Nota del editor: Ted Piccone testifica ante la Comisión de Derechos Humanos de Tom Lantos sobre la estado del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ya que cumple el décimo año desde su fundación en 2006. Lea su testimonio completo a continuación.
Buenas tardes, honorables copresidentes de la Comisión Lantos, y muchas gracias por invitarme a presentar algunas reflexiones sobre el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en su décimo aniversario y el papel del liderazgo de los Estados Unidos en el organismo.
He participado en la investigación y la promoción en torno al Consejo de Derechos Humanos desde antes de que se estableciera en 2006, una época en la que se estaban llevando a cabo debates muy polémicos para reformar y mejorar la anterior Comisión de Derechos Humanos. El entonces secretario general, Kofi Annan, hizo bien en pedir una gran reforma del organismo, que se había visto obstaculizado durante años por la política de intransigencia, rivalidades geopolíticas y una preocupación inadecuada por las víctimas de violaciones de derechos humanos en todo el mundo. Muchos de nosotros luchamos arduamente por un Consejo más fuerte que eleve la primacía de los derechos humanos como el tercer pilar principal de las Naciones Unidas, mejore su efectividad y aumente sus recursos, que representan apenas el tres por ciento del presupuesto regular de la ONU.
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En general, el resultado de esos debates fue más positivo que negativo, pero también sabíamos desde el principio que la puesta en funcionamiento del nuevo Consejo requeriría una atención y una presión constantes. Esta presión tuvo que provenir no solo de Washington y otros gobiernos a favor de los derechos humanos, sino también de una amplia muestra representativa de la sociedad civil, que sigue siendo el motor que hace que el Consejo rinda cuentas de sus principios. [1] Aplaudí la decisión del presidente Obama de unirse al Consejo después de que la administración anterior decidiera sentarse al margen durante esos primeros años cruciales. Es justo decir que el liderazgo de los EE. UU. Ha hecho una contribución importante a los éxitos del Consejo desde que se unió al organismo en 2009.
Acojo con beneplácito el deseo de esta Comisión de hacer un balance del historial después de diez años de existencia del Consejo y de mirar hacia el futuro en las formas en que se puede seguir mejorando el órgano para garantizar una mejor aplicación de sus recomendaciones.
A fines del año pasado, compilé mi propia contabilidad de los primeros diez años del Consejo sobre la base de varios malentendidos que continúan plagando las percepciones de su trabajo. También completé recientemente un estudio del historial del Consejo en el seguimiento de situaciones específicas de países que exigen mayor atención por parte de la ONU. Por la presente solicito que ambos documentos se incorporen al expediente de la Comisión.
Mi evaluación cubre cinco mitos principales sobre el Consejo de Derechos Humanos.
Primero, con respecto a la composición del Consejo. Estoy de acuerdo en que algunos miembros del Consejo no representan las estrellas brillantes del universo de los derechos humanos. En particular, la continua elección de estados como China, Rusia, Cuba y Venezuela, además de miembros más nuevos como Burundi y Etiopía, es un triste testimonio de la voluntad de la Asamblea General de priorizar la política sobre los principios. Pero no es el caso de que la mayoría de los miembros del Consejo sean autoritarios. De hecho, entre 2007 y 2015, más del 74 por ciento de los miembros del Consejo cumplieron con los estándares de Freedom House de libertad y en parte gratis. Además, otros estados con notorios antecedentes en materia de derechos humanos (Irán, Sudán, Siria, Azerbaiyán y Bielorrusia, por ejemplo) han fracasado en sus campañas para ganar un escaño o se han retirado ante una fuerte oposición.
El problema con el proceso de afiliación es doble. En primer lugar, con demasiada frecuencia la lista regional no es competitiva, lo que les da a los estados poca o ninguna opción a la hora de elegir miembros. En segundo lugar, algunos estados miembros evitan postularse para un escaño por falta de recursos para dotar de personal a la abrumadora carga de trabajo del Consejo o para evitar las difíciles concesiones que implica emitir votos a favor o en contra del historial de derechos humanos de un estado en particular. Otras grandes democracias elegidas para el organismo, como India, Indonesia y Sudáfrica, con demasiada frecuencia se sientan al margen cuando se trata de criticar a otros gobiernos. Estados Unidos ha trabajado arduamente para persuadir a esos estados de que se unan al Consejo o se involucren más en él. Pero, en última instancia, la mejora de la membresía del Consejo depende tanto de una presión de los pares horizontal más sostenida de los gobiernos como de la presión vertical de los ciudadanos de abajo para lograr que los estados enmenden sus caminos. La construcción de coaliciones transregionales de estados con ideas afines, lo que requiere una diplomacia sostenida e inteligente no solo en Ginebra sino también en las capitales, puede marcar la diferencia y de hecho lo hace.
El décimo aniversario es un buen momento para reflexionar sobre otras formas en que se pueden mejorar los estándares para la membresía. Los Estados podrían organizar una conferencia formal sobre promesas de contribuciones en la que los candidatos deben asumir compromisos específicos para mantener los más altos estándares en la protección de los derechos humanos. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) podría emitir un informe anual sobre si cada candidato ha cooperado plenamente con los mecanismos del Consejo y de qué manera, tal como se establece en la Resolución 60/251 de la Asamblea General. Este informe incluiría si un estado acepta visitas a países de los Procedimientos Especiales y responde a sus comunicaciones, presenta informes oportunos a los órganos de tratados e implementa las recomendaciones del Examen Periódico Universal. Los grupos regionales podrían comprometerse voluntariamente a ejecutar solo listas competitivas.
Finalmente, señalaría un lado positivo en el tema de la membresía: dada la diversidad de miembros del Consejo, habla con una legitimidad única cuando de hecho toma medidas contra violaciones en situaciones específicas. Quiero señalar, a este respecto, la poderosa señal enviada por las resoluciones unánimes del Consejo sobre Corea del Norte, Myanmar y Sudán del Sur, que vimos esta primavera.
En segundo lugar, con respecto al escrutinio específico de un país por parte del Consejo, existe la impresión incorrecta de que el organismo dedica demasiado tiempo a aprobar resoluciones temáticas blandas y no dedica suficiente tiempo a los casos difíciles de violaciones sistemáticas en países específicos. Si bien es cierto que, medidas estrictamente en términos de las resoluciones aprobadas por el Consejo, las resoluciones temáticas predominan en un orden de tres a uno. Pero si consideramos todos los mecanismos relevantes del Consejo, incluidas las visitas a los países y los informes de los expertos independientes del Consejo, las sesiones especiales, las comisiones de investigación y el nuevo Examen Periódico Universal (EPU) (por no hablar de los órganos de tratados), descubrimos una gran cantidad de mayor nivel de atención a las situaciones de los países. De hecho, el EPU, que ha recibido el 100 por ciento de participación de todos los estados miembros de la ONU, ha arrojado un examen global sin precedentes del desempeño de los estados en materia de derechos humanos.
La intensidad del escrutinio del Consejo ha variado según la herramienta empleada, pero es mucho más amplio y sistemático que en los viejos tiempos. Esto está teniendo el efecto de ampliar la universalidad de las normas de derechos humanos, reducir la polarización en el Consejo y abrir la puerta a nuevos actores a nivel nacional que participan directamente en el proceso del EPU o mediante informes paralelos. Finalmente, agregaría que las llamadas resoluciones temáticas blandas son algunas de las herramientas más importantes que tiene la ONU para investigar y presionar a los estados para que limpien sus actos en todo, desde la tortura y la trata de personas hasta la libertad de expresión, las detenciones arbitrarias y la libertad religiosa.
Este mayor escrutinio de la situación de los países no significa que todos los casos más importantes estén recibiendo la atención de alto nivel que merecen. En parte, esto es una función de la política de poder y también de la falta de recursos. Un remedio sería permitir que otras partes interesadas creíbles tengan voz para impulsar el examen de las situaciones de los países, en particular aquellos que exigen atención urgente. El Alto Comisionado, un grupo de procedimientos especiales, la Asamblea General o el Consejo de Seguridad, por ejemplo, podrían solicitar que el Consejo actúe sobre una crisis en particular.
En tercer lugar, es importante tener en cuenta el trato sesgado que dio el Consejo a Israel. Como bien sabe este Congreso, el historial de derechos humanos de Israel en los Territorios Palestinos Ocupados (TPO) es el único tema permanente específico de un país en la agenda del Consejo, resultado de una mala negociación en los primeros días del Consejo, cuando Estados Unidos estaba inactivo. Durante esos primeros años, el Consejo convocó no menos de seis períodos extraordinarios de sesiones sobre Israel. Sin embargo, desde que Estados Unidos se unió al organismo, sólo se han convocado dos de esas sesiones; se produjo una disminución similar en el número de resoluciones de países dedicadas a Israel, junto con un aumento correspondiente en la atención a casos espantosos como Irán, Corea del Norte y Siria.
No es sorprendente que Israel se acerque al Consejo con temor y habitualmente no coopere con sus comisiones de investigación y relatores. Sin embargo, no se ha alejado del proceso del EPU. Como declaró en ese momento el Embajador de Israel en Ginebra, Israel llegó al examen con respeto por el proceso, convencido de la importancia de su universalidad y naturaleza cooperativa y con gran orgullo por sus logros. Los Estados Unidos deben seguir luchando arduamente por un trato justo de Israel en Ginebra, e Israel también podría hacer más para cooperar con los mecanismos del Consejo. Pero la experiencia demuestra que es mucho mejor mantenernos comprometidos en el Consejo para defender a Israel contra un trato injusto que alejarnos de él. También diría que condicionar la financiación estadounidense al Consejo para que adopte medidas para eliminar el artículo permanente sobre Israel es miope y probablemente reducirá nuestra influencia en Ginebra en un momento en que la demanda de mayores recursos nunca ha sido tan alta.
hechos que no sabías
Un cuarto mito es que el Consejo no es más que una sociedad de debates desdentada y no tiene un impacto real fuera de los pasillos de Ginebra. Nos arriesgamos a caer en una trampa de nuestra propia creación si creemos que las opiniones de la humanidad expresadas en la ONU son tigres de papel sin sentido y sin efecto en el mundo real. A través de la diplomacia y las negociaciones, llegamos a un acuerdo sobre la Declaración Universal de Derechos Humanos y una serie de tratados de derechos humanos que siguieron. Los principios fundamentales que articulan representan normas civilizadas para protegernos de los peores impulsos de la naturaleza humana.
El verdadero desafío que enfrenta la comunidad internacional es la implementación de tales normas. La rendición de cuentas por las violaciones de derechos humanos comienza arrojando luz sobre una variedad de problemas urgentes de derechos humanos. A este respecto, el aumento explosivo en el alcance y la profundidad de la carga de trabajo del Consejo demuestra un intento mucho más decidido y sistemático de la comunidad internacional de vigilar el comportamiento de los Estados. Desde su creación, por ejemplo, el Consejo ha establecido 20 nuevos mandatos de expertos independientes para actuar como sus ojos y oídos sobre el terreno. Mi investigación sobre la efectividad de estos monitores a nivel nacional reveló decenas de historias sobre el impacto que tuvieron para liberar a los presos, proteger a los periodistas, despenalizar la blasfemia y reducir las penas de prisión. [2] El proceso del EPU está agregando otra capa de transparencia y responsabilidad para defender las normas internacionales de derechos humanos; casi la mitad de las recomendaciones hechas a los estados se implementaron total o parcialmente solo dos años y medio después de la primera ronda de revisiones.
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En algunos de los casos más graves, el Consejo ha tomado medidas que han dado lugar a resultados importantes y sin precedentes. La comisión de investigación sobre Corea del Norte, por ejemplo, que emitió un informe contundente en 2014 que documenta los crímenes de lesa humanidad, ha cambiado la conversación de la negación de los abusos a los derechos humanos a la aceptación de que el Consejo de Seguridad de la ONU debe abordar el asunto, incluso a través de un posible remisión a la Corte Penal Internacional. En Sri Lanka, el Consejo ha pasado de aplaudir inicialmente el sangriento fin del conflicto en 2009 a exigir una investigación independiente de los abusos; esta presión internacional tuvo un efecto directo en las elecciones posteriores en el país y ayudó a llevar al poder a un nuevo líder que inmediatamente adoptó una serie de importantes reformas. En Siria, donde el Consejo de Seguridad no ha actuado, el Consejo ha celebrado varias sesiones especiales para escuchar a una comisión de investigación que ya está pasando nombres de sospechosos a los tribunales en Europa, allanando el camino, algún día, para una verdadera rendición de cuentas de la múltiples delitos en el país. A fin de cuentas, las acciones del Consejo resultan ser mucho más que ejercicios en papel.
No obstante, una mayor documentación de los abusos no se traduce en una responsabilidad real. Los recursos para realizar el arduo trabajo sobre el terreno son patéticamente escasos y es necesario reponerlos desesperadamente, no recortarlos, como sugieren los oponentes del Consejo. Debería crearse un fondo de aplicación especial para proporcionar a los órganos gubernamentales y no gubernamentales las herramientas que necesitan para aplicar los cientos de recomendaciones importantes y útiles que surgen de los mecanismos del Consejo.
En quinto lugar, y de particular relevancia para esta audiencia, está la cuestión del liderazgo de Estados Unidos en el Consejo. Algunos argumentan que el cuerpo está tan contaminado por la política y los saboteadores que sería mejor que nos mantuviéramos alejados de él. Pero este enfoque dejaría el terreno de juego a quienes siguen decididos a bloquear cualquier escrutinio o condena internacional de las violaciones de derechos humanos en todo el mundo. La evidencia contra la retirada de Estados Unidos ya está disponible: su ausencia en las mesas del Consejo durante los dos primeros años de su existencia provocó reveses en múltiples frentes, incluido el enfoque preponderante en Israel.
Desde que Estados Unidos se unió en 2009, el Consejo ha tomado una serie de acciones importantes que hacen avanzar la agenda de derechos humanos en situaciones de países como Corea del Norte, Irán y Siria y en prioridades temáticas como los derechos LGBT y la libertad de asociación. Solo en la sesión más reciente, los diplomáticos estadounidenses desempeñaron un papel clave en la obtención de acciones positivas para la protección de los defensores de los derechos humanos, el derecho a la protesta pacífica y la rendición de cuentas por las violaciones en Sudán del Sur, Myanmar, Irán, Siria y Corea del Norte, entre otros; también encabezó los esfuerzos para presentar una declaración conjunta criticando el deterioro de la situación de los derechos humanos en China.
La actual ausencia por mandato de Estados Unidos del organismo durante un año no significa que el Departamento de Estado deba descansar de su sólida trayectoria en la construcción de las coaliciones interregionales necesarias para hacer las cosas en Ginebra o presionar a las capitales para elegir mejores candidatos para servir en el Ayuntamiento. Sin una estrategia activa de Estados Unidos para seguir adelante, incluso con amplios recursos diplomáticos y financieros dedicados a reforzar la maquinaria de derechos humanos de la ONU, la agenda de derechos humanos inevitablemente será víctima de aquellos gobiernos que prefieren mirar hacia otro lado o, peor aún, socavar las normas y mecanismos internacionales. . Estados Unidos, le guste o no, necesita permanecer en la lucha si quiere seguir siendo un líder de los derechos humanos en el escenario mundial.
Una última palabra sobre la participación de la sociedad civil en el Consejo de Derechos Humanos. Preservar y ampliar el papel de los defensores de los derechos humanos en Ginebra fue uno de los objetivos prioritarios que muchos de nosotros compartimos durante el establecimiento del Consejo hace diez años. Los mecanismos del Consejo ya son los más abiertos y accesibles de todos los órganos de las Naciones Unidas y solo ha crecido durante el último decenio. Desafortunadamente, sin embargo, persisten varios problemas. Los representantes de las ONG invitados a hablar en el Consejo son interrumpidos habitualmente con cuestiones de orden de hostigamiento por parte de delegaciones represivas. Las represalias contra los defensores que cooperan con los mecanismos del Consejo son demasiado frecuentes; El hecho de que un estado no aborde las represalias debería descalificarlo para formar parte del Consejo. Además, el comité de la ONU en Nueva York que otorga acreditación a las ONG para hablar en el Consejo ha perdido hace mucho tiempo toda credibilidad por no haber brindado a los solicitantes una audiencia justa o un resultado creíble. Si el Congreso quiere mejorar esta situación, debería instruir a nuestros diplomáticos para exigir una revisión completa del sistema de acreditación para sacarlo de las manos de los diplomáticos que intentan proteger a sus gobiernos del escrutinio y dárselo a expertos profesionales calificados para realizar las evaluaciones técnicas. necesario para que la sociedad civil tenga más voz en las Naciones Unidas.
Muchas gracias por su atención y espero sus comentarios y preguntas.
[1] En este sentido, quisiera señalar a la atención de la Comisión la importante labor de las principales organizaciones internacionales y nacionales de derechos humanos de todo el mundo, que coordinan cada vez más sus esfuerzos para hacer del Consejo un órgano más eficaz. Véase, por ejemplo, el documento conjunto de la sociedad civil, Fortalecimiento del Consejo de Derechos Humanos, 10, 28 de abril de 2016, http://www.ishr.ch/HRCat10.
[2] Para obtener más información sobre la eficacia de los mandatos del Consejo, consulte Ted Piccone, Catalizadores del cambio: cómo los expertos independientes de la ONU promueven los derechos humanos (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2012) y Marc Limon y Ted Piccone, Procedimientos especiales de derechos humanos: determinantes of Influence, Universal Rights Group (marzo de 2014), https://www.brookings.edu/research/reports/2014/03/19-un-human-rights-experts-evaluation-piccone