Se está gestando un desastre potencial en el principal programa de viviendas privadas con asistencia federal del país. Durante los próximos siete años, los contratos de subsidio expirarán en más de 700,000 unidades de apartamentos que reciben asistencia bajo el programa de subsidio de alquiler de la Sección 8 del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano o sus predecesores. Las hipotecas de estos edificios están aseguradas por la Administración Federal de Vivienda (fha), una agencia de hud. Si el Congreso no renueva los contratos de subsidio, es probable que los propietarios no paguen sus hipotecas, dejando a fha para pagar las reclamaciones de seguros sobre $ 18 mil millones en hipotecas pendientes a los prestamistas privados.
El Congreso ya ha apuntado a hud para realizar grandes recortes presupuestarios. No hay perspectivas de que estos contratos se renueven con los niveles de subvención actuales. El resultado inminente es demasiado obvio. A medida que los propietarios no cumplan con sus hipotecas, el gobierno federal se quedará con el proyecto de ley. Mientras tanto, cientos de miles de familias de bajos ingresos podrían ver interrumpidas sus vidas si los propietarios aplazan el mantenimiento o cierran las propiedades.
La administración Clinton ha llamado la atención sobre el asunto y ha propuesto reformas de gran alcance. Calcula que esas reformas, a largo plazo, ahorrarían casi $ 5 mil millones en dólares de hoy. Pero el Congreso aún tiene que abordar el problema con seriedad.
¿Qué salió mal?
El programa de la Sección 8 fue lanzado en 1974 por la administración de Nixon para alentar a más desarrolladores privados a construir viviendas para estadounidenses de bajos ingresos. Bajo el programa de la Sección 8 basado en proyectos, que expandió los esfuerzos anteriores en la misma línea, hud celebró contratos de subsidio de alquiler con los desarrolladores, generalmente por 20 años. Las familias elegibles pagan el 30 por ciento de sus ingresos para el alquiler; hud paga el resto del alquiler directamente al desarrollador. Para inducir a los desarrolladores a participar en la Sección 8, la fha garantizó las hipotecas que obtuvieron de los bancos o las casas de ahorro. Los desarrolladores también recibieron importantes beneficios fiscales. La Sección 8 fue popular porque fomentó la construcción de viviendas para más de 1 millón de estadounidenses de bajos ingresos. Pero el programa involucró algo así como un elemento de esquema Ponzi para mantenerlo en funcionamiento. Si se recortaran los subsidios, el esquema colapsaría. Los propietarios podrían incumplir con sus hipotecas y la fha tendría que pagar las reclamaciones. Los formuladores de políticas reconocieron esta falla en 1983, y hud dejó de celebrar nuevos contratos de la Sección 8 con los propietarios. En cambio, hud comenzó a ayudar a los inquilinos directamente con vales portátiles, proporcionando en el proceso a los inquilinos más opciones y reduciendo el costo por persona de la asistencia para la vivienda. Hoy en día, alrededor de 1,5 millones de hogares estadounidenses utilizan vales portátiles para ayudar a pagar el alquiler.
Pero, ¿qué pasó con todas esas propiedades anteriores a 1983 con contratos de subsidio? Cuando eran nuevas, la mayoría proporcionaba viviendas de excelente calidad, aunque a menudo a un costo por unidad excesivo. Incluso hoy en día, la mayoría ofrece una vivienda digna. Pero, a medida que envejecían, muchos tropezaban con problemas financieros y operativos. Durante años, HUD y el Congreso mantuvieron en marcha el esquema similar a Ponzi al agregar subsidios adicionales cuando los proyectos se metían en problemas financieros.
Pero la situación no podría durar y no lo hará. El problema es que aproximadamente dos tercios de las propiedades ahora están subvencionadas en exceso; reciben subvenciones federales basadas en rentas superiores a las de unidades comparables no subvencionadas en el mismo vecindario. El problema de los subsidios excesivos creció lentamente a medida que muchos propietarios aumentaron los costos (costos que el programa les dio pocos incentivos para controlar) y, por lo tanto, requirieron mayores subsidios para mantener sus proyectos a flote. Pero ahora ha adquirido proporciones serias. Más del 40 por ciento de las propiedades ahora tienen rentas asistidas que superan el 120 por ciento de las rentas promedio del mercado en sus ubicaciones. La Oficina de Contabilidad General ha descubierto que los apartamentos de la Sección 8 se alquilan por el doble que los apartamentos no subsidiados al otro lado de la calle. En Casper, Wyoming, por ejemplo, los apartamentos subsidiados de dos habitaciones se alquilan por $ 880 al mes, mientras que los apartamentos más grandes sin subsidio con más comodidades se alquilan por tan solo $ 425 al mes. Peor aún, a algunos inquilinos les gustaría dejar el complejo, por una vivienda más satisfactoria a un costo menor para el gobierno, pero no pueden porque su ayuda para el alquiler está vinculada a sus unidades actuales. No tiene sentido pagar a los propietarios más de lo que obtendrían en un mercado libre y competitivo. La única razón por la que la práctica ha continuado es el temor de los formuladores de políticas a que muchos propietarios tengan que dejar de pagar sus hipotecas si sus subsidios se limitaran a las rentas a nivel de mercado.
Algunos observadores sostienen que el sistema actual solo necesita algunos ajustes para reducir los costos. Pero las dos fallas fundamentales del sistema no permiten de manera realista tal optimismo. Primero, los subsidios entrelazados del seguro hipotecario y la asistencia para el alquiler aíslan las propiedades de la Sección 8 de las fuerzas del mercado. Y, en segundo lugar, debido a que la asistencia de alquiler está vinculada a unidades específicas, HUD no puede abandonar las propiedades: debe absorber cualquier aumento de costos. En efecto, el sistema crea dos rehenes: los inquilinos de sus unidades y el gobierno federal para mantener el sistema a flote.
Las propuestas para controlar los costos de los subsidios mediante una mejor aplicación o fórmulas de financiamiento más estrictas no eliminarán todas las ineficiencias porque requieren una estructura burocrática continua para administrar el programa. Los niveles de renta del mercado, que envían las señales adecuadas a los propietarios e inquilinos, solo se pueden lograr mediante la competencia, no por mandato del gobierno.
Esfuerzos de reforma
A principios de 1995, HUD propuso reemplazar los contratos de la Sección 8 que expiraban por vales de vivienda portátiles y dejar a los propietarios en libertad de alquilar sus unidades por lo que pudiera soportar el mercado. Para ayudar a los propietarios en la transición, la fha estaría de acuerdo en anotar, antes del incumplimiento, las hipotecas en aquellos casos en que las rentas del mercado no pudieran cubrir los costos operativos y los pagos de la hipoteca y aceptar el pago de las reclamaciones. Pero tanto los propietarios como los grupos de inquilinos se opusieron a la propuesta de Hud. Algunos propietarios temían que HUD los tratara injustamente en el proceso de renegociación y les preocupaba que las amortizaciones hipotecarias en sí mismas desencadenarían una obligación tributaria. Y a pesar de que los estudios de hud muestran que más del 80 por ciento de los beneficiarios de los vales encuentran una vivienda adecuada, a algunas organizaciones de inquilinos les preocupaba que muchos residentes, especialmente las minorías, los ancianos, los discapacitados y aquellos con familias numerosas, no pudieran encontrar una vivienda adecuada en otros edificios. . Los inquilinos también desconfiaban de las garantías de hud de que las familias ancianas y discapacitadas, en particular, podrían permanecer en sus unidades bajo cualquier plan de cupones. Debido a que los contratos de alto costo de la Sección 8 que vencen en 1996 cubrían menos de 1,000 unidades, el Congreso decidió posponer el enfrentamiento del problema directamente. Sin embargo, no pasó la pelota por completo. Renovó los subsidios de alto costo solo por un año y otorgó autoridad a hud para demostrar los beneficios de reestructurar el programa y anotar hipotecas antes del incumplimiento de 15,000 unidades. Pero la demostración expira a fines de septiembre de 1997 y, por lo tanto, deja más de 700.000 unidades en espera de acción, 236.000 unidades que expiran en 1997.
Este año, hud y la administración han recomendado la reingeniería de la cartera, un enfoque reducido para abordar el inminente desastre de la Sección 8, que trata de evitar algunas de las objeciones hechas por los propietarios e inquilinos el año pasado. La nueva propuesta reduciría las rentas excesivamente generosas a los niveles del mercado y ofrecería oportunidades a las comunidades locales para hacer transferibles los subsidios futuros, dando así a los inquilinos más opciones. Mientras tanto, hud ganaría autoridad para negociar con respecto a las hipotecas sobre las propiedades subvencionadas en exceso, lo que le ahorraría dinero al gobierno en los pagos de subvenciones.
Para hacer frente a las objeciones a los vales tanto de los grupos de inquilinos como de los propietarios, hud propone dar voz a los gobiernos estatales y locales en la decisión de si, y a qué ritmo, la asistencia ahora vinculada a propiedades individuales debe convertirse en vales portátiles. En algunos casos, por ejemplo, una comunidad puede decidir que los subsidios continuos basados en proyectos son necesarios para garantizar la estabilidad de un vecindario.
hud también reconoce las dificultades fiscales que la renegociación de hipotecas crea para los propietarios. Sin esbozar explícitamente cómo abordar el problema, ha expresado su voluntad de discutir con el Congreso las formas de tomarlo en cuenta. La solución más probable sería aplazar el reconocimiento de las ganancias de capital de las amortizaciones hipotecarias hasta que las propiedades se vendan a otra parte, siempre que se extinga el seguro de la fha y se reestructuran los subsidios de alquiler. Existe un buen argumento de que tal desgravación fiscal no ampliaría el déficit presupuestario, ya que la fha tendría que aceptar mayores amortizaciones si los propietarios no tuvieran desgravación fiscal sobre las ganancias de capital y pudieran resistir la reestructuración.
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La nueva propuesta de reingeniería de la cartera también permitiría a los propietarios solicitar un seguro fha en sus préstamos recientemente reestructurados. El seguro se suscribirá adecuadamente en función de las nuevas condiciones y se calificará como un subsidio según las normas contables presupuestarias actuales del subsidio crediticio.
Inicialmente, hud imaginó renegociar las miles de hipotecas, una por una, con los propietarios. Desde entonces se ha dado cuenta de la naturaleza abrumadora de esta tarea. También consideró, y luego rechazó, simplemente vender las hipotecas a terceros para permitir que el mercado estableciera las amortizaciones. Pero este enfoque habría requerido que los propietarios de las propiedades reestructuradas incumplieran primero. En lugar de ello, hud ahora propone transferir, a precios competitivos, sus obligaciones de garantía sobre una parte designada de las hipotecas aseguradas por la fha a terceros seleccionados de manera competitiva. Una amplia variedad de entidades, solas o actuando en equipo, serían elegibles: gobiernos locales y estatales (incluidas las agencias estatales de financiación de la vivienda), organizaciones sin fines de lucro, administradores de activos privados y cualquier número de posibles socios de capital. Estas entidades luego negociarían con prestamistas y propietarios para reestructurar las hipotecas o venderlas, según las circunstancias. Se espera que estas intervenciones anteriores gestionadas por terceros sean más eficientes en la reestructuración de hipotecas que las intervenciones posteriores de hud. Se respetarían todas las obligaciones y derechos del contrato de la Sección 8, incluida la protección de los inquilinos.
Usando una estructura de fideicomiso, hud y los terceros compartirían los ingresos en la medida en que los terceros puedan hacerlo mejor que el gobierno en la reestructuración de las hipotecas y la gestión de las responsabilidades del gobierno. De esta manera, hud se aseguraría de que los terceros no reciban ganancias inesperadas; mientras tanto, la participación de hud en las ganancias ayudaría a rehabilitar propiedades en ruinas. Para asegurarse de que los terceros tengan los incentivos adecuados para obtener las mejores ofertas y minimizar los costos, tendrían que comprometer parte de su propio capital para participar.
Se estima que la propuesta de reducción de la reingeniería de la cartera ahorrará a los contribuyentes casi $ 5 mil millones en subsidios de alquiler reducidos y pagos de reclamaciones de fha.
Es hora de que el Congreso actúe
El proyecto de demostración que aprobó el Congreso el año pasado está lejos de ser suficiente. El Congreso debe solucionar todo el problema de la Sección 8. Como se señaló, los contratos de subsidio en aproximadamente 236,000 unidades, o alrededor de una cuarta parte de toda la cartera de la Sección 8, expirarán en 1997. Los contratos de 246,000 unidades adicionales expirarán durante 1998 y 1999. La última propuesta de Hud es un buen lugar para comenzar. Al momento de escribir este artículo, existe la esperanza de que los apropiadores del Congreso puedan autorizar a hud a reestructurar hipotecas y asistencia en proyectos cuyos contratos de la Sección 8 vencen en el año fiscal 1997 y cuyas rentas están por encima del mercado.
Simplemente renovar los contratos que vencen por un año más, como hizo el Congreso el año pasado, logrará poco. Los costos de los subsidios continuarán aumentando mientras las propiedades se deterioran. Cuanto más persista el Congreso en una estrategia incrementalista, más costosos serán los incumplimientos. Además, continuar renovando los contratos de la Sección 8 que vencen en sus niveles existentes, sobre subsidios, deja cada vez menos recursos para todas las otras necesidades de vivienda y desarrollo comunitario de hud.
Idealmente, el Congreso no debería detenerse con la última propuesta reducida de la administración. Debería mover todo el programa de la Sección 8 hacia un sistema de cupones. Los vales no solo son menos costosos que el actual sistema burocrático de subsidios, sino que les darían a los inquilinos de la Sección 8 la misma libertad de movimiento que disfrutan todos los demás en este país.
Antes de anunciar su renuncia al Senado la primavera pasada, el líder de la mayoría, Robert Dole, anunció su apoyo a una política para poner fin a la vivienda pública tal como la conocemos al darles a todos los residentes de viviendas públicas vales que les permitan vivir donde quieran. El secretario de hud, Henry Cisneros, asumió el mismo compromiso el año pasado. Si Robert Dole y la administración Clinton pueden estar de acuerdo con esta propuesta, entonces es hora de que el Congreso también la acepte.