Reforma de la seguridad social

Señor presidente:



Gracias por invitarme a testificar ante ustedes sobre la reforma del sistema de Seguridad Social. En mi testimonio completo, que se adjunta, hago los siguientes puntos.

  • El debate sobre la reforma de la Seguridad Social es no un debate sobre todo el ahorro para la jubilación o sobre el acceso de las personas a las cuentas individuales. Prácticamente todo el mundo ya tiene ese acceso. Bastante, el debate trata sobre la mejor manera de cumplir con el objetivo principal del seguro social: asegurar a todos los trabajadores estadounidenses un ingreso básico adecuado después de la jubilación, la discapacidad o la muerte de un asalariado.
  • El Seguro Social tiene actualmente superávits considerables, pero enfrenta un déficit proyectado a largo plazo. Es deseable una acción rápida para cerrar ese déficit , porque los cambios actuales pueden ser graduales y fácilmente asimilables, mientras que la demora requerirá pasos más grandes y abruptos.
  • Un sistema de seguridad social reformado puede ofrecer mayores beneficios con menor riesgo que cualquier sistema de cuentas privatizadas. Les presento una lista de reformas que lograrían esos objetivos.
  • La equidad con los pensionistas requiere que los fideicomisarios del Seguro Social estén autorizados a invertir en una cartera diversificada de valores públicos y privados. , una libertad en la que todos insistimos para nuestros planes de pensiones privados. El gobierno federal ya está administrando inversiones directas en acciones ordinarias a través del Thrift Savings Plan. Describo los arreglos administrativos que asegurarán la independencia financiera de inversiones similares del Fondo Fiduciario.
  • Las propuestas que asignan a las cuentas privadas los superávits presupuestarios que se proyectan, pero que pueden no realizarse, son fiscalmente imprudentes. Además, generarán rendimientos promedio más bajos para los pensionistas que la asignación de los mismos ingresos a los aumentos en las reservas de la Seguridad Social.
  • No tiene sentido desviar los impuestos sobre la nómina a cuentas privadas, por lo que se requieren recortes en el Seguro Social mayores de lo que serían necesarios de otra manera y se reemplaza un beneficio seguro por uno inseguro. Y sería fiscalmente imprudente comprometerse ahora con recortes fiscales masivos. CBO proyecta que el presupuesto, además del Seguro Social, tendrá un déficit acumulativo, no un superávit, durante los próximos diez años. Los recortes de impuestos evitarían que las reservas acumuladas del Seguro Social se sumen al ahorro y la inversión nacionales.





¿De qué se trata el debate actual?

El debate actual no se trata de si los estadounidenses deberían tener acceso a cuentas de jubilación individuales. Casi todo el mundo ya tiene ese acceso.



El sistema de ingresos para la jubilación de los Estados Unidos consta de cinco elementos principales: Seguro Social, que proporciona más de la mitad de los ingresos para aproximadamente dos tercios de los jubilados estadounidenses; pensiones basadas en el empleo; ahorro voluntario protegido por impuestos, como cuentas de jubilación individuales y planes Keogh; otro ahorro privado; y bienestar para los ancianos a través de la Seguridad de Ingreso Suplementario. Las parejas con ingresos brutos ajustados inferiores a $ 40 000 al año (personas con ingresos inferiores a $ 30 000 al año) pueden contribuir a cuentas de jubilación individuales. Aproximadamente la mitad de todos los trabajadores están cubiertos por sistemas de pensiones basados ​​en el trabajo y la mayoría de esos planes consisten total o parcialmente en cuentas individuales de contribución definida. Los autónomos o las personas cuyos trabajos no proporcionan una pensión pueden establecer planes Keogh. Todas estas cuentas disfrutan de los beneficios del aplazamiento de impuestos hasta que se paguen los beneficios. Y, por supuesto, la gente es libre de ahorrar con los ingresos después de impuestos.

Si el acceso a cuentas individuales protegidas por impuestos es ahora casi universal — y cualquier brecha restante podría llenarse sin hacer referencia al Seguro Social en las formas que describiré — el debate sobre la reforma del Seguro Social debe ser sobre otra cosa. Y es. El Seguro Social es el instrumento que ha proporcionado ingresos básicos asegurados a los jubilados, discapacitados y sobrevivientes de la muerte de un asalariado durante casi sesenta años. El debate actual se refiere a cuál es la mejor manera de proporcionar esa renta básica asegurada en el futuro al menor costo.

Las palabras clave en las dos últimas oraciones son asegurado, básico, y menor costo. Demostraré que un sistema de pensiones de beneficio definido producirá mayores retornos y los entregará con mayor confiabilidad que las cuentas individuales de contribución definida. [Una pregunta separada se refiere a si es conveniente acumular reservas de pensiones. Creo que esa acumulación de reservas es deseable y que se puede hacer a través de las reservas del seguro social o de cuentas individuales.]



Por qué los retornos serán más altos con el Seguro Social que con las cuentas privadas

Los defensores de las cuentas privadas han afirmado que los beneficios para los jubilados serán más altos con un sistema privatizado que con el Seguro Social. Esta afirmación es exactamente lo contrario de la verdad por razones que se han desarrollado de manera convincente en la investigación académica y pueden expresarse simplemente en términos no académicos. Además, las cuentas privadas expondrían a los trabajadores individuales a riesgos que ahora se comparten ampliamente entre los trabajadores y entre generaciones.

La lógica es sencilla. Los pagos para respaldar el Seguro Social (o el Seguro Social y las cuentas privadas) tienen dos propósitos:



  • para pagar los beneficios del Seguro Social para los beneficiarios actuales o futuros que excedan las reservas (el llamado pasivo no financiado); y
  • para crear reservas para ayudar a respaldar los beneficios de los futuros jubilados.

La posibilidad de reducir los beneficios del Seguro Social para los ancianos actuales y los que se jubilarán pronto es un tema importante, pero es completamente independiente del tema de la privatización. Cualquiera que sea la decisión que tome el Congreso sobre este tema divisivo, los trabajadores actuales tendrán que pagar la misma cantidad por esos beneficios, ya sea que retengamos el Seguro Social en su forma actual o que cambiemos gradualmente a alguna alternativa. Los trabajadores actuales que apoyan los beneficios para los beneficiarios actuales no obtienen ningún beneficio económico personal del pago de esos impuestos. Esta situación es la consecuencia ineludible de las decisiones tomadas durante el último medio siglo de pagar mayores beneficios a los jubilados de lo que podrían justificar los impuestos sobre la nómina pagados en su nombre. Pagar esos impuestos como beneficios actuales en lugar de retenerlos como reservas produjo lo que los analistas de políticas llaman pasivo no financiado, la obligación de pagar beneficios a los jubilados actuales y a los trabajadores actualmente activos en exceso de las reservas acumuladas. Podemos debatir si fue prudente o no pagar esos beneficios y acumular este pasivo no financiado, pero no podemos evitar pagarlo excepto incumpliendo los compromisos con los beneficiarios actuales y los trabajadores mayores. En este sentido, no hay diferencia alguna entre el retorno de los trabajadores en una transición gradual a cuentas privatizadas de cualquier tipo y la retención de la Seguridad Social.

Cualquier diferencia entre los retornos que reciben los trabajadores bajo un sistema privatizado y el de la Seguridad Social debe provenir de los impuestos pagados por encima de los necesarios para sustentar los beneficios actuales y que se destinan a acumular reservas.



Los rendimientos promedio de los activos invertidos de manera similar serían más bajos en las cuentas privadas que en el Seguro Social porque las cuentas privadas serían más costosas de administrar y estos costos adicionales reducirían las cantidades disponibles para respaldar las pensiones.

Además, los rendimientos de las pensiones de las cuentas privadas (de contribución definida) estarían sujetos a un riesgo considerablemente mayor que las pensiones proporcionadas por la Seguridad Social (de prestación definida).

Costos administrativos y retornos promedio

Todas las cuentas individuales generarían costos administrativos más altos que las del Seguro Social.

  • Los costos de recolección de fondos aumentarían si los empleadores envían fondos a cuentas individuales.
  • serían necesarios gastos adicionales para la educación pública
  • aumentarían los costos de mantener registros, corregir errores y proporcionar información; Además, estos costos no varían con el tamaño de las cuentas y, por lo tanto, afectarán más a las cuentas de los que ganan menos que a las de los que ganan mucho.
  • la anualización a través de compañías de seguros privadas generaría gastos administrativos adicionales.

El tema de los costos administrativos a menudo se trata como un asunto aburrido que es mejor dejar a las personas aburridas para su consideración de rutina después de que los analistas y legisladores creativos hayan presentado el mejor diseño de pensiones. Por razones que trataré de indicar brevemente, este punto de vista está totalmente equivocado. Las consideraciones administrativas son fundamentales para el diseño del sistema de pensiones de la nación. En particular, algunos planes para privatizar el Seguro Social que han recibido un apoyo generalizado son simplemente inviables y no merecen una consideración seria. Otros, aunque más costosos de administrar que el Seguro Social, podrían implementarse con suficiente esfuerzo y gasto. Debido a que existen tantas propuestas de privatización, consideraré dos enfoques prototípicos: uno basado en el modelo de Cuentas de Jubilación Individual (planes IRA), que serían administrados de manera privada, y otro en el Plan de Ahorros de Ahorro (Thrift Savings Plan, TSP) del gobierno federal, que sería administrado públicamente. .

IRA Plans. Según los planes IRA, los empleadores asignarían una parte de los impuestos sobre la nómina recaudados en nombre de los trabajadores, generalmente del 2 al 5 por ciento de las ganancias cubiertas, a los fiduciarios de inversión designados (fondos mutuos, compañías de seguros, casas de bolsa, bancos u otras organizaciones aprobadas) seleccionados por empleados. Los empleados tendrían derecho a cambiar de fiduciario sin cargo con una frecuencia designada. Los fondos se invertirían en activos aprobados de la elección del empleado. Al llegar a la jubilación, los trabajadores podrían retirar fondos en un horario predeterminado o convertir el saldo en una anualidad. Los fondos restantes al fallecer el trabajador podrían transferirse a los herederos. Este enfoque de la privatización es adoptado por cinco miembros del último Consejo Asesor de Seguridad Social, el Comité de Desarrollo Económico, varios miembros del Congreso, la Fundación Heritage, el Instituto Cato y Martin Feldstein.

Al evaluar la capacidad de administración de un sistema de este tipo, deben tenerse en cuenta varios hechos clave.

  • Cada año, las ganancias se acreditan a 140 millones de trabajadores; la mitad gana menos de $ 18,000 al año o $ 346 a la semana. Una contribución del 2 al 5 por ciento a un fondo de inversión costaría entre $ 30 y $ 75 al mes para el asalariado medio. Para los 30 millones que ganaron menos de $ 5,000, las contribuciones mensuales oscilarían entre $ 8,33 y $ 20,83.
  • Cuatro millones de empleadores tienen 10 empleados o menos.
  • 5.4 millones de empleadores presentan sus formularios W-2 en papel, lo que significa que no están usando sistemas computarizados; Aproximadamente el 8 por ciento de estos formularios fallan actualmente en las verificaciones de coherencia, lo que requiere una revisión de errores. El Seguro Social dispone de mucho tiempo para corregir los errores, porque los beneficios no se pueden reclamar hasta los 62 años. Estos errores requerirían una corrección rápida y más costosa en las cuentas individuales.

Los planes de privatización que requieren que los empleadores envíen fondos a los fiduciarios designados por los empleados impondrían costosas cargas a las pequeñas empresas, pocas de las cuales ahora ofrecen pensiones privadas u otras formas de ahorro con protección fiscal a sus empleados. Además, las cantidades que se depositarían en cuentas individuales serían mucho más pequeñas para decenas de millones de trabajadores que los límites mínimos de depósito que ahora imponen los fondos mutuos para mantener bajos los costos administrativos y los costos de administración de fondos. Incluso con los límites de depósito iniciales, que suelen oscilar entre $ 500 y $ 2,000, la encuesta más reciente realizada por Lipper Analytical Services informa que los gastos anuales promedio de los fondos de acciones de carga inicial promediaron el 1.253 por ciento de los fondos mantenidos en depósito en 1997 (estos fondos también cobran una cargo de venta inicial que llega al 8 por ciento de los fondos invertidos). Los gastos anuales de los fondos sin carga promediaron el 1.214 por ciento de los fondos depositados. Los costos asociados con las cuentas mucho más pequeñas que existirían bajo las cuentas privadas de tipo IRA serían mucho más altos porque muchos costos administrativos son de naturaleza fija y reclamarían una parte mucho mayor de los rendimientos de las cuentas pequeñas que de las cuentas más grandes que los fondos mutuos ahora se mantienen. Sin duda, algunos fondos mutuos incurren en cargos administrativos tan bajos como 0.2-0.3 por ciento de los fondos en depósito, pero el simple hecho es que muchas personas optan constantemente por poner su dinero en fondos con costos más altos.

Además de los gastos anuales, los trabajadores enfrentarían cargos adicionales cuando alcancen la edad de jubilación si desean comprar anualidades. El mejor estudio disponible indica que los cargos administrativos por establecer anualidades consumen alrededor del 20 por ciento del costo de una anualidad de $ 100,000.

Aproximadamente la mitad de este costo administrativo cubre los gastos de venta, los costos administrativos, los gastos de inversión y las ganancias de la empresa, y la mitad cubre el costo de la selección adversa: el hecho de que las personas con una esperanza de vida superior al promedio tienen más probabilidades de comprar rentas vitalicias que las personas con Esperanza de vida corta. La primera mitad de esos costos es en gran medida ineludible si las personas compran rentas vitalicias de compañías de seguros privadas. La segunda mitad de los costos que surgen de la selección adversa son ineludibles siempre que la compra de anualidades sea voluntaria.

Las figuras 1 y 2 ilustran el efecto de estos cargos. En la Figura 1, supongo que los costos administrativos anuales promedian solo un 0,75 por ciento, muy por debajo del promedio actual de los fondos mutuos. En la Figura 2, asumo que los costos administrativos anuales son iguales a los reportados para el Reino Unido por el actuario del gobierno para las acumulaciones que resultarían de las contribuciones anuales del 2 por ciento de un trabajador con ingresos cubiertos medianos en los Estados Unidos. Los costos de administración de fondos, junto con los costos de convertir las reservas en anualidades, constituyen impuestos implícitos de entre el 30 y el 50 por ciento de los montos ahorrados. Además, sería necesario un gran esfuerzo de educación pública para educar a los trabajadores promedio sobre las trampas, así como sobre las oportunidades, de las cuentas individuales.

Si los fondos fiduciarios del Seguro Social invirtieran una parte de las reservas en activos similares, obtendrían la misma tasa de rendimiento, pero evitarían prácticamente todos los costos de administración de fondos debido a las economías de escala y evitarían los costos adicionales de convertir los ahorros en una anualidad, porque ya paga anualidades. Las dificultades que el enfoque IRA para la privatización plantearía para las pequeñas empresas, los abrumadores costos administrativos de manejar decenas de millones de pequeñas cuentas y las formidables dificultades de hacer cumplir el cumplimiento en millones de pequeñas empresas, cada una con pocos empleados, hacen que el enfoque IRA sea privatización inviable, derrochadora, injusta e indigna de consideración seria.

Planes TSP . Otros enfoques de la privatización evitan muchos de estos problemas administrativos, pero adolecen de otras dificultades graves. Según los planes de cuentas individuales modelados en el Plan de Ahorro de Ahorro (planes TSP) de los empleados federales, los empleadores deducirían del pago de los trabajadores los impuestos sobre la nómina actuales o aumentados y los transferirían al Tesoro. El Tesoro asignaría parte de los fondos al sistema de Seguridad Social y parte a cuentas individuales. Los fondos asignados a cuentas individuales podrían asignarse de acuerdo con instrucciones previas. O podrían mantenerse en una cuenta de inversión general hasta varios meses después del final del año fiscal, cuando los datos reales sobre los ingresos de los trabajadores y los pagos de impuestos sobre la nómina se conozcan con exactitud, momento en el cual los trabajadores podrían tener la opción de asignar su acumulación a uno de los pocos fondos amplios administrados pasivamente. Para mantener bajos los costos administrativos, el número de transferencias tendría que ser estrictamente limitado y los trabajadores podrían estar autorizados a asignar fondos solo después de que sus saldos hayan alcanzado algún nivel estipulado.

Los costos administrativos del enfoque TSP superarían significativamente a los del sistema actual, pero el aumento sería manejable.

¿Cuál es el tiempo medio en días entre fases?

Todos los costos de las cuentas individuales serían adicionales a los de la Administración del Seguro Social, que continuarían, ya que todos los trabajadores continuarían siendo elegibles para los beneficios de este programa. El Thrift Savings Plan cuesta un promedio de $ 23.50 por persona en 1997. Si las cuentas individuales tuvieran el mismo costo para cada uno de los 140 millones de trabajadores que tienen ganancias cada año, los costos administrativos aumentarían $ 3.3 mil millones. Para el asalariado mediano, este costo es aproximadamente el 6.5 por ciento de la contribución de cada año, si la contribución a una cuenta individual es el 2 por ciento de las ganancias. Este cargo equivale a un cargo de carga del 6.5 por ciento. Para los 30 millones de trabajadores con ganancias de $ 5,000 al año o menos, este cargo inicial representaría el 23.5 por ciento de más de los depósitos de cada año. Sin embargo, hay muchas razones para creer que los costos administrativos serían significativamente más altos con las cuentas individuales estilo TSP que con el plan TSP. Estos costos adicionales incluyen

  • programas de educación, que el Thrift Savings Plan no proporciona pero que serían vitales para la masa de trabajadores que no están familiarizados con los atributos de los vehículos de inversión alternativos (una minoría de trabajadores tiene IRA o planes Keogh con fondos mutuos); Estos programas podrían costar entre $ 50 y $ 100 por año por persona, según estudios de programas educativos privados proporcionados por empleadores.
  • la provisión de información detallada sobre alternativas de inversión bajo el plan; esta tarea, ahora realizada por agencias federales bajo TSP, recaería en empresas privadas o agencias gubernamentales.
  • responder a las preguntas de los titulares de pólizas por teléfono y por correo; TSP no proporciona un número 800 y las agencias manejan las preguntas en curso.
  • corregir errores sería más costoso, porque serían más frecuentes y más difíciles de verificar, que bajo el TSP, donde los montos depositados y la asignación entre los fondos se manejan al por mayor a través de comunicaciones electrónicas por agencias federales que son grandes y están bastante familiarizadas con el programa; las cuentas individuales serían manejadas por millones de empleadores, la mayoría de los cuales presentan declaraciones en papel sobre los ingresos de los empleados, emplean a pocos trabajadores por empleador y no estarían familiarizados con el programa.
  • Rastrear a los cónyuges después del divorcio sería más costoso en las cuentas individuales que en el TSP porque el papeleo que se exige habitualmente a los empleados federales recién contratados incluye información detallada sobre los cónyuges que los empleadores privados no recopilan habitualmente. Dicha información sería necesaria si las cuentas individuales se van a dividir en el momento del divorcio. Si las cuentas individuales no se dividen en el momento del divorcio, las mujeres estarían en riesgo, ya que la mayoría tienen ingresos mucho más bajos que sus maridos y se quedarían con beneficios significativamente más bajos.

Para agregar a estos problemas, millones de trabajadores cambian de trabajo cada año o tienen más de un trabajo: 140 millones de trabajadores generaron más de 220 millones de formularios W-2 en el año más reciente para el que hay datos disponibles. El seguimiento de los trabajadores autónomos y de los agricultores es especialmente molesto.

Peter Diamond, que es la única persona que conozco que intenta medir los costos administrativos de un plan de tipo TSP realista, informa que el costo total de administrarlo sería equivalente a un cargo de carga sobre las inversiones iniciales de aproximadamente el 8.8 por ciento. Dicho cargo también reduce los beneficios que, en última instancia, pueden pagarse en un 8,8 por ciento. Estos costos y la burocracia concomitante son probablemente al menos tan grandes como los de la actual Administración del Seguro Social. Afortunadamente, son innecesarios por las razones que se exponen a continuación. Si bien son grandes en total, no serían incapacitantes cuando se promedien sobre todos los trabajadores. Los rendimientos totales obtenidos con cuentas de tipo TSP serían marginalmente más bajos para el pensionista promedio que aquellos bajo el Seguro Social si el fondo fiduciario se invierte en activos comparables.

Si bien los rendimientos promedio de las cuentas individuales de tipo TSP serían solo marginalmente más bajos que los rendimientos promedio del Seguro Social con reservas y políticas de inversión similares, los trabajadores individuales enfrentarían un riesgo mucho mayor. La Figura 3, que fue preparada por mi colega Gary Burtless, muestra la variación de los rendimientos en una cuenta individual invertida exclusivamente en lo que equivale a un fondo indexado de acciones totales y administrado pasivamente. Muestra la variación en las tasas de reemplazo para un trabajador masculino promedio que ingresó a la fuerza laboral a los 20 años, trabaja hasta los 62 años y convierte su acumulación en una anualidad sin incurrir en la tarifa de aproximadamente el 20 por ciento mencionada anteriormente. El primer grupo de trabajadores ingresa a la fuerza laboral en la simulación de Burtless en 1870, el último en 1954.

La característica más sorprendente de la Figura 3 es la enorme variación en las tasas de reemplazo durante un período de tiempo relativamente breve. Los trabajadores que cumplieron 62 años en 1976, por ejemplo, habrían tenido tasas de reemplazo aproximadamente un 60 por ciento menores que las de los trabajadores que cumplieron 62 años en 1969. Los funcionarios electos pueden recordar las enormes presiones a las que fueron sometidos por los llamados bebés notch después del reemplazo. las tasas cayeron un pequeño porcentaje en 1977. Pueden apreciar la tormenta política que resultaría de alguna caída futura de las tasas de reemplazo en porcentajes que el registro histórico indica que son comunes. El sistema fundamental de pensiones de los trabajadores estadounidenses no debería estar sujeto a tal incertidumbre. Si tal incertidumbre fuera necesaria para lograr los mayores rendimientos que se pueden obtener de las inversiones en una cartera diversificada que incluya valores privados, podría valer la pena soportarla. Pero, como se indicó anteriormente, los rendimientos promedio de las cuentas individuales en realidad serán más bajos, un poco más bajos o mucho más bajos, dependiendo de los arreglos administrativos, de lo que serían al invertir las reservas del Fondo Fiduciario en una cartera similar.

Restauración del equilibrio financiero en la seguridad social: un menú

La Tabla 1 contiene un menú extenso de formas de restablecer el equilibrio en el Seguro Social sin cambiar fundamentalmente los atributos del sistema actual que son vitales para preservar:

  • la estructura de pensiones de prestaciones definidas que distribuye ampliamente los riesgos inherentes a cualquier sistema de pensiones,
  • la vinculación política de la asistencia social a personas de bajos ingresos y familias numerosas con pensiones de clase media, y
  • indexación completa y automática de beneficios y anualización automática.

Este menú es más que suficiente para cerrar el déficit proyectado a largo plazo. La mayoría de los elementos del menú son familiares. Hoy, me centraré solo en dos características de este menú.

  • Sin utilizar aumentos de impuestos o sin cambiar la estructura fundamental del sistema de Seguridad Social, es posible cerrar por completo el déficit proyectado a largo plazo de la Seguridad Social.
  • La inversión de las reservas del Fondo Fiduciario en una cartera diversificada de valores públicos y privados es un poderoso instrumento para cerrar el déficit proyectado a largo plazo. La importancia de este cambio de política depende de la voluntad del Congreso de tomar medidas para mantener los superávits actuales del Seguro Social, que se proyectan en un total de más de $ 1.5 billones durante la próxima década bajo la política actual.

Inversión de fondos fiduciarios en una cartera diversificada

Algunos legisladores y analistas han llegado a la conclusión de que es hora de permitir que la Seguridad Social invierta en una cartera diversificada que contendría tanto activos privados como valores garantizados por el gobierno. Los administradores de fondos de pensiones privados serían criticados rotundamente e incluso podrían ser demandados por incumplimiento de la responsabilidad fiduciaria si invirtieran exclusivamente en bonos del gobierno federal. La razón es que las acciones ordinarias han generado rendimientos mucho más altos que los bonos, públicos o privados, durante décadas. Si bien el valor de una cartera diversificada que incluye acciones ordinarias y bonos privados está sujeto a cierta variabilidad, el riesgo (en relación con una cartera que consta en su totalidad de emisiones especiales del Tesoro) se compensa ampliamente con los rendimientos agregados. Negar a la masa de trabajadores estadounidenses, que tienen pocos activos financieros además del Seguro Social, los rendimientos de las inversiones en acciones ordinarias es injusto porque significa que reciben menos por dólar de ahorro para pensiones de lo que está disponible para aquellos con suficientes activos para capturarlos. devoluciones. No obstante, las propuestas de invertir las reservas de la Seguridad Social en valores privados han sido criticadas tanto por motivos económicos como políticos.

tabla 1
Cerrar el déficit de seguridad social a largo plazo proyectado: un menú

Déficit o cambio en Déficit
Como porcentaje de la nómina
Proporción de
Déficit a largo plazo cerrado
Déficit proyectado a largo plazo — Informe de fideicomisarios de 1998 2.19 n / A
Efectos de corregir el índice de precios al consumidor -0.45 n / A
Déficit a largo plazo ajustado 1.74 n / A
Cambios de programa
1. Reducción de los beneficios mediante el aumento de la edad normal de jubilación: eliminar la pausa de 12 años en el aumento a los 67 años y la edad índice en la que se pagan los beneficios no reducidos -0.49 28.00
2. Aumentar la edad inicial de elegibilidad de 62 a 64 -0.23 13.00
3. Aumentar el período promedio de 35 a 38 años. -0.25 14.00
4. Invertir en acciones ordinarias, alcanzando el 40% de las reservas en 2015. -1.20* 69.00
5. Cubre a todos los empleados estatales y locales recién contratados. 0.21 12.00
6. Reducir los beneficios de los cónyuges del 50 por ciento al 33 por ciento de los beneficios de los trabajadores y aumentar los beneficios para los cónyuges sobrevivientes al 75 por ciento del beneficio combinado de la pareja. +0.15 -14.00
Total parcial -2.23 128.00
Aumentos de impuestos
7. Gravar las prestaciones de la Seguridad Social al igual que las pensiones privadas contributivas. -0.36 21.00
8. Aumentar los impuestos sobre la nómina en 0,1 puntos porcentuales para los empleados y empleadores. -0.19 11.00
9. Aumentar la base máxima de ingresos de 2000 a 2010 para cubrir el 90 por ciento de los ingresos. -0.58 34.00
Total – 3.36 193.00

* La estimación asume la inclusión del ítem 7.

Fuente de estimaciones: Departamento del Actuario, Seguridad Social .

Preocupaciones económicas de la administración. La crítica económica sostiene que invertir las adiciones a los fondos fiduciarios en valores privados en lugar de bonos del gobierno no tendría un efecto directo e inmediato sobre el ahorro o la inversión de la nación o sobre el capital social o la producción. Los fondos fiduciarios obtendrían rendimientos más altos porque mantendrían activos distintos a los bonos gubernamentales de rendimiento relativamente bajo, pero los ahorradores privados obtendrían rendimientos algo más bajos porque sus carteras contendrían menos acciones ordinarias y más bonos gubernamentales de bajo rendimiento, los que los fondos fiduciarios ya no se compra. Estos cambios de cartera causarían algunos efectos significativos a largo plazo, un aumento en el ahorro nacional si las reservas del Fondo Fiduciario crecen por el rendimiento adicional de inversiones diversificadas. Si se tienen en cuenta los movimientos internacionales de capital, los efectos completos no se pueden pronosticar de manera confiable, dadas las predicciones contradictorias de los modelos macroeconómicos de economía abierta. Este comentario es básicamente correcto, pero sostener una política de limitar los Fondos Fiduciarios a inversiones en activos de bajo rendimiento perpetúa una distorsión que es fundamentalmente injusta para la mayoría de los trabajadores con pocos activos además del Seguro Social.

La inversión de las reservas de los fondos fiduciarios en acciones tendría un efecto secundario político y económico importante que surge de las reglas de contabilidad presupuestaria. Las compras de acciones ordinarias por el Fondo Fiduciario se registrarían como gastos del gobierno. Por lo tanto, los excedentes del Fondo Fiduciario no aparecerían como excedentes en el presupuesto unificado en la medida en que se inviertan en acciones comunes. Por esta razón, las adiciones a las reservas del Seguro Social reemplazarían los gastos adicionales o los recortes de impuestos en otras partes del presupuesto federal, todo lo cual reduciría directamente el ahorro nacional. Si las cuentas presupuestarias estuvieran equilibradas, el presupuesto unificado también estaría equilibrado si el Seguro Social se invirtiera en activos distintos de los bonos del gobierno. La inversión en valores privados aumentaría así la probabilidad de que los excedentes de flujo de efectivo en los fondos fiduciarios se traduzcan en un ahorro nacional adicional.

Preocupaciones políticas. La principal objeción a las inversiones de los fondos fiduciarios en valores privados se basa en una preocupación política: la posibilidad de que los funcionarios del gobierno utilicen las tenencias del fondo fiduciario para influir en las decisiones comerciales privadas. Si esta preocupación tuviera sustancia, la idea de permitir que los fondos fiduciarios inviertan en valores privados debería descartarse y enterrarse.

Pero estas preocupaciones carecen de fundamento.

  • Para empezar, un Congreso que quiera influir en la empresa privada tiene fácil acceso a mejores instrumentos que los Fondos Fiduciarios. Puede gravar, regular o subvencionar a las empresas privadas con el fin de alentarlas u obligarlas a participar o desistir de determinadas políticas. La manipulación de las inversiones de los fondos fiduciarios es extraordinariamente engorrosa y, según los procedimientos que se describen a continuación, el costo político también sería extraordinario.
  • En segundo lugar, el gobierno ahora gestiona miles de millones de dólares de inversión en valores privados y no ha surgido ningún problema. Varios fondos fiduciarios del gobierno, incluido el Thrift Saving Plan para los trabajadores del gobierno y los planes de pensión de la Junta de la Reserva Federal, y la Autoridad del Valle de Tennessee ahora invierten en valores privados. Los administradores de estos fondos no han ejercido ningún control sobre las empresas en las que invierten. Han perseguido únicamente objetivos financieros en la selección de carteras.
  • Uno de los principales defensores de permitir que los fondos fiduciarios inviertan en valores privados, Francis X. Cavanaugh, es un ex funcionario del Tesoro en la administración Reagan, quien argumentó durante años en contra de esta política. Luego, por sus esfuerzos, fue puesto a cargo del Thrift Savings Plan, la parte del sistema de pensiones del gobierno federal que supervisa las inversiones de los fondos de pensiones en valores privados. Cavanaugh descubrió que podía hacer su trabajo sin interferencias políticas y confesó el error de su anterior cargo.
  • Aunque los ahorros exigidos por el gobierno se han gestionado sin un ápice de dificultad, propongo nuevos arreglos institucionales que proporcionarían protecciones adicionales.

La Junta de Reserva de la Seguridad Social

El poder para regular todas las operaciones financieras del Seguro Social debe trasladarse a una junta independiente, la Junta de la Reserva del Seguro Social (SSRB), que sigue el modelo de la Junta de la Reserva Federal. El Sistema de la Reserva Federal realiza dos tareas con carga política: controlar el crecimiento de la oferta monetaria y regular los bancos privados. No obstante, se ha mantenido políticamente independiente durante ocho décadas. Los gobernadores de la Reserva Federal son nombrados por el presidente, confirmados por el Senado, cumplen mandatos escalonados de catorce años y no pueden ser destituidos por razones políticas. Los miembros de la SSRB deben ser designados con protecciones similares.

Gestión de reservas. Para administrar las reservas del Fondo Fiduciario, la SSRB solo estaría facultada para seleccionar administradores de fondos sobre la base de licitaciones competitivas. Los administradores de fondos estarían autorizados solo para realizar inversiones pasivas en valores — bonos o acciones — de compañías elegidas para representar índices de mercado amplios.

Para asegurar que los administradores de fondos promuevan solo los intereses económicos de los trabajadores, los administradores de fondos privados contratados por la SSRB deben estar obligados por ley a cumplir con las responsabilidades fiduciarias impuestas a los fondos de pensiones privados por ERISA y otras leyes. También debería instruir a la SSRB para que seleccione un número suficiente de administradores de fondos para que nadie tenga una cartera lo suficientemente grande como para dictar decisiones comerciales.

Este sistema aislaría por triplicado la gestión de fondos del control político de los funcionarios electos. Los nombramientos a largo plazo y la seguridad en el cargo protegerían a la SSRB de la interferencia política. La limitación de las inversiones a los fondos administrados pasivamente evitaría que la SSRB ejerza el poder mediante la selección de acciones. La difusión entre administradores de fondos independientes evitaría que la SSRB utilice el poder de voto para influir en la gestión de la empresa y protegería los derechos de voto de los accionistas privados de la dilución. El Congreso y el presidente no tendrían una forma efectiva de influir en las empresas privadas a través del Fondo Fiduciario a menos que renovaran la estructura de la SSRB. Si bien nada, salvo una enmienda constitucional, puede evitar que el Congreso derogue una ley promulgada anteriormente, los costos políticos de hacerlo serían enormes.

castillo de la reina isabel 1

Es importante tener en cuenta que las cuentas privadas no son constitucionalmente inmunes a la interferencia política. El Congreso tiene el poder de cambiar las reglas fiscales aplicadas a las cuentas privadas y otros países lo han hecho. O el Congreso podría establecer reglas que requieran que cualquier fondo mutuo en el que se inviertan cuentas de jubilación individuales obligatorias debe ser ecológico o libre de tabaco. Creo que las circunstancias en las que el Congreso interferiría de esta manera son extraordinariamente improbables. Pero tales circunstancias no son menos probables que aquellas bajo las cuales el Congreso violaría la independencia de una Junta de Reserva de la Seguridad Social.

Otros poderes de la SSRB . Como salvaguardia adicional, el Congreso debería exigir a la Junta de Reserva del Seguro Social (SSRB) que evalúe los cambios propuestos en los beneficios o impuestos del Seguro Social sobre la base de estándares actuariales definidos. El Senado debería adoptar una regla que requiera una supermayoría de votos para aprobar cualquier cambio en el Seguro Social que, según las estimaciones de la SSRB, empeoraría la posición fiscal a largo plazo del sistema. Si bien no es posible una restricción similar en la Cámara de Representantes, debido a que un voto mayoritario determina las reglas bajo las cuales se considera cada pieza de legislación, un informe de la SSRB de que una medida propuesta debilitaría la solidez financiera del Seguro Social generaría riesgos políticos. a acciones irresponsables que ahora no existen.

En nuestra próxima guía para el debate sobre la reforma del Seguro Social, Robert Reischauer y yo también recomendamos que las operaciones del Seguro Social, que ahora están oficialmente fuera del presupuesto, se eliminen de los totales presupuestarios principales informados por la Oficina de Administración y el Congreso. Oficina de Presupuesto. Las resoluciones presupuestarias promulgadas anualmente para guiar la acción del Congreso deben excluir al Seguro Social de los totales agregados. Los cambios administrativos podrían agregar sustancia a la separación del Seguro Social de otras operaciones del gobierno. El Congreso ha convertido a la Administración del Seguro Social (SSA) en una agencia independiente, separada del Departamento de Salud y Servicios Humanos del que una vez formó parte y le asignó al Comisionado del Seguro Social un período fijo de cuatro años. Sin embargo, tres de los cinco Fideicomisarios del Seguro Social continúan siendo miembros del gabinete del presidente. La responsabilidad de la administración del Seguro Social debería estar bajo la Junta de la Reserva del Seguro Social, convirtiéndola en una institución verdaderamente independiente inspirada en el Sistema de la Reserva Federal.

Estos pasos aumentarían en gran medida la probabilidad de que las reservas acumuladas en los fondos fiduciarios no hagan que el Congreso aumente otros gastos o reduzca otros impuestos. También reducirían la probabilidad de que la acumulación de reservas del Seguro Social precipite aumentos de beneficios o recortes de impuestos sobre la nómina.

¿Las fluctuaciones del mercado de valores desestabilizarían los fondos fiduciarios? Algunos observadores han expresado su preocupación de que las fluctuaciones en los precios de las acciones podrían generar superávits o déficits del Fondo Fiduciario que requerirían la intervención del Congreso. Estas preocupaciones no están bien fundadas, por una sencilla razón. Cuando se miden los saldos de los fondos fiduciarios setenta y cinco años en el futuro, los ingresos de la recaudación de impuestos sobre la nómina eclipsan el valor de cualquier fondo fiduciario plausible, incluso uno muchas veces mayor que las reservas actuales. Suponga que aproximadamente la mitad del Fondo Fiduciario se invirtiera en acciones comunes y que el Fondo Fiduciario equivaliera a diez veces los pagos de beneficios anuales proyectados; el fondo fiduciario actual es poco menos de dos veces los pagos de beneficios anuales proyectados. Ahora, suponga que los precios de las acciones cayeron un 30 por ciento. Si los ingresos proyectados a largo plazo inicialmente igualaran el 100 por ciento de los beneficios proyectados a largo plazo antes de la caída del mercado de valores, los ingresos equivaldrían aproximadamente al 97 por ciento de los beneficios después de la caída. Los actuarios del Seguro Social han declarado tradicionalmente el Seguro Social en un equilibrio actuarial cercano cuando los ingresos proyectados estaban en el rango del 95-105 por ciento de los desembolsos proyectados. Incluso con grandes participaciones en el mercado de valores y una caída importante en los precios de las acciones, el efecto sobre el saldo del Fondo Fiduciario sería pequeño porque el equilibrio actuarial a largo plazo depende abrumadoramente de los ingresos fiscales proyectados sobre la nómina y los desembolsos de beneficios, no del tamaño de los fondos fiduciarios actuales.

Una nueva propuesta

Según una nueva propuesta desarrollada por Martin Feldstein, las personas deberían asignar una parte de sus impuestos sobre la nómina a cuentas individuales. Los superávits presupuestarios unificados proyectados cubrirían la brecha. Una vez que finalicen los superávits proyectados, los fondos dedicados a estas cuentas presumiblemente causarían un aumento de los déficits. La fórmula actual de beneficios del Seguro Social permanecería en vigor. Por cada dólar retirado de cuentas privadas, los beneficios de jubilación del Seguro Social se reducirían en 75 centavos. Si los retiros de cuentas individuales fueran lo suficientemente grandes, los jubilados terminarían con un beneficio equivalente al 125 por ciento de lo prometido bajo el Seguro Social.

Creo que cualquier plan de pensiones vinculado a superávits unificados proyectados (o dentro del presupuesto) es precipitado y mal considerado por dos razones importantes. Primero, el gobierno federal tiene responsabilidades con los contribuyentes además de proporcionar pensiones de jubilación. Es probable que en las próximas décadas, y muy posiblemente en los próximos dos años, el Congreso y el presidente acuerden que se deben recortar los impuestos o que algunos gastos públicos, como los de defensa, educación o apoyo a la investigación, debe aumentarse. Comprometerse ahora a utilizar toda la flexibilidad fiscal emergente para un solo propósito, incluso uno tan importante como garantizar la seguridad financiera de los ancianos, paralizaría la toma de decisiones públicas de manera innecesaria e imprudente.

En segundo lugar, las proyecciones presupuestarias fluctúan enormemente, como se muestra en la Figura 4, que fue compilada por mi colega Robert Reischauer. Por lo tanto, vincular la política de pensiones a las proyecciones presupuestarias crea un dilema bastante terrible. Tan recientemente como en marzo de 1995, la Oficina de Presupuesto del Congreso anticipó un déficit presupuestario unificado en el año 2005 o más de $ 450 mil millones con déficits mayores más allá. Dos años y medio después, antes de la promulgación de la Ley de Conciliación Presupuestaria de 1997, la CBO recortó el déficit proyectado en 2005 por debajo de los $ 100 mil millones, un cambio en su pronóstico de casi $ 400 mil millones en ausencia de una legislación importante. Su proyección más reciente prevé un superávit presupuestario en 2005 de $ 170 mil millones, aumentando a $ 251 mil millones en 2008.

Dada nuestra incapacidad para pronosticar el presupuesto con precisión, la propuesta de dedicar los excedentes proyectados a financiar las pensiones crea dos malas decisiones. Dado que las pensiones deben ser fiables, podemos optar por dedicar cantidades fijas a cuentas individuales. En ese caso, corremos el riesgo de agravar los déficits presupuestarios cuando nuestra suerte cambie o la política fiscal sea menos prudente de lo que ha sido últimamente, una posibilidad que debería ser muy vívida para todos los que vivieron, o sirvieron en, los primeros años de la administración Reagan. . O podemos destinar al apoyo de las cuentas individuales solo los superávits que realmente se materializan, con lo que las contribuciones a las pensiones son rehenes de las recesiones, los recortes fiscales deseados o la necesidad de aumentar el gasto público.

Por razones similares, comprometerse ahora con grandes recortes de impuestos, como el paquete de $ 1 billón a diez años mencionado por el presidente de la Cámara de Representantes, sería una locura fiscal. Más del 100 por ciento de los superávits presupuestarios unificados durante la próxima década se deben a la acumulación de reservas en el Seguro Social. El presupuesto para el resto de las operaciones gubernamentales tendrá un déficit acumulado de $ 10 mil millones para los años 1998 a 2008, según el pronóstico más reciente de la Oficina de Presupuesto del Congreso. No hay espacio para recortes de impuestos, a menos que el Congreso quiera utilizar las reservas del Seguro Social destinadas a ayudar a generar ahorros e inversiones nacionales en previsión de un aumento en los costos de las pensiones para financiar el consumo actual que los recortes de impuestos harían posible.

Como todos ustedes, estoy encantado de que el futuro parezca más prometedor que hace poco más de tres años. Usted y el presidente Clinton merecen mucho crédito por los cambios de política que contribuyeron a este cambio. Pero la mayor parte del progreso que se muestra en la Figura 4 no se debió a cambios de política derivados del crecimiento económico no anticipado y los recortes resultantes en el gasto y el aumento de la recaudación de impuestos que produce un mayor crecimiento. Hemos sido bendecidos por la buena suerte y deberíamos estar agradecidos por ello. Pero, seamos sinceros, no somos muy buenos pronosticando el presupuesto. Crear una política de pensiones o una política fiscal y la esperanza de más buena suerte sería una irresponsabilidad.

Conclusión

El Seguro Social enfrenta un déficit proyectado a largo plazo. Es deseable una acción temprana para cerrar ese déficit. Desviar cualquier parte de los impuestos sobre la nómina a cuentas individuales no es deseable porque requeriría recortes mayores en los beneficios del Seguro Social que los necesarios para restaurar el equilibrio financiero proyectado. Los retornos a los pensionados de las cuentas privadas serían más bajos que si se usaran los impuestos sobre la nómina para continuar acumulando reservas del Seguro Social. Además, las cuentas individuales de contribución definida brindan beneficios que son intrínsecamente más riesgosos que las del Seguro Social. No es difícil diseñar un programa para cerrar el déficit proyectado del Seguro Social que deje intactas las características esenciales del programa actual.