Cuando se extinguieron los fuegos de la crisis financiera, los restos del sistema financiero estadounidense presentaban instituciones más grandes de lo que se había visto en generaciones. Impulsados por décadas de fusiones, desregulación, cambios en la tecnología y economías de alcance y escala, y acciones gubernamentales explícitas durante la crisis, los megabancos, que prevalecieron durante mucho tiempo en el resto del mundo, habían llegado a Estados Unidos. Los formuladores de políticas se enfrentaron a decisiones críticas sobre cómo responder a estas instituciones. Rechazando llamamientos tanto de la izquierda política1y a la derecha2Para que el gobierno rompiera los bancos más grandes, la Ley de Reforma de Wall Street y Protección al Consumidor de Dodd-Frank (Dodd-Frank) eligió en cambio un camino intermedio: intentar equilibrar los aspectos positivos y negativos de las instituciones financieras grandes y complejas y dejar que el mercado se clasifique determinar el tamaño óptimo de las instituciones financieras más grandes. Para juzgar si esa fue la elección correcta, debe entenderse correctamente.
cuando vendrá la primavera
Los megabancos generan beneficios e imponen costos. Surge un problema en que la mayoría de los beneficios son capturados internamente por la institución y sus clientes, empleados y accionistas, mientras que algunos de los costos son asumidos externamente. Específicamente, como lo demostró la crisis financiera, los costos de la inestabilidad del sistema financiero que resultan de la quiebra, o casi de la quiebra, de un megabanco recaen sobre la sociedad (y sobre los megabancos compañeros). La magnitud y el impacto de estos costos dejaron una experiencia devastadora en el público estadounidense que no se sintió desde la Gran Depresión.
Imagina una balanza vacía. Colocados en un lado de la escala están todos los costos externos asociados con ser un megabanco. Estos son los costos que soporta la sociedad en términos del impacto del potencial de falla y el correspondiente caos que causaría en la economía. El impacto económico de esos costos debería ser cuantificable e inclinaría la escala a una lectura. Ahora imagine colocar un peso, en la forma de un costo regulatorio de hacer negocios exactamente igual a esa cantidad, en el otro extremo de la balanza. La escala estaría perfectamente equilibrada.
Para el banco que está siendo sopesado, el gobierno habrá impuesto una carga regulatoria igual al costo social de su tamaño y complejidad. Este peso tendrá varios impactos. Primero, le hará la vida cara al banco. En segundo lugar, en la medida en que el peso del banco sea más alto que el de sus competidores (que presumiblemente son menos importantes desde el punto de vista sistémico), ese banco será menos competitivo. Dado que Estados Unidos tiene aproximadamente 6.000 bancos, la gran mayoría de los cuales no se están sopesando, debería haber efectos competitivos. En tercer lugar, si la escala está perfectamente calibrada, en la medida en que el megabanco asuma actividades o líneas de negocio que se sumen al riesgo sistémico, será más penalizado por esas actividades. En efecto, esto desincentivará la actividad de más riesgos sistémicos de los megabancos.
Si los costos impuestos por el gobierno son mayores que los beneficios obtenidos por el tamaño, entonces estas instituciones naturalmente deberían contraerse. No está claro si esa contracción se logra de manera proactiva mediante una administración previsora que actúa para maximizar el valor para los accionistas, o las fuerzas del mercado simplemente reasignan capital y actividades a otros lugares. Eso puede determinar la velocidad y el método de contracción, pero a la larga, el tamaño debe reducirse al equilibrio de donde se encuentran los costos y beneficios marginales.
Es consistente ver que los megabancos continúan expandiéndose incluso si están sujetos a altos costos regulatorios. Si los beneficios económicos privados de un mayor tamaño y alcance superan los costos regulatorios (que se supone que son iguales a los costos sociales), entonces se seguirá produciendo una mayor concentración. En esencia, si el valor de las instituciones financieras grandes y complejas excede su costo social, entonces se les debe permitir que sigan creciendo. En la medida en que el crecimiento imponga costos marginales adicionales, entonces el peso regulatorio también debería crecer. Para que la teoría funcione en la práctica, la escala debe estar siempre equilibrada.
Ahí radica el desafío clave: equilibrar la balanza. Dodd-Frank asignó ese trabajo a los reguladores, particularmente a la Reserva Federal. Armada con mayores recargos de capital, deuda adicional a largo plazo que absorbe pérdidas y requisitos regulatorios mejorados como pruebas de estrés y testamentos en vida, la Reserva Federal tiene las herramientas y el mandato legislativo para asignar una carga regulatoria adicional a las instituciones financieras más grandes. Ha utilizado esas herramientas y lo ha hecho de una manera que también se adapta específicamente a instituciones individuales, como el recargo bancario SIFI, que aumenta los recargos de capital institución por institución en función de la percepción de la Reserva Federal del riesgo sistémico de esa institución.3
| Recargos de capital de la Reserva Federal para SIFI globales (2015)4 | |
|---|---|
| JPMorgan Chase | 4.5% |
| Citigroup | 3.5% |
| Banco de America | 3% |
| Goldman Sachs | 3% |
| Morgan Stanley | 3% |
| Wells Fargo | 2% |
| Calle del estado | 1.5% |
| Bank of New York Mellon | 1% |
En un momento dado, es imposible saber si la balanza está correctamente equilibrada. Cualquier desequilibrio de la escala distorsionará los mercados. Pero, ¿a partir de qué se distorsionan los mercados? Esa es la perfección no observable de la calibración exacta entre el daño social causado por el riesgo sistémico de concentración excesiva de las grandes instituciones financieras versus los beneficios económicos del tamaño y alcance de las grandes instituciones financieras. Esos beneficios5beneficiaría a los usuarios del sistema financiero, no solo a los depositantes, sino también a los prestatarios que se benefician de las instituciones financieras globales, como las corporaciones multinacionales.
El crecimiento de la concentración del sistema bancario no es necesariamente una buena métrica para juzgar si la escala está equilibrada. Estados Unidos tenía un gran sistema bancario comercial no concentrado porque a los bancos comerciales se les prohibía legalmente operar en varios estados hasta mediados de la década de 1990, la ley Regal-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act de 1994 (Regal-Neal), que eliminó en gran medida tales prohibiciones. . Es difícil cuantificar el valor perdido por las deseconomías de escala causadas por esta política y cuán fuertes son esas fuerzas reprimidas para la consolidación.
Sin embargo, podemos observar el inmenso crecimiento de la concentración en el sistema bancario estadounidense. En 1990, los cinco bancos comerciales más grandes tenían menos del 10 por ciento de los activos totales en el sistema bancario (medidos por los datos de SNL). Esa cifra había aumentado a cerca del 15 por ciento cuando se aprobó Regal-Neal a mediados de la década de 1990 y una ola de fusiones y consolidaciones hizo crecer las instituciones más grandes. Después de la crisis financiera, esa cifra había aumentado al 44 por ciento en 2014.6Es posible que continúe aumentando como lo ha hecho durante décadas debido a las economías de escala, incluido un valor creciente del tamaño a medida que la tecnología financiera (FinTech) cambia la forma en que hacemos operaciones bancarias. Los bancos más grandes simplemente pueden crear mejores aplicaciones en línea. O puede aumentar porque la escala está mal calibrada y las instituciones grandes y complejas no enfrentan cargas regulatorias acordes con los riesgos sociales que representan.
La crisis financiera creó un raro momento en el que la política pudo haber propiciado que el gobierno rompiera los bancos más grandes. Sin embargo, Dodd-Frank eligió ir en una dirección diferente. Es posible que nunca se pruebe definitivamente si esa fue la elección correcta, dada la naturaleza inobservable de las diferentes opciones. Sin embargo, qué tan bien puede estar funcionando Dodd-Frank se puede juzgar sobre la base de si la escala de los costos regulatorios y las externalidades negativas del tamaño están en el equilibrio adecuado. Juzgar esto es complicado y las métricas simples que examinan el tamaño y la concentración de la industria bancaria no son las herramientas adecuadas para usar.