El principal factor definitorio de la AOD siempre ha sido su carácter concesional: es decir, que la AOD refleja algo de valor que un donante está regalando voluntariamente al receptor. Se entendía que la AOD tenía una dimensión filantrópica y requería algún esfuerzo o sacrificio por parte del donante. (Nota: Bajo esta definición, claramente las subvenciones son 100% AOD; siempre ha sido más complicado decidir qué parte de los préstamos y otros mecanismos de financiamiento cuentan).
En tiempos más simples, calcular este esfuerzo de los donantes era bastante sencillo. Los países específicos que necesitan ayuda parecen claros; los niveles de las tasas de interés hicieron que fuera convencional calcular qué parte de un préstamo se regalaba; y el programa de ayuda se centró principalmente en las necesidades humanitarias.
Sin embargo, el panorama del desarrollo ha cambiado drásticamente en las últimas dos décadas. El enfoque se ha desplazado de la ayuda a la financiación. La AOD ahora comprende menos del 10 por ciento de los flujos financieros externos hacia los países en desarrollo, y se acepta comúnmente que se necesitarán importantes inversiones del sector privado y recursos recaudados a nivel nacional por los países en desarrollo para permitir la escala de desarrollo que busca la comunidad mundial. Mientras que la mayor parte de la AOD se proporciona en forma de donaciones (que son claramente el 100% de la AOD), la proporción de la AOD ofrecida como préstamos en condiciones favorables aumentó del 10% en 2005 al 16% en 2015, y los préstamos comprenden más de un tercio de la AOD para seis miembros.
Además, los nuevos donantes del Sur global, como China, están poniendo a disposición la inversión sin los estándares y condiciones de la ayuda tradicional. Están dando prioridad a las soluciones de beneficio mutuo y beneficiosas para todos, casi sin transparencia ni medición de los resultados del desarrollo.
Dentro de la ONU, donde las conversaciones también incluyen a los países receptores, la aspiración estándar se convirtió (bastante poco científica) en que los países donantes hicieran que el 0,7 por ciento de su PIB estuviera disponible como AOD. Los mínimos históricos de las tasas de interés hicieron que el dinero fuera tan barato para los donantes que podrían poner un precio en riesgo agregando uno o dos puntos porcentuales y aún así ofrecer préstamos más baratos que el mercado a los países en desarrollo. Con la llegada de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, los usos potenciales de la AOD se ampliaron drásticamente.
Por lo tanto, se volvió más complicado averiguar qué constituye el esfuerzo de los donantes y sus aplicaciones apropiadas. ¿Los préstamos concedidos por un donante a los países en desarrollo a tipos inferiores a los del mercado eran siempre AOD, incluso si el donante obtenía beneficios? ¿Deberían los miembros del DAC estar en el negocio de ofrecer préstamos por debajo del mercado a empresas privadas, lo que podría afectar el funcionamiento de los mercados de capitales? ¿Tenía sentido contar los préstamos alemanes a China para infraestructura como AOD? Incluso actividades dentro Los países donantes con un impacto potencial en el desarrollo llegaron a contarse (aunque no todos los donantes lo hicieron; EE. UU., por ejemplo, nunca ha clasificado su investigación de salud pública en los Institutos Nacionales de Salud (NIH) como AOD).
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Para su mérito, el DAC ha tratado de mantenerse al día. En 2012 se embarcó en un proceso para modernizar la definición de AOD. Convocó a un grupo de expertos para ofrecer aportes y principios clave (yo serví en ese grupo). Dado que opera por consenso, cuando los miembros del grupo de trabajo sobre estadísticas del CAD no pudieron ponerse de acuerdo sobre los elementos clave de una nueva contabilidad, envió la decisión a sus líderes políticos, es decir, a los ministros de desarrollo, para resolver el estancamiento.
Los líderes políticos no son estadísticos. Los miembros estuvieron de acuerdo en que el statu quo no era una buena opción, incluso si no se disponía de una solución estáticamente pura. Se centraron en encontrar un compromiso, uno que reforzara el carácter específico de la AOD y redujera la contabilidad cuestionable. Crearon tres niveles para calcular el esfuerzo de los donantes de préstamos, de modo que los préstamos hechos a los países con la menor capacidad para pagar el financiamiento contarían como más AOD. Después de todo, el porcentaje de la AOD que se destina a los países menos adelantados ha ido disminuyendo, en contradicción con la intención original de la AOD.
Simon Scott señala esto como el primer lugar donde las cosas se desvían, cuestionando la elección de tarifas que comprenden los diferentes niveles. Si este fuera el único problema, presumiblemente los expertos podrían brindar opciones para fortalecer el cálculo estadístico sin dejar de ser fieles a la intención de la decisión. Pero las cosas se complican aún más por el deseo de contabilizar la inversión privada desatada con fondos públicos. Aquí incluso los líderes políticos del CAD no pudieron llegar a una resolución clara, y los cálculos para un nuevo tramo de AOD relacionado con los instrumentos del sector privado se basan en los nuevos métodos aplicados a los préstamos.
Por lo tanto, la nueva contabilidad combina varias métricas nuevas y no probadas, lo que genera escepticismo de que tiene el nivel de rigor e integridad estadística que infunde confianza en los números. Los líderes políticos anticiparon esta inconsistencia. En lugar de no hacer nada, consideraron que un arreglo provisional, con cálculos publicados de forma transparente, proporcionaría a los revisores y expertos interesados una comprensión general y, con el tiempo, conduciría a sugerencias de perfeccionamiento.
Scott sugiere que la situación actual puede atribuirse en parte a la influencia de los ministros de finanzas preocupados por obtener crédito financiero. Quizás. Muchos países tienen la intención de demostrar que han alcanzado el umbral del 0,7 por ciento del PIB en una era en la que tienen menos recursos. Pero igualmente probable podría ser la disminución del interés y la influencia de los ministros de desarrollo, tanto dentro de sus propios gobiernos como en un mundo golpeado por el nacionalismo, donde la ayuda se ha convertido en una herramienta transaccional para servir a los intereses de los donantes individuales. Visto así, la controversia sobre el cálculo de la AOD es síntoma de una preocupación mayor.
La AOD se ha convertido menos en la base del discurso político dentro del propio CAD (conversaciones importantes de donante a donante sobre niveles de ayuda, división del trabajo, reparto de cargas y diplomacia de ayuda coordinada) que en un mecanismo de rendición de cuentas para las partes interesadas externas. Ese es el verdadero desafío para la presidenta del CAD, Susanna Moorehead (que ni siquiera estuvo en el CAD durante la mayoría de estas negociaciones): fortalecer las voces individuales y colectivas del CAD y elevar la importancia geopolítica y estratégica de su enfoque de la empresa de desarrollo. , uno basado en ciertas reglas de práctica con respecto a los derechos humanos y las normas ambientales.
Para dar un ejemplo: las inversiones propuestas por China de más de un billón de dólares a través de su Iniciativa Belt and Road presentan un desafío para el CAD. Sus miembros reconocen que China está llenando una enorme brecha financiera, ofreciendo capital que es crucial para las aspiraciones de desarrollo de la comunidad global y que ni ellos ni los donantes multilaterales tradicionales que financian satisfacen. Sin embargo, el enfoque de China a menudo contradice las normas y los principios de desarrollo que defienden los donantes del CAD, y que la experiencia ha demostrado que son fundamentales para maximizar el impacto social de esas inversiones.
Ningún nuevo método de contabilidad hará que la financiación de los miembros del CAD sea más atractiva o competitiva que la oferta de China. Eso requiere una conversación política coordinada, respaldada por dinero real e iniciativas de alto impacto.
El CAD debe realizar correctamente el cálculo estadístico de la AOD. Pero sus miembros deben ver la necesidad de hacerlo no solo como una responsabilidad para con otras partes interesadas, sino como la base para reavivar los tipos de cooperación para el desarrollo y diplomacia como grupo que los ayudará a recuperar su relevancia e influencia políticas y mejorar sus vidas. de más personas en todo el mundo.