Nota del editor: Tamara Cofman Wittes testifica ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado en una sesión sobre factores agravantes y formas de detener la violencia en el conflicto sirio. Lea su testimonio escrito completo a continuación o mira la cobertura en vivo .
Gracias, señor presidente y senador Cardin, por la invitación que se presentó hoy ante ustedes. Me gustaría solicitar que mi declaración completa se ingrese en el registro y les daré el carrete de lo más destacado. Y permítanme comenzar haciendo hincapié, como siempre, en que hoy solo me represento a mí mismo ante ustedes: la Brookings Institution no adopta posiciones institucionales sobre cuestiones de política.
La última vez que testifiqué ante este comité con respecto a Siria, en abril de 2012, expresé mi preocupación de que la reticencia estadounidense a actuar para dar forma a la guerra civil emergente y la participación de las potencias regionales en ella corría el riesgo de permitir una escalada desenfrenada del conflicto. Sugerí entonces que una escalada descontrolada podría afianzar la violencia sectaria, empoderar a los radicales, desestabilizar el vecindario y generar un gran sufrimiento humano. Si bien la administración Obama ha tomado medidas graduales durante los últimos cuatro años para intentar dar forma tanto al campo de batalla como al contexto de la diplomacia, esas medidas han resultado ser demasiado escasas y demasiado tardías para alterar la dinámica fundamental del conflicto.
La lectura inicial del presidente Obama sobre el conflicto sirio en el sentido de que solo tiene implicaciones limitadas para los intereses estadounidenses fue una señal de fracaso para aprender las lecciones del período posterior a la Guerra Fría y las guerras civiles de la década de 1990, al reconocer el riesgo de que la guerra civil de Siria se derrame. en formas que implican directamente los intereses de Estados Unidos. La experiencia de la década de 1990 sugirió claramente cómo una guerra civil desatendida ofreció oportunidades fáciles para un movimiento yihadista violento, tal como lo hizo la guerra de Afganistán para los talibanes a mediados de la década de 1990, y cómo los flujos de refugiados a gran escala desestabilizarían a los vecinos de Siria, incluidos los Socios de seguridad estadounidenses como Jordania y Turquía. Y como sabemos ahora, ISIS utilizó los vacíos de seguridad y gobernanza creados por la guerra civil siria para consolidar una base territorial y financiera que Estados Unidos ha estado buscando desde finales de 2014, con éxito limitado, para socavar.
Desafortunadamente, las opciones de políticas realistas disponibles para los Estados Unidos se han reducido considerablemente desde 2012, la violencia está arraigada, el desbordamiento está creando serios desafíos para el vecindario y para Europa, y ha proliferado el número de actores involucrados directamente en el conflicto sirio. Todo esto significa que la continuación de la guerra civil siria tiene consecuencias directas y nefastas hoy, no solo para el orden regional, sino para la seguridad internacional. Esta realidad, combinada con el tremendo sufrimiento humano que genera esta guerra todos los días, impulsa dos imperativos claros para la política estadounidense: intensificar los esfuerzos para contener el derrame y la miseria, y buscar el fin del conflicto lo antes posible.
Sin embargo, debemos ser realistas sobre qué medidas pondrán fin y qué no pondrán fin al conflicto sirio. Recientemente, algunos expertos en políticas han sugerido que , en nombre del avance de la concordia entre las grandes potencias para poner fin a la guerra, Estados Unidos debería relajar su opinión de que la salida del poder de Bashar al-Assad es un requisito para cualquier acuerdo político. Esta opinión se basa en la suposición de que Rusia no cejará en su insistencia en que Assad permanezca en su lugar, y en la suposición de que un acuerdo entre Estados Unidos y Rusia para dejar a Assad en su lugar anularía las preferencias de quienes luchan en el terreno para eliminarlo. Ambas premisas, en mi opinión, son incorrectas.
Por lo tanto, debemos comprender claramente los intereses e imperativos que impulsan a los principales actores de este conflicto, y también debemos comprender que la dinámica del campo de batalla condicionará en gran medida las perspectivas de cualquier arreglo político. Poner fin a la sangrienta guerra en Bosnia en la década de 1990 implicó lograr que las principales potencias externas con intereses en el resultado (Estados Unidos, los europeos y Rusia) acordaran los lineamientos básicos de un acuerdo e impongan a las partes. Pero imponerlo a las partes requería un cambio en el equilibrio de poder en el campo de batalla, provocado por las victorias militares croatas y, en última instancia, por una campaña de bombardeos de la OTAN. Bosnia también necesitaba una presencia de las Naciones Unidas a gran escala y a largo plazo para separar las facciones y hacer cumplir y aplicar el acuerdo.
Así que creo que, sin un cambio sobre el terreno, es poco probable que la diplomacia por sí sola ponga fin a la guerra de Siria, pero ciertamente estoy de acuerdo con los esfuerzos diplomáticos para promover un cese de hostilidades en todo el país y promover una visión para un arreglo político. Un alto el fuego a gran escala podría crear más espacio para la negociación política y, mientras tanto, reducir el sufrimiento humano y mitigar los efectos secundarios de la violencia en curso. En este momento, sin embargo, el gobierno de Assad y sus patrocinadores en Teherán y Moscú no tienen interés en un alto el fuego sostenido, porque la dinámica del campo de batalla continúa cambiando a su favor. Utilizaron el alto el fuego parcial de las últimas semanas para consolidar los logros territoriales de las fuerzas de la oposición y debilitar aún más esas fuerzas mediante continuos ataques aéreos. Sin un acuerdo entre los diversos gobiernos alrededor de la mesa sobre qué grupos combatientes constituyen organizaciones terroristas, un alto el fuego inevitablemente pondrá en desventaja a las facciones de la oposición, ya que el régimen de Assad los ataca en nombre del contraterrorismo. Eso también beneficiará a las facciones rebeldes más extremas, así como a los grupos yihadistas como ISIS y el afiliado de Al Qaeda, Jabhat al-Nusra, quienes continuarán usando la fuerza para adquirir y mantener territorio y forzar a sus oponentes políticos y civiles inconvenientes a retirarse. el campo.
Asimismo, algunos sugieren que la naturaleza sectaria del conflicto y la profunda inversión de las potencias regionales en respaldar a sus bandos preferidos significan que no es posible acelerar el fin de la guerra en absoluto y que se debe permitir que se queme solo. fuera. Esta opción política es inviable para los Estados Unidos, desde el punto de vista moral, político y de seguridad. La escala de muerte y destrucción ya, durante casi cinco años de guerra, debería avergonzar la conciencia del mundo. Aquellos que buscan escapar de esta miseria merecen nuestro socorro, y aquellos que buscan poner fin a la carnicería merecen nuestro apoyo. Y no cabe duda de que Bashar al-Assad y sus aliados son los responsables de la gran mayoría de esta muerte, destrucción y desplazamiento.
En términos políticos y de seguridad, la propagación de la guerra a los países vecinos y ahora a Europa aún puede empeorar. Estados clave como el Líbano y Jordania están en riesgo de desestabilización y / o terrorismo extremista cuanto más se prolongue el conflicto y más de sus consecuencias deben absorber. Turquía, como sabemos, ya ha sufrido ataques de grupos extremistas. Y la guerra ha seguido siendo una poderosa fuente de reclutamiento de extremistas, atrayendo a combatientes y compañeros de viaje de todo el mundo. ISIS y Al Qaeda se alimentan del conflicto civil y el caos en el terreno es lo que les da espacio para operar. De hecho, es imperativo que Estados Unidos permanezca comprometido e intensifique su participación según sea necesario para asegurar el fin del conflicto lo antes posible.
En la diplomacia en curso sobre cómo termina el conflicto y qué arreglo político resulta, hay dos temas en los que las partes involucradas en las conversaciones de Viena demuestran un fuerte desacuerdo y sobre los cuales Estados Unidos necesita presentar puntos de vista claros. El primero es un desacuerdo sobre la primacía de preservar el gobierno sirio central, actualmente encabezado por Assad. Rusia, junto con algunos actores regionales (incluso algunos opositores de Assad), creen que el determinante más importante para estructurar un acuerdo político debe ser la preservación del gobierno central sirio, incluso si eso significa preservar a Bashar al Assad en el cargo. Si Assad es derrocado sin un sucesor acordado en su lugar, argumentan, entonces Siria se convertirá en un estado fallido como Libia, en el que ISIS tendrá aún más espacio para consolidarse y operar, con graves consecuencias para la seguridad regional e internacional. Es esta preocupación por el colapso del estado y el deseo de una autoridad central fuerte lo que mantiene a Rusia unida con Irán detrás de Assad.
Es comprensible desear la preservación de las instituciones gubernamentales sirias como baluarte contra la anarquía y querer un gobierno central en Siria con el que trabajar en la lucha contra el terrorismo y la reconstrucción de posguerra. El problema de elevar esta preocupación a un objetivo principal en las negociaciones es la suposición arraigada de que cualquier gobierno sirio con sede en Damasco podrá ejercer un control significativo sobre la mayor parte o la totalidad del territorio de Siria después de que los rebeldes y las fuerzas gubernamentales dejen de luchar entre sí. Esa es una suposición errónea por varias razones.
En primer lugar, es extremadamente improbable que veamos una desmovilización y un desarme rápidos o efectivos de las facciones combatientes subestatales a favor de una fuerza militar siria unificada. Si el gobierno central permanece en gran parte en la forma y estructura del gobierno de Assad, y más aún si el propio Assad permanece en el poder, es difícil imaginar que los grupos rebeldes acuerden deponer sus armas y depender de la seguridad proporcionada por el gobierno central. Por lo tanto, las milicias locales seguirán siendo proveedores importantes del orden local y también actores importantes para derrotar o habilitar a grupos extremistas como ISIS y Al Qaeda.
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En segundo lugar, la gobernanza eficaz desde Damasco es extremadamente difícil de imaginar, y mucho menos de implementar. El grado de desplazamiento, el alcance de la destrucción física y el endurecimiento de las divisiones sectarias y étnicas debido a cinco años de conflicto brutal (y décadas de gobierno coercitivo antes de eso) presentan grandes desafíos para el gobierno centralizado. Aquellos con recursos y capacidad dentro de las comunidades locales terminarán siendo los principales proveedores de orden a nivel local, y es el orden local, más que un gobierno central, el que permitirá a las comunidades resistir la infiltración de ISIS. Por lo tanto, los países preocupados por tener una gobernanza eficaz en Siria como baluarte contra los extremistas deben reconocer el valor y la importancia de la gobernanza local en cualquier escenario de posguerra.
Por último, está el hecho inalterable de que Bashar al-Assad y sus aliados han masacrado quizás hasta 400.000 de los ciudadanos de Siria; han utilizado armas químicas contra civiles; han encarcelado y torturado a miles y han desplazado a millones; y, a través de las propias decisiones horribles de Assad, han hecho pedazos al gobierno de Siria, el estado sirio y la nación siria. Aquellos que exigen su derrocamiento como requisito previo para poner fin a la guerra están justificados en su opinión de que Assad no tiene ni tendrá legitimidad para gobernar frente a la mayoría de los sirios, que su gobierno continuo dividiría y destruiría la unidad y seguridad sirias. y que, en cambio, debería enfrentarse a la justicia por crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad. En la práctica, y debido a todo esto, muchas facciones combatientes sirias sobre el terreno y sus partidarios están comprometidos con la expulsión de Assad. La coincidencia entre Estados Unidos y Rusia para dejar de lado ese objetivo no los inducirá a poner fin a su lucha. La única forma en que eso podría ocurrir es si Turquía, Qatar y Arabia Saudita, que están comprometidos con la expulsión de Assad, ceden en sus demandas y acuerdan reducir el apoyo a las facciones rebeldes que continúan luchando. Esto es difícil de imaginar en las circunstancias actuales.
En otras palabras, si bien preservar el estado sirio es un objetivo loable, no logrará por sí solo los objetivos establecidos por quienes lo presentan como el imperativo principal en las negociaciones políticas sobre el futuro de Siria. Sugeriría que, si bien el destino de Bashar al Assad no es quizás la principal preocupación desde la perspectiva de los intereses estadounidenses, Estados Unidosdeberíanpresionar a Rusia y a otros involucrados en las conversaciones para que relajen su fijación con el gobierno central de Siria (y quién lo dirige) como un objetivo antiterrorista, y para reconocer queSerá necesario un grado significativo de descentralización y compromiso internacional con los actores locales dentro de Siria para preservar la paz, llevar a cabo la reconstrucción y derrotar a ISIS.. Del mismo modo, la oposición siria y los estados que exigen la destitución de Assad como condición previa para la paz deben reconocer que tienen aún más que ganar insistiendo en la descentralización y la autonomía local que con la salida de Assad del poder. Incluso podrían cambiar su demanda actual de la salida inmediata de Assad por garantías sólidas de empoderamiento de la autoridad local, liberación de detenidos y justicia transicional garantizada internacionalmente.
El segundo tema importante en disputa con respecto a un fin negociado de la guerra de Siria es el papel que desempeñará Irán en la Siria posterior al conflicto. Los esfuerzos de Irán para expandir su influencia, en Siria y en la región en su conjunto, presentan una preocupación que une a todos los socios de Estados Unidos en la región, y debería ser una preocupación importante para Washington también. Los avances logrados por el régimen de Assad (con ayuda de Rusia e Irán) durante los últimos ocho meses mejoran la perspectiva inquietante de que un gobierno sirio permanezca en el poder en Damasco que depende de la financiación iraní, el apoyo militar iraní y la importación de fondos respaldados por Irán. milicias. Si bien los rusos quizás estén más preocupados por el estado sirio como baluarte contra el extremismo, Irán está profundamente comprometido con la supervivencia de su cliente alauita y el mantenimiento de Siria como un canal para el apoyo iraní a Hezbollah. Y aunque algunos estados árabes sunitas adoptan el objetivo de preservar la integridad territorial siria y el gobierno central, todos están preocupados ante la perspectiva de que este gobierno esté bajo el control de Teherán. Cualquier acuerdo político que institucionalice el papel abrumador de Irán en Siria también aumentará la capacidad de Irán de impactar para amenazar la frontera norte de Israel, desestabilizar la política libanesa y tal vez también jordana, e interferir con los esfuerzos en curso para calmar las ansiedades de los sunitas iraquíes y traerlos de regreso al país. alineación con el gobierno de Bagdad.
La creciente probabilidad de que una Siria dominada por Irán emerja de la guerra ha inducido un cambio de actitud hacia el conflicto sirio por parte del socio regional más cercano de Estados Unidos, Israel. Los funcionarios israelíes adoptaron una postura bastante ambivalente hacia la guerra civil durante varios años, aunque siempre desconfiaron de la alianza sirio-iraní. Pero hoy, juzgan la supervivencia de Assad como posible solo a través de la soberanía iraní efectiva, poniendo a su enemigo más poderoso justo en su frontera. El dominio iraní de la Siria posconflicto probablemente también significaría una escalada en las transferencias de armas iraníes a Hezbollah, e Israel no puede esperar tener un 100% de éxito en la prevención de la provisión de tecnología de cohetes y misiles cada vez más sofisticada a Hezbollah. Estos y otros tipos de apoyo de Irán a través de Damasco podrían aumentar la capacidad de Hezbollah para librar una guerra asimétrica contra Israel, a un gran costo para la población civil de Israel. Los observadores israelíes están cada vez más alarmados ante este escenario, y los funcionarios israelíes ahora decir claramente que, si se enfrentan a una opción, preferirían enfrentarse a ISIS que a Irán a través de la frontera entre Israel y Siria.
La diplomacia estadounidense en Viena debe tener más en cuenta las implicaciones desestabilizadoras de un gobierno sirio dominado por Irán, incluso un gobierno rudo que no controla todo el territorio sirio. Un enfoque de Estados Unidos en la construcción de un acuerdo político que limite la influencia de Irán en la Siria de la posguerra podría inducir una mayor coherencia entre los socios estadounidenses en Viena actualmente divididos sobre el destino de Assad; y podría evitar una situación en la que Estados Unidos cambie la amenaza de ISIS en Siria por la amenaza del terrorismo y la subversión patrocinados por Irán que emana de Siria.
El afiliado de Al Qaeda, Jabhat al-Nusra, se ha beneficiado particularmente de la continuación de la guerra, de la debilidad y parcialidad de los altos el fuego negociados a principios de este año y de la incapacidad del proceso diplomático ruso-estadounidense para generar algún progreso hacia una transición política. Con astucia, Nusra se ha centrado en construir su reputación como el oponente militar más consistente y más eficaz del régimen de Assad, y en su disposición a cooperar con las facciones anti-Assad con las que tiene otros desacuerdos ideológicos y políticos. Los fracasos de la diplomacia alimentan la fuerza de Nusra y le hacen ganar aliados entre las facciones rebeldes más nacionalistas. Y si bien es tentador que los esfuerzos estadounidenses se concentren en reunir fuerzas para derrotar a ISIS, nuestros diplomáticos y tomadores de decisiones deben tener cuidado de que inclinarse demasiado hacia atrás en el tema de la transición política en aras de construir una coalición anti-ISIS podría terminar presionando más. elementos de la oposición de línea dura en los brazos de un movimiento extremista diferente, uno con intención y capacidad demostradas para atacar a los Estados Unidos.
En resumen, es imperativo que la diplomacia estadounidense para producir un arreglo político de la guerra de Siria se concentre firmemente en lograr dos objetivos cruciales para los intereses de Estados Unidos y sus socios regionales: primero, habilitar e institucionalizar la gobernanza local como un baluarte contra ISIS (más que las instituciones del gobierno central), y en segundo lugar, establecer límites estrictos al papel de Irán en una Siria posconflicto y a su capacidad para utilizar a Siria como un conducto de apoyo a Hezbollah.
Una segunda prioridad importante para la política estadounidense, además de esta diplomacia reenfocada, debe ser intensificar los esfuerzos para mitigar las consecuencias desestabilizadoras de la guerra siria, sin importar cuánto dure. Y, mientras Estados Unidos continúa trabajando a través de la diplomacia y la presión para lograr el fin de la guerra, el trabajo también debe comenzar ahora para prepararse para el esfuerzo a largo plazo y a gran escala que se necesita para la estabilización y reconstrucción posteriores al conflicto.
El alcance de la muerte, el desplazamiento y la destrucción amenaza con privar a Siria de los ingredientes básicos para la estabilidad social, independientemente de las líneas que se tracen en una mesa de negociaciones en Viena. Sin un esfuerzo concertado para mejorar los efectos de este conflicto para las personas en el terreno, para reconstruir la confianza social y para fomentar la resiliencia dentro de estas comunidades golpeadas contra el conflicto y la división, cualquier acuerdo de paz podría desentrañar rápidamente el rostro de los dilemas de seguridad local y las tensiones entre comunidades. así como a la luz de las cicatrices no resueltas y los agravios de la brutalidad de Assad contra el pueblo sirio.
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Hacer frente a este desafío requiere al menos cuatro líneas de esfuerzo:
• hacer más para involucrar a los sirios en la construcción de la gobernanza local y la resiliencia de la comunidad, especialmente habilidades y plataformas para la resolución de conflictos;
• hacer más para estabilizar y asegurar los estados de primera línea, incluido el apoyo para la integración de los refugiados en la economía y la sociedad;
• ayudar a más refugiados a crear nuevas vidas lejos de la zona de conflicto, incluido mucho más reasentamiento en los Estados Unidos; y
• Trabajar diligentemente con socios regionales para reprimir el sectarismo que impulsa y es impulsado por la guerra, y que alimenta el reclutamiento y la violencia extremistas.
Como hemos visto, ISIS se comercializa a sí mismo en parte en el orden que proporciona a las comunidades locales, un orden brutal sin duda, pero sigue siendo un contraste con el caos y la inseguridad de la guerra civil. Para contrarrestar a ISIS de manera efectiva, debemos ayudar a las comunidades locales con la gobernanza y la prestación de servicios. Incluso ahora se puede hacer más para poner en práctica los ingredientes para una resolución de conflictos exitosa y sostenible para los sirios. Estos pasos incluyen permitir y alentar a los sirios desplazados por los combates, ya sea en países vecinos o en áreas de Siria que no están bajo el control del ISIS o del régimen, para que participen en el diálogo y la planificación de su propio futuro comunitario. Los estados vecinos que aceptan refugiados han tratado comprensiblemente de sofocar la discusión política y el debate dentro de los campos de refugiados, por ejemplo. Pero estas poblaciones de refugiados deben entablar un diálogo para construir la base, en la confianza social, que les permitirá gestionar la gobernanza diaria y resolver las diferencias de forma pacífica cuando ya no vivan bajo las agencias de refugiados y los servicios de seguridad del gobierno anfitrión. Estos procesos también pueden conectarse, a lo largo del tiempo, con los esfuerzos de negociación sobre una transición política en la que está representada la oposición siria, dando mayor legitimidad y eficacia a ese proceso político más formal.
Con demasiada frecuencia, al hablar de Siria, planteamos una elección entre trabajar con el gobierno central y trabajar con agentes no estatales desagradables. Existe una opción adicional obvia, que ya está en juego, que merece un mayor énfasis: empoderar e involucrar a los municipios locales, los sectores comerciales locales, la sociedad civil local y otros actores que existen en un territorio que no está bajo el control del régimen o extremista y que tienen un interés obvio en el éxito de sus propias comunidades y su defensa contra la coerción de ISIS o del gobierno de Assad. Son estos actores locales los que harán o fracasarán la implementación de cualquier arreglo político, porque son ellos quienes le darán vida y legitimidad. Ellos son los que ayudarán a gestionar las diferencias dentro de sus propias comunidades y con sus vecinos para evitar brotes de violencia, y son los que liderarán el establecimiento de un nuevo pacto social para permitir la estabilidad a largo plazo en Siria. USAID y sus socios implementadores han sido creativos en el desarrollo de programas para involucrar a las comunidades locales y las instituciones gubernamentales locales, y este trabajo merece un apoyo sólido y sostenido del Congreso.
Estados Unidos continúa a la cabeza en el apoyo internacional para la ayuda a los refugiados, pero lamentablemente está rezagado en el reasentamiento de refugiados. Solo sobre 1300 de los 10.000 refugiados sirios la administración Obama prometió admitir en los Estados Unidos hasta ahora se han reasentado aquí; y Estados Unidos puede y debe aceptar más.
Además, los esfuerzos políticos estadounidenses para abordar la crisis de refugiados deben ir más allá de la ayuda humanitaria y el reasentamiento ampliado. Trabajando con socios europeos, el gobierno de los Estados Unidos puede trabajar para salvar vidas a lo largo de las rutas de tránsito para los refugiados que huyen de la región, puede apoyar la integración exitosa de los refugiados en las ciudades europeas (nuevamente, trabajando a nivel municipal) y puede hacer más para apoyar las actividades sociales. estabilización, medios de vida y desarrollo para las grandes comunidades de refugiados en Líbano, Jordania y Turquía y para las sociedades que las acogen.
El 14 y 15 de junioth, Brookings Institution convocará una reunión de alto nivel de líderes regionales, europeos y estadounidenses para desarrollar nuevas respuestas y formas de cooperación más sólidas para hacer frente a esta crisis humanitaria mundial. Espero poder informarle sobre nuestros resultados.