A principios de esta semana, los senadores Elizabeth Warren (D-Massachusetts) y David Vitter (R-Louisiana) presentaron un proyecto de ley que llaman la Ley de Prevención de Rescate de 2015. Si se promulga, el proyecto de ley restringiría aún más los poderes de préstamos de emergencia de la Reserva Federal en una crisis financiera. Eso sería un error, uno que limitaría imprudentemente la capacidad de la Fed para proteger la economía en un pánico financiero.
Durante la crisis de 2007-2009, la Fed utilizó a sus autoridades de préstamos de emergencia de dos formas bastante diferentes. Primero, otorgó préstamos para ayudar a prevenir el colapso de dos empresas sistémicamente críticas, Bear Stearns y AIG. La Fed tomó estas acciones, con el apoyo del Tesoro, porque temía que la quiebra desordenada de una empresa grande, compleja y altamente interconectada empeorara enormemente el pánico financiero y dañara la economía, un juicio confirmado por las secuelas de la quiebra. de Lehman Brothers en septiembre de 2008. En segundo lugar, la Fed creó una variedad de programas de préstamos de base amplia para descongelar los mercados disfuncionales y ayudar a detener las corridas devastadoras que dejaron a sectores enteros del sistema financiero sin la financiación adecuada. Al proporcionar este financiamiento a través de préstamos a corto plazo totalmente garantizados, la Fed estaba cumpliendo el papel tradicional del banco central de actuar como prestamista de última instancia. Este crédito, que se amortizó en su totalidad con intereses, fue fundamental para estabilizar el sistema financiero y restablecer el flujo de crédito.
La Fed intervino en los casos de Bear y AIG con gran desgana, y lo hizo solo porque no existía ningún mecanismo legal para liquidar de manera segura una empresa sistémica al borde del fracaso. Un elemento clave del proyecto de ley de reforma financiera Dodd-Frank, aprobado en 2010, fue proporcionar ese mecanismo: la llamada autoridad de liquidación ordenada, que otorga a la Corporación Federal de Seguros de Depósitos y a la Reserva Federal los poderes necesarios para poner a una empresa en quiebra en quiebra sin crear un caos financiero. (Por cierto, se ha avanzado mucho en la implementación de esta autoridad y en la preparación para el posible fracaso de una empresa sistémica; ver estos recientes comentarios del presidente de la FDIC, Martin Gruenberg .) Con la creación de la autoridad de liquidación, la capacidad de la Fed para otorgar préstamos a empresas individuales en problemas como Bear y AIG ya no era necesaria y, en forma apropiada, se eliminó. Como presidente de la Fed, estaba encantado de ver a mi institución apartada del negocio de rescatar a gigantes fracasados.
Dodd-Frank también recortó otras autoridades de emergencia, incluidas las ejercidas por la FDIC y el Tesoro, así como por la Fed, al tiempo que aumentó los requisitos de divulgación y presentación de informes. En ese momento pensé que algunas de las restricciones adicionales sobre los poderes de emergencia iban demasiado lejos y no eran prudentes, pero las apoyé como parte del trato que creó la autoridad de liquidación ordenada. Además, Dodd-Frank conservó lo que vi como el poder más esencial de la Fed, a saber, la autoridad en caso de emergencia (con permiso del secretario del Tesoro) para establecer programas de préstamos de base amplia en un pánico financiero y, por lo tanto, servir como prestamista de último recurso.
El concepto de prestamista de última instancia tiene siglos de antigüedad. Walter Bagehot, el economista inglés, discutió las políticas de prestamista de última instancia del Banco de Inglaterra en su famoso tratado de 1873. Lombard Street . Bagehot advirtió que, en caso de pánico, el banco central debería prestar libremente, a una tasa de penalización, con una buena garantía. Al proporcionar liquidez, por ejemplo, a los bancos que enfrentan corridas de sus depositantes, el banco central puede ayudar a poner fin al pánico y limitar el daño económico. De hecho, la Reserva Federal se fundó en 1913 en gran parte para servir como prestamista de última instancia y, por lo tanto, reducir la incidencia de pánicos bancarios en los Estados Unidos.
El proyecto de ley Warren-Vitter impondría dos requisitos adicionales en los programas de préstamos de base amplia de la Fed. Primero, requeriría que la Fed y cualquier otro supervisor de una empresa que reciba préstamos certifiquen la solvencia de la empresa y hagan públicos sus análisis de solvencia inmediatamente. En segundo lugar, requeriría que la tasa de interés de cualquier préstamo de emergencia sea al menos 5 puntos porcentuales por encima de la tasa del Tesoro. La Fed podría suspender estas dos condiciones, pero el Congreso tendría que aprobar las suspensiones en un plazo de treinta días o los programas de préstamos deberían cerrarse. (Warren-Vitter también definiría un programa de base amplia como uno en el que al menos cinco prestatarios son elegibles para participar).
Superficialmente, las dos nuevas condiciones que impondría Warren-Vitter parecen coherentes con la máxima de Bagehot de prestar libremente a una tasa de penalización contra una buena garantía. Desafortunadamente, en la práctica, eliminarían la capacidad de la Fed de actuar como prestamista de última instancia en una crisis.
El problema es lo que los economistas llaman el estigma de pedir prestado al banco central. Imagine una institución financiera que se enfrenta a una corrida pero tiene buenos activos utilizables como garantía para un préstamo del banco central. Si todo va bien, tomará prestado, reemplazando los fondos perdidos en la carrera; cuando el pánico cede, puede devolverlo. Sin embargo, si la institución financiera cree que sus préstamos del banco central se darán a conocer públicamente, le preocuparán las inferencias que sacarán sus contrapartes del sector privado. Puede preocuparle, por ejemplo, que sus proveedores de financiación lleguen a la conclusión de que la empresa está en peligro de fracasar y, en consecuencia, que retirarán su financiación aún más rápidamente. Entonces, pedir prestado al banco central será contraproducente y las empresas que se enfrentan a corridas harán todo lo posible para evitarlo. Este es el problema del estigma y afecta a todos, no solo al prestatario potencial. Si las instituciones financieras y otros participantes del mercado no están dispuestos a pedir prestado al banco central, el banco central no podrá poner en el sistema la liquidez necesaria para detener el pánico. En lugar de pedir prestado, las empresas financieras acumularán efectivo, recortarán el crédito, se negarán a abrir mercados y venderán activos por lo que pueden obtener, lo que obligará a bajar los precios de los activos y ejercerá presión financiera sobre otras empresas. Toda la economía sentirá los efectos, no solo el sector financiero.
El problema del estigma es muy real, con muchas ilustraciones históricas. Cuando la BBC anunció en 2007 que el prestamista británico Northern Rock había recibido un préstamo del Banco de Inglaterra, por ejemplo, comenzó casi de inmediato una fuerte corrida contra el prestamista. Al final, el gobierno tuvo que hacerse cargo de la empresa.
La legislación Warren-Vitter crearía un problema de estigma insuperable. (También tiene otros inconvenientes, pero mi enfoque aquí está en el estigma). Primero, el requisito de que los análisis de solvencia se publiquen de inmediato (o rápidamente) identificaría públicamente a los posibles prestatarios. Ningún prestatario se permitiría ser identificado así, por temor a las inferencias que pudieran extraerse sobre su salud financiera. En segundo lugar, el requisito de la tasa de penalización de cinco puntos porcentuales eliminaría cualquier duda de que quienes piden préstamos del banco central no tienen acceso a otras fuentes de financiación, lo que agrava aún más el problema del estigma. (Una tasa de penalización no era un problema en la era de Bagehot porque, a diferencia de hoy, todos los préstamos del banco central eran estrictamente confidenciales). Además, debido a que los prestatarios sabrían que el programa podría terminarse en treinta días si el Congreso no lo aprobaba, el beneficio de pedir prestado al banco central sería limitado. Debido a que los prestatarios no participarían voluntariamente, los programas de préstamos de base amplia (que Dodd-Frank pretendía preservar) no funcionarían y hubiéramos perdido un arma fundamental contra el pánico financiero. Una vez más, mi preocupación no es por los prestatarios o prestatarios potenciales, sino por la economía en general. Hemos aprendido más de lo que nos hubiera gustado sobre el daño que una crisis financiera puede hacer a los empleos e ingresos de Main Street.
No creo que los senadores Vitter y Warren tengan la intención de detener los préstamos de emergencia de base amplia en todas las circunstancias, aunque su proyecto de ley tendría ese efecto. Supongo que su objetivo es inducir a las empresas financieras y a los participantes del mercado a depender menos de la posible ayuda del gobierno, por ejemplo, manteniendo más efectivo para protegerse contra posibles corridas y pánicos. Pero su enfoque es aproximadamente equivalente a cerrar el departamento de bomberos para fomentar la seguridad contra incendios; o —más relevante para el contexto actual— eliminar el seguro de depósitos para que los bancos sean más cuidadosos. En lugar de eliminar el departamento de bomberos, es mejor endurecer el código de incendios. Dodd-Frank y el Acuerdo internacional de Basilea III ya han aumentado considerablemente la cantidad de efectivo que los bancos deben mantener, por ejemplo. Este proyecto de ley no tendría ningún efecto marginal sobre el comportamiento de los bancos u otras firmas financieras.
El senador Warren en particular ha sido un acérrimo defensor de Dodd-Frank. Es desconcertante que proponga una legislación para revocar uno de los acuerdos legislativos clave en ese proyecto de ley: el intercambio de la autoridad de liquidación por poderes de emergencia reducidos, al reducir aún más la capacidad de la nación para defenderse contra el pánico financiero.
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