La Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos ha comenzado el proceso de regular las emisiones de gases de efecto invernadero usando la sección 111 de la Ley de Aire Limpio (la Ley). Esta autoridad se extiende a fuentes de emisiones nuevas y existentes. La primera regla de la agencia para las fuentes de emisiones existentes, bajo la sección 111 (d) de la Ley, se aplicará a las plantas de energía (también llamadas unidades generadoras de electricidad o EGU). Las emisiones de las centrales eléctricas comprenden aproximadamente un tercio de las emisiones de GEI de EE. UU. Actualmente hay 1,611 instalaciones existentes que podrían verse afectadas por la regla. La regulación podría ser una de las reglas económicamente más significativas jamás promulgadas. Las reglas posteriores se aplicarán a otras fuentes estacionarias como refinerías de petróleo, plantas químicas y otras instalaciones industriales. Hasta la fecha, la EPA ha emitido solo algunas reglas bajo la sección 111 (d), porque la mayoría de los contaminantes están cubiertos por otras disposiciones de la Ley de Aire Limpio.
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Para regular las emisiones de GEI de las plantas de energía existentes según la sección 111 (d), la EPA debe completar varios pasos importantes, que se describen a continuación. En algunos de estos pasos, la EPA toma determinaciones a nivel nacional. En otros pasos, los estados pueden decidir cómo implementar las reglas de la EPA. Debido a que las consecuencias económicas de estas reglas son potencialmente muy importantes, es útil considerar opciones que permitan que tanto la EPA como los estados elijan enfoques que minimicen los costos de lograr un objetivo de emisiones en particular.
Los instrumentos basados en el mercado, como un impuesto o un sistema de tope y comercio, fomentan reducciones de emisiones rentables. Las políticas que cobran a los emisores de GEI en proporción al daño causado por sus emisiones crearían señales de mercado generalizadas que reducirían de manera eficiente las emisiones en toda la economía a lo largo del tiempo. Las señales de precios cambiarían la demanda de los consumidores, impulsarían nuevas inversiones y alentarían el desarrollo de tecnología hacia bienes y servicios menos intensivos en emisiones. Los economistas están ampliamente de acuerdo en que el precio de los gases de efecto invernadero, y del dióxido de carbono en particular, es un elemento importante en una cartera de políticas ambientales económicamente eficientes. El enfoque más simple basado en el mercado es un impuesto al carbono, un impuesto especial sobre el contenido de carbono de los combustibles fósiles, establecido como una cantidad en dólares por tonelada métrica de CO2 que se emite cuando se quema el combustible. También se puede imponer un impuesto sobre otras emisiones de GEI, escaladas en términos de la equivalencia potencial de calentamiento global de esos gases al CO2.
Dados todos los beneficios de un enfoque de impuestos al carbono, el mejor resultado sería que el Congreso estableciera una trayectoria de impuestos al carbono bien diseñada a nivel federal. Morris y Mathur (2014) describen los problemas de diseño de políticas para tal política y concluyen que un impuesto especial al carbono modesto y gradualmente creciente sería viable y económicamente eficiente, particularmente si está integrado en una reforma fiscal más amplia que protege a los hogares pobres, reduce el déficit presupuestario federal y reduce otros impuestos que gravan la economía. Un impuesto federal al carbono incentivaría la reducción de emisiones por igual en toda la economía, evitando así distorsiones en la inversión y las emisiones a través de las fronteras estatales y categorías de fuentes y alentando el desarrollo de nuevas tecnologías limpias. Salvo un cambio de política a nivel federal, surge la pregunta de si la EPA puede promover un enfoque rentable estado por estado al permitir que los estados adopten un impuesto al carbono como una forma de cumplir con sus obligaciones en virtud de la próxima sección 111 (d). reglas.
Un enfoque de impuesto al carbono a nivel estatal para implementar la sección 111 (d) compartiría muchas de las ventajas potenciales de un impuesto federal al carbono, así como otros beneficios económicos potenciales para los estados. Por ejemplo, algunos estados tienen déficits presupuestarios significativos que, de otro modo, podrían financiarse con impuestos más distorsionantes. Otros estados tienen impuestos existentes, en particular los que gravan las actividades comerciales, que desalientan la inversión e impulsan la actividad económica a otros lugares. La implementación de un impuesto al carbono bajo 111 (d) podría ofrecer una solución parcial a estos problemas, por ejemplo, al permitir una reforma tributaria que favorezca el crecimiento para cumplir con los requisitos ambientales. Además, los estados podrían usar parte de sus ingresos por impuestos al carbono para reforzar los programas de redes de seguridad social a nivel estatal que benefician a los pobres, compensando así los impactos regresivos del control del carbono en los hogares de bajos ingresos.
En este documento, demostramos que la Ley de Aire Limpio otorga a la EPA la autoridad para aprobar planes estatales de cumplimiento que se basan en los impuestos al carbono como estándares de desempeño según la sección 111 (d). La EPA puede ayudar a los estados que están considerando esta ruta determinando qué trayectoria fiscal sería suficiente para lograr reducciones de emisiones apropiadas y ofreciendo esa opción de cumplimiento específica a todos los estados. Nuestro objetivo aquí es analizar la lógica legal que respalda nuestro argumento con miras a mostrar a la EPA y las partes interesadas que algunas de las opciones de políticas más rentables son de hecho consistentes con la Ley de Aire Limpio.