El presidente Bush ha propuesto agregar cuentas personales opcionales como uno de los elementos centrales de una importante propuesta de reforma del Seguro Social. Aunque quedan muchos detalles por resolver, la propuesta permitiría a las personas que elijan hacerlo desviar parte del dinero que pagan actualmente en impuestos del Seguro Social a cuentas de inversión individuales. Las personas tendrían la posibilidad de elegir entre administradores de fondos, y el rendimiento que obtengan de esas cuentas determinaría parcialmente el beneficio del Seguro Social que recibirán cuando se jubilen.
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Las cuentas individuales plantean una serie de problemas importantes y complejos de diseño e implementación, que incluyen cómo reducir el costo de administración de cuentas para que no erosionen el valor de las pensiones que reciben las personas cuando se jubilan, cuántas y qué tipos de opciones de fondos deben ser ofrecidos, y cómo involucrar a los trabajadores en la elección de los fondos.
A fines de la década de 1990, Suecia agregó un nivel obligatorio de cuentas individuales a su sistema público de pensiones. Este resumen de políticas examina la experiencia sueca y las lecciones que sugiere para los Estados Unidos sobre los desafíos de diseño e implementación de las cuentas individuales.
Nuevo sistema de pensiones de Suecia
Suecia tiene uno de los sistemas públicos de pensiones más antiguos y completos del mundo. Pero en la década de 1980, se hicieron evidentes varios problemas con el sistema, incluidos los déficits de financiación actuales y un déficit de financiación proyectado muy grande a medida que la población de Suecia, que se encuentra entre las más antiguas del mundo, continúa envejeciendo.
Entre 1991 y 1998, Suecia adoptó un nuevo sistema de pensiones basado en tres elementos fundamentales. Una nueva pensión de ingresos tiene por objeto vincular más estrechamente las prestaciones de pensión a las contribuciones realizadas durante todo el curso de la vida laboral de una persona, al tiempo que reduce el costo general del sistema; se financia en su totalidad con un impuesto sobre la nómina del 16 por ciento. Una pensión de garantía proporciona un apoyo a los ingresos mínimos para los trabajadores con ingresos bajos de por vida. Se financia en su totalidad con los ingresos del gobierno general y se compara con otros ingresos de pensiones públicas.
El tercer elemento es una pensión de prima financiada con un impuesto sobre la nómina del 2,5 por ciento. Estos fondos se colocan en una cuenta de inversión individual. Las personas tienen una amplia variedad de opciones de fondos. Para reducir los costos administrativos y la carga administrativa sobre los empleadores, la recaudación de las contribuciones de pensiones de prima y las opciones de fondos son administradas de manera centralizada por una nueva agencia gubernamental, la Autoridad de Pensiones Premium (Premiepensionsmyndigheten, o PPM). Los depósitos en fondos de pensión se realizan solo una vez al año, después de que las autoridades fiscales estatales dispongan de los registros salariales completos de un año calendario. Los empleados eligen hasta cinco fondos de una lista de fondos aprobados por el PPM. Los suecos pueden cambiar sus asignaciones de fondos con la frecuencia que quieran sin cargo, pero el sistema no está diseñado para facilitar las transacciones diarias; el cambio de fondos a menudo lleva varios días.
Los planificadores del nuevo sistema de pensiones reconocieron que muchos trabajadores podrían no optar por un fondo de pensiones activo. Crearon un Séptimo Fondo de Pensiones Nacional Sueco para ofrecer un fondo predeterminado, llamado Fondo de Ahorro Premium, para aquellos que no eligen un fondo o simplemente prefieren que el gobierno invierta por ellos. Debido a que los partidos no socialdemócratas de Suecia querían limitar el papel del estado en el sistema de pensiones premium, se impusieron reglas especiales sobre el fondo predeterminado:
Administración y costos del sistema
El PPM es administrado por solo 200 empleados. Los costos también se mantienen bajos mediante la automatización, la negociación masiva de cambios de fondos y la transferencia de fondos una vez al año a las cuentas.
En 2004, los titulares de cuentas de pensiones premium pagaron el 0,27 por ciento, que se deducía automáticamente de sus cuentas, para cubrir los costos de administración de PPM, y el objetivo de PPM es reducir esa tarifa al 0,1 por ciento en quince años. Los titulares de cuentas también pagan una tarifa anual a los administradores de fondos, aunque las compañías de administración de fondos deben aceptar pagar un reembolso a PPM de sus tarifas habituales. En 2002, los administradores de fondos individuales cobraron un promedio del 0,44 por ciento en 2002, pero los cargos deberían disminuir a medida que el sistema madura.
Suecia eligió deliberadamente una política que permitiría una amplia gama de opciones de fondos. En la primera ronda de elección de fondos en el otoño de 2000, las personas tuvieron que elegir entre una asombrosa variedad de 465 fondos. Para 2004, había 664 fondos. Las opciones incluyen una amplia gama de fondos de renta variable suecos, fondos de renta variable regionales y globales, fondos de renta variable nacional (por ejemplo, Japón, Reino Unido), fondos centrados en sectores específicos como tecnología y comunicaciones y productos farmacéuticos, fondos mixtos que combinan acciones y valores que devengan intereses , fondos de generación que ofrecen diferentes combinaciones de acciones y valores que devengan intereses en función de los años hasta el retiro, y fondos concentrados en valores que devengan intereses. Dentro de estas categorías, los fondos ofrecen una variedad de características especiales, como gestión activa versus basada en índices, criterios de inversión éticos y estrategias de crecimiento más o menos agresivas.
Dada la asombrosa variedad de opciones potenciales a las que se enfrentan los contribuyentes, la Autoridad de Pensiones Premium de Suecia intenta poner al menos la mínima información disponible sobre las opciones de fondos a disposición de los posibles contribuyentes. En cada ronda, ha publicado y enviado a los nuevos participantes al sistema un folleto muy detallado sobre cómo realizar la elección de fondos, así como un catálogo de fondos que enumera todos los fondos (desglosados en categorías y subcategorías), una breve descripción de cada uno. fondo, su capital total, cargos por administración de fondos, rendimientos para cada uno de los últimos cinco años, así como un rendimiento total de cinco años (cuando corresponda), y una medida del riesgo del fondo.
Elección y no elección
En la ronda inicial de elección de fondos en 2000, aproximadamente dos tercios de los elegibles para elegir fondos lo hicieron. Este nivel bastante alto de participación puede atribuirse en parte al hecho de que las cantidades de dinero eran relativamente elevadas, ya que se iban a colocar cuatro años de contribuciones acumuladas (para 1995-1998). Además, no solo el PPM, sino también muchas compañías de fondos montaron una importante campaña en los medios de comunicación, calculando que una vez que las personas habían tomado sus decisiones, era probable que las siguieran.
Un estudio reciente de Stefan Engström de la Escuela de Economía de Estocolmo y Anna Westerberg de la Junta Nacional del Seguro Social muestra que aquellos que tenían experiencia previa en los mercados financieros y estaban casados tenían muchas más probabilidades de tomar una decisión activa en la ronda inicial de 2000. La educación avanzada, los ingresos más altos y el género femenino también hicieron que las personas fueran más propensas a tomar una decisión activa, aunque menos que el primer conjunto de factores. La proximidad a la jubilación (58 a 62 años) y haber nacido en un país no nórdico disminuyó sustancialmente las probabilidades de una elección activa; esto último probablemente se relacionó con el hecho de que muchos materiales de PPM estaban disponibles solo en sueco.
La elección de fondos se redujo drásticamente en las cinco rondas siguientes celebradas para los recién llegados al mercado laboral: menos del 10 por ciento de los elegibles en cada una de las últimas tres rondas (2003-2005) eligieron un fondo. Hubo varias razones para el abandono de la elección. Los participantes en rondas posteriores eran en su mayoría trabajadores más jóvenes que tenían un tiempo muy largo hasta la jubilación y bajos ingresos, todo lo cual limitaba la importancia percibida de la elección de fondos. Los nuevos participantes después de la primera ronda también se enfrentaron a una gama cada vez mayor de opciones de fondos.
Sin embargo, estos factores solos o juntos no son plausibles como explicaciones suficientes de la dramática caída en la elección activa, ya que la mayoría de los trabajadores jóvenes hicieron una elección activa en la ronda inicial de 2000 y el número de opciones de fondos ya era grande ese año.
Es casi seguro que varios otros factores tuvieron un mayor impacto en la disminución de la elección activa. Uno fue la ausencia de un efecto de contagio que estuvo presente en la ronda inicial de elección de fondos, que involucró a la gran mayoría de adultos en la sociedad sueca menores de 65 años, y fue ampliamente discutido entre familiares y amigos. Además, aunque el PPM organizó importantes campañas de divulgación en las rondas iniciales y trató de aumentar la accesibilidad a Internet para tomar decisiones, las compañías de fondos, reconociendo tanto las pequeñas sumas en juego como el amplio campo de fondos disponibles, no montaron campañas sustanciales en rondas posteriores. Los medios de comunicación también prestaron mucha menos atención a la elección de los fondos de pensiones en las rondas realizadas después de 2000.
La publicidad generalizada que se ha dado a los rendimientos negativos experimentados por la mayoría de los ahorradores de Premium Pension, especialmente aquellos en muchas de las opciones de fondos más populares, puede haber diluido el entusiasmo por tomar una decisión activa. La primera ronda de elección de PPM tuvo lugar cerca del pico de la aceleración en los mercados de renta variable mundiales. Las rondas posteriores se han producido en un contexto de pérdidas por parte de la mayoría de los titulares de cuentas de PPM.
Un último factor que puede haber contribuido a la disminución de las opciones activas es la disponibilidad del Fondo de Ahorro Premium como valor predeterminado. Se percibió ampliamente, al menos inicialmente, como una alternativa segura y de bajo costo a los fondos administrados por el sector privado. Además, el fondo predeterminado ha superado el promedio ponderado de los fondos colocados activamente en los últimos años, lo que puede haber aumentado aún más el atractivo de la no elección.
Patrones de elección y riesgo
Dado el pobre desempeño de los fondos de renta variable en los dos años iniciales del sistema de cuentas individuales sueco, no debería sorprender que se haya producido un alejamiento de la equidad entre los electores activos en la ronda de 2003. Sin embargo, esta tendencia entre los usuarios activos se ha visto abrumada en sus efectos por el cambio de la elección activa a la inversión pasiva en el fondo de incumplimiento de gran cantidad de acciones, que esencialmente funciona como un fondo de renta variable global.
Una pequeña minoría de los que optan activamente parece estar sobreconcentrada en fondos de alto riesgo con altos rendimientos recientes, a pesar del alto riesgo generalmente asociado con tales inversiones. Por ejemplo, el fondo más comúnmente elegido en general en la ronda inicial fue el de alta tecnología Roburs Aktiefond Contura, que tuvo un rendimiento del 534,2 por ciento durante los últimos cinco años (después de los cargos del fondo), según el catálogo de 2000 de PPM. Pero el fondo Roburs Contura perdió el 32 por ciento de su valor en 2001. En la ronda de 2004, los dos fondos elegidos con más frecuencia fueron los fondos de acciones rusos, lo que refleja rendimientos muy altos reportados para los fondos reportados en el catálogo de fondos de PPM.
Sin embargo, un riesgo potencial que no parece haberse materializado es el comercio excesivo por parte de los titulares de cuentas que intentan obtener ganancias a través de la sincronización del mercado o que entran en pánico en respuesta a las fluctuaciones del mercado a corto plazo. Menos del 6 por ciento de todos los ahorradores de pensiones premium hicieron un solo cambio de fondo en 2004. Además, solo un poco más de 600 titulares de cuentas de más de 5,3 millones eran comerciantes muy frecuentes (más de veinte cambios de fondos durante el año), mientras que dos -tercios de los que cambiaron fondos lo hicieron solo una vez.
El fondo predeterminado
El Premium Savings Fund ha dicho que las personas que no tienen un administrador de fondos, por cualquier motivo, deben recibir la misma pensión que los demás; ese es nuestro objetivo. Pero, ¿qué significa este objetivo en la práctica? ¿Debería un fondo predeterminado minimizar el riesgo, buscar crecimiento o simplemente mantener bajos los costos administrativos?
El Séptimo Fondo AP claramente ha otorgado una alta prioridad a mantener bajos los cargos por administración de fondos. En 2004, sus cargos después de los reembolsos a la Autoridad de Pensiones Premium fueron del 0,15 por ciento de los fondos invertidos, en comparación con un promedio de 0,60 por ciento para los fondos de capital en el sistema de pensiones premium. Los costos administrativos siguen siendo bajos: el fondo solo tiene trece empleados y subcontrata la mayoría de las funciones de administración de fondos a compañías administradoras de fondos suecas y extranjeras, y existe una gran dependencia de los fondos indexados.
La experiencia del Séptimo Fondo AP también muestra, sin embargo, que es probable que haya tensión en cualquier fondo predeterminado entre el objetivo de seguridad del fondo y altos rendimientos. Lograr altos rendimientos a largo plazo requiere una gran ponderación hacia inversiones de capital de mayor rendimiento. El Séptimo Fondo AP ha enfatizado fuertemente el objetivo de mayores rendimientos a largo plazo, con una cartera objetivo actual del 10 por ciento en valores indexados a la inflación, 17 por ciento en acciones suecas, 65 por ciento en acciones extranjeras, 4 por ciento en fondos privados en acciones, y 4 por ciento en fondos de cobertura. En el corto plazo, esta estrategia ha generado una alta volatilidad en los valores de las cuentas y pérdidas para quienes ingresaron en las primeras rondas.
La experiencia sueca con la pensión de prima también sugiere que un fondo predeterminado puede involucrarse en debates sobre prácticas de inversión domésticas, éticas y ambientales. De hecho, el Séptimo Fondo AP adoptó una posición aún más agresiva sobre estos temas que los otros fondos de pensiones estatales, en parte porque no se le permite votar sus acciones. En cambio, decidió desinvertir en empresas que habían sido declaradas culpables por tribunales imparciales de violar las convenciones internacionales a las que Suecia se había adherido, incluidas las convenciones sobre derechos humanos, trabajo, medio ambiente, soborno y corrupción. En 2004, treinta y ocho empresas estaban en la lista de exclusión de inversiones durante todo o parte del año.
Lecciones para los Estados Unidos
Si los legisladores estadounidenses siguen adelante con la propuesta del presidente Bush de establecer un sistema de cuentas individuales, la experiencia sueca ofrece varias lecciones sobre implementación y diseño.
Administración centralizada
El modelo sueco de administración centralizada minimiza la carga de papeleo adicional para los empleadores, facilita una amplia elección de fondos y permite al gobierno negociar tarifas de administración reducidas por parte de los proveedores de fondos. Pero un sistema de administración centralizado no está exento de problemas. Los titulares de cuentas de pensiones individuales tienen que esperar mucho antes de que se abonen las contribuciones en sus cuentas. Y la decisión de Suecia de repercutir los costes iniciales de la centralizada
¿Debería el gobierno de EE. UU. Crear una nueva agencia para administrar cuentas individuales? Dado el nivel relativamente limitado de actividad de cambio de fondos en Suecia, así como la necesidad de una estrecha integración de las funciones de gestión de cuentas y presentación de informes con las funciones desempeñadas por la Administración de la Seguridad Social (SSA) en los Estados Unidos, podría tener más sentido mantener la gestión de cuentas individuales dentro de la SSA. Pero este enfoque podría generar presión sobre las oficinas locales de la SSA para que brinden servicios que no están configurados para brindar (por ejemplo, ayudar a las personas a realizar cambios en los fondos en un momento de pánico financiero), así como servicios que sería inapropiado que brinden. en absoluto (por ejemplo, asesoramiento sobre la elección de fondos individuales).
Si la administración de cuentas se mantuviera dentro de la SSA, el gobierno de los EE. UU. Tendría que transmitir al público un mensaje claro de que los servicios de cambio de fondos solo estaban disponibles a través de otros mecanismos y que la SSA no podría brindar asesoramiento sobre la elección de fondos individuales. Esto requeriría una campaña importante, y continua, de información pública. Pero algún malentendido es casi inevitable y podría dañar la imagen y la moral de la agencia.
La experiencia sueca también sugiere que se necesita mucho tiempo para poner en funcionamiento una nueva organización administrativa central. Los requisitos de tecnología de la información para un sistema de este tipo son especialmente abrumadores. De hecho, el plan de Suecia tuvo que retrasarse para asegurarse de que la tecnología funcionaría, y el PPM terminó pagando más de $ 25 millones de dólares por un sistema informático que nunca usó después de cancelar un contrato con el proveedor del sistema. Intentar implementar un sistema de cuentas individuales demasiado rápido podría causar serios problemas de implementación y socavar la confianza del público en el sistema.
Barreras de entrada para proveedores de fondos
La experiencia sueca sugiere que la cantidad de opciones de fondos en un sistema de cuentas individuales puede ser muy alta y crecer con el tiempo, a menos que existan barreras de entrada significativas. Es casi seguro que el gran número de opciones en el sistema sueco desalienta la elección activa al abrumar a los potenciales participantes. Una mejor opción para Estados Unidos es ofrecer una gama mucho más pequeña de fondos genéricos, quizás de cinco a veinte, que ofrezcan a los inversores una variedad de opciones: acciones frente a inversiones de rendimiento fijo, por ejemplo, o exposición nacional frente a internacional. Pero hacer que una autoridad de pensiones del gobierno elija a los administradores de fondos plantea problemas difíciles para el organismo que hace la selección, ya que las tarifas generadas para los proveedores de fondos probablemente serán muy elevadas. El Thrift Savings Plan del gobierno federal ha manejado estos problemas con poca controversia, pero lo que está en juego en un esquema de cuentas individuales para toda la sociedad sería mucho mayor.
Limitar el riesgo
La experiencia sueca también sugiere que algunas restricciones sobre el contenido de las opciones de fondos deberían imponerse en un sistema de cuentas individuales. Los diez fondos de peor desempeño en el primer año de la pensión de prima sueca — todos los fondos de acciones con un enfoque tecnológico — perdieron un promedio asombroso del 76.6 por ciento de su valor. Si bien la mayoría de los inversores probablemente no invirtieron todo su dinero en dichos fondos, no existían restricciones legales para hacerlo. Deben imponerse limitaciones a los fondos específicos del sector, así como de los países y regiones.
Involucrar a los trabajadores en la elección de fondos
La experiencia sueca con las cuentas individuales destaca las dificultades para involucrar a los trabajadores jóvenes en la elección de un fondo, especialmente después de una primera ronda de elección cuando la atención de los medios es alta y prácticamente toda la fuerza laboral está eligiendo simultáneamente. Es probable que estos problemas sean especialmente graves para los trabajadores que dominan el inglés. El gobierno tendría que proporcionar materiales multilingües para impulsar la elección de fondos entre este grupo.
Un fondo predeterminado
La experiencia sueca sugiere claramente la importancia de un fondo predeterminado para quienes no eligen si Estados Unidos pasa a un sistema de cuentas individuales universales en lugar de opcionales. En los Estados Unidos, el establecimiento de una nueva entidad de administración afiliada al gobierno para el fondo de incumplimiento sería costoso y políticamente controvertido. La contratación externa de la administración de un fondo predeterminado a varias empresas de administración de fondos diferentes mediante licitación competitiva probablemente generaría menos oposición.
Al menos tan importante como quién administra el fondo predeterminado es la cuestión de cómo está diseñada la opción predeterminada. La experiencia del Fondo de Ahorro Premium del Séptimo Fondo de Pensiones de Suecia muestra que existen compensaciones muy reales entre el crecimiento a largo plazo y la protección del capital de inversión para aquellos que, por cualquier motivo, se abstienen de elegir un fondo. No existe una respuesta correcta obvia al equilibrio entre crecimiento y seguridad, pero probablemente sea mejor ofrecer diferentes valores predeterminados para los trabajadores jóvenes y mayores, y mover progresivamente los fondos de los trabajadores mayores que se abstienen hacia inversiones más seguras.
Si un fondo de incumplimiento operado por el gobierno se estableciera como parte de un nivel de cuenta individual en los Estados Unidos, la experiencia sueca también sugiere que no estaría libre de controversias sobre criterios ambientales, éticos y de inversión nacional. Por supuesto, tales criterios no se adoptarían necesariamente en un sistema político que es mucho más conservador que el de Suecia, o podría haber presiones para un conjunto diferente de criterios.
Por ejemplo, ¿deberían los fondos de capital excluir a las empresas que fabrican productos de tabaco, armas de fuego o bebidas alcohólicas? ¿Empresas que emplean o contratan a proveedores que utilizan mano de obra explotadora? ¿Empresas que invierten en países con regímenes inusualmente represivos? La experiencia del fondo de incumplimiento sueco muestra que las empresas individuales pueden ser excluidas con poco o ningún aumento en los costos de administración del fondo, lo que podría hacer más difícil evitar las batallas políticas sobre si hacerlo y qué criterios usar para tomar esas decisiones.
Conclusión
La experiencia sueca con un sistema de cuentas de ahorro para el retiro individuales administradas centralmente sugiere que dicho sistema puede brindar grandes oportunidades para ahorrar en costos administrativos sin restringir la elección de fondos. Pero también sugiere que permitir la entrada abierta de administradores de fondos puede abrumar a los participantes y hacer que más participantes opten por el fondo predeterminado donde se ofrece uno. Permitir la elección activa de los administradores de fondos no conducirá automáticamente a una elección activa, especialmente entre los nuevos inmigrantes y los que ingresan al mercado laboral. Además, aquellos que eligen no siempre elegirán sabiamente. Y la forma en que deben invertirse los fondos de aquellos que no toman una decisión activa está lejos de ser evidente. En el diseño de sistemas de cuentas individuales, como ocurre con la mayoría de los otros sectores de políticas, el diablo está en los detalles, y esos detalles requieren al menos tanta atención por parte de los responsables de la formulación de políticas como la decisión de establecer o no un sistema de cuentas individuales.