad de todas las familias inmigrantes con hijos tenían ingresos por debajo del 200 por ciento de la pobreza y que los hijos de inmigrantes tenían más probabilidades que los hijos de nativos de no tener seguro médico (22 frente a 10 por ciento) y tener alguna dificultad para obtener suficientes alimentos para comer (37 frente al 27 por ciento). De manera similar, George Borjas de Harvard ha presentado pruebas contundentes de que la exclusión de inmigrantes de los cupones de alimentos está provocando un aumento de la inseguridad alimentaria entre los hogares no ciudadanos.
La política y la política de la reautorización
El debate sobre la reautorización incluirá propuestas tanto de la administración Bush como de miembros del Congreso para ampliar los beneficios sociales para los no ciudadanos. Las propuestas más importantes serán aquellas que amplíen los beneficios para los no ciudadanos que llegaron después de 1996 porque la distinción entre los que ingresaron antes de 1996 y después de 1996 constituye algo así como una línea en la arena para los formuladores de políticas. Aunque ya ha habido varios cambios en las reformas de 1996, no se ha promulgado ninguna legislación que traslade los beneficios para los no ciudadanos a través de la línea de demarcación de 1996. Dado lo que se sabe sobre la longevidad humana, si los beneficios no se extienden a los que ingresan después de 1996, eventualmente muy pocos no ciudadanos recibirán beneficios sociales.
Al penetrar en la arena de la línea de 1996, es poco probable que se preste una atención seria a las propuestas que intentan una restauración completa de los beneficios para los no ciudadanos. La razón principal es que una restauración completa de los beneficios de cupones para alimentos, TANF, SSI y Medicaid sería muy costosa. Según la Oficina de Presupuesto del Congreso, solo restaurar SSI y Medicaid a los no ciudadanos que califican para SSI costaría casi $ 25 mil millones en cinco años. Según las reglas presupuestarias del Congreso, el aumento del gasto debe compensarse con recortes equivalentes en otros programas o con aumentos de impuestos, ninguno de los cuales es factible en este caso. Por lo tanto, es probable que las propuestas sean más modestas que la restauración completa de los beneficios.
En los últimos meses, el presidente y miembros de la Cámara y el Senado han ofrecido varias propuestas que ampliarían los beneficios de varios grupos de no ciudadanos, incluidos niños, ancianos y discapacitados. El Proyecto de Ley Agrícola del Senado incluyó varias disposiciones que expandían los beneficios de cupones para alimentos para niños, no ciudadanos que trabajan, refugiados y discapacitados que costarían alrededor de $ 1.1 mil millones en diez años. El presidente Bush propuso recientemente extender los cupones de alimentos a los inmigrantes posteriores a 1996 que han estado en el país durante cinco años, esencialmente aplicando la misma prohibición de cinco años a los cupones de alimentos ahora impuesta a TANF y Medicaid. También es probable que se presenten propuestas para ampliar la elegibilidad de los inmigrantes posteriores a 1996 para Medicaid, TANF y, de manera más restringida, SSI para los discapacitados. Una propuesta legislativa ya avanzada ampliaría la cobertura de Medicaid para niños inmigrantes y mujeres embarazadas. Cuando se implementen por completo, las propuestas de Medicaid de este tipo costarían alrededor de $ 2 mil millones durante cinco años.
La política de estas propuestas es fascinante. Es útil recordar que los cambios radicales originales en la política de bienestar para los no ciudadanos se promulgaron como parte de la legislación de reforma del bienestar más completa desde el New Deal de 1935. Por lo tanto, muchas disposiciones individuales del inmenso proyecto de ley, incluidos los recortes en los beneficios para los no ciudadanos, fueron barridos junto con el paquete general y no recibieron un escrutinio extenso por parte del Congreso. Tampoco hubo votaciones por separado sobre muchas de estas disposiciones en el piso de cualquiera de las cámaras del Congreso. No está claro, entonces, si las reformas de los no ciudadanos se habrían aprobado si se hubiera requerido una votación por separado. Además, en 1995 y 1996, cuando el Congreso formó y luego aprobó el paquete final de reforma del bienestar, el objetivo primordial del Congreso y el presidente Clinton fue ahorrar dinero para que el gobierno federal pudiera alcanzar un presupuesto equilibrado. Más de la mitad de los ahorros de la legislación de reforma de la asistencia social de 1996 se destinaron a los recortes para los no ciudadanos (aunque Clinton no los apoyó).
Las condiciones en 2002 son marcadamente diferentes a las de 1996. Hay menos presión para lograr recortes presupuestarios y no hay propuestas destacadas para profundizar los recortes en el bienestar de los no ciudadanos. Los demócratas controlan ahora el Senado y un presidente republicano ha propuesto revertir parcialmente los recortes en los cupones de alimentos para los no ciudadanos. Estos cambios responden, en parte, a un electorado cambiante. La Oficina del Censo informó el año pasado que los hispanos se habían adelantado a los afroamericanos como la población minoritaria más grande del país. Los recortes en los beneficios de los no ciudadanos se oponen a los grupos étnicos que cuentan con un número sustancial de inmigrantes entre ellos, lo que hace que muchos políticos se muestren reacios a apoyar los recortes. Este es especialmente el caso de los republicanos, el partido que propuso y promulgó los recortes de 1996 en los beneficios sociales para los no ciudadanos. Debido a que muchos republicanos están tratando de mejorar su imagen entre los grupos minoritarios, especialmente los hispanos, puede que no sea sorprendente que el presidente haya tomado la iniciativa al proponer una expansión de los beneficios para los no ciudadanos en su presupuesto de 2003. Finalmente, muchos estados creen que se han visto obligados a gastar más dinero en no ciudadanos debido a la pérdida de beneficios federales. Especialmente dada la presión sobre los presupuestos estatales causada por la recesión, se puede esperar que los estados apoyen todas las propuestas que devuelvan los beneficios federales a los no ciudadanos.
La conclusión es que al menos una modesta restauración de los beneficios, incluidos algunos que brindan elegibilidad a los participantes posteriores a 1996, parece destinada a contar con un gran apoyo del Congreso y la administración Bush. Por lo tanto, si el Congreso encuentra una manera de financiar una expansión moderada de los beneficios sociales para los no ciudadanos, la legislación tiene buenas posibilidades de convertirse en ley. Una modesta restauración dejaría entonces la puerta abierta a futuras ampliaciones.