Una propuesta de riesgo compartido para responsabilizar a las instituciones de educación superior ante sus estudiantes
Una proporción cada vez mayor de estudiantes y padres están obteniendo préstamos cada vez más grandes para obtener títulos de educación superior que no se amortizan en el futuro. Con la deuda estudiantil que ahora alcanza los $ 1.4 billones, muchos están preocupados con razón por lo que sucederá si no se puede pagar.
A medida que los prestatarios continúan luchando con la carga de sus préstamos estudiantiles, una pregunta clave es ¿quién debe ser responsable cuando los estudiantes no pueden pagar sus préstamos? Claramente, los propios estudiantes ya están enganchados por sus préstamos, que no pueden ser cancelados ni siquiera en caso de quiebra. Y si nunca pueden pagar, los contribuyentes se quedan con la bolsa. Sin embargo, las instituciones postsecundarias donde estos préstamos financian una gran fracción de las operaciones totales no incurren actualmente en ningún costo cuando los préstamos no se devuelven sistemáticamente. Las escuelas deben rendir cuentas cuando piden sistemáticamente a los estudiantes que soliciten préstamos para una educación que demuestra ser una mala inversión.
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Ésta es una pregunta que se hace el comité HELP del Senado mientras el Congreso busca la reautorización de la Ley de Educación Superior de 1965, la ley federal responsable de los programas de ayuda financiera federal. Llegando a los miembros de la comunidad de educación superior, el presidente del comité, Lamar Alexander (R-Tenn) solicitó retroalimentación sobre cómo crear medidas de rendición de cuentas que garantizan que los estudiantes reciban títulos que valgan la pena por su tiempo y dinero.
Escribimos al comité para explicar una idea nuestra citada en un informe técnico reciente del comité: Una propuesta de riesgo compartido en la que las instituciones comparten los riesgos que enfrentan los estudiantes y los contribuyentes por los préstamos onerosos. La idea fue propuesta originalmente en este 2017 Documento del proyecto Hamilton .
Creemos que las instituciones educativas necesitan incentivos más fuertes para mejorar los resultados financieros a largo plazo de sus estudiantes, y que se necesita una responsabilidad rigurosa para promover resultados educativos de calidad, para garantizar que los estudiantes no asuman deudas inmanejables y para salvaguardar la inversión de los contribuyentes de cientos de miles de millones de dólares en educación superior.
Aunque nuestro comentario al comité enfatizó la necesidad de mejoras en la responsabilidad institucional, también advertimos contra la adopción de versiones débiles de la propuesta de riesgo compartido o la eliminación de las protecciones federales existentes para estudiantes prestatarios y contribuyentes.
Nuestra propuesta de riesgo compartido:
- Hacer que las instituciones de educación superior reembolsen parcialmente al gobierno cuando una cohorte de prestatarios no alcance un umbral de reembolso dentro de los cinco años. Si después de cinco años de salir de una institución, los estudiantes prestatarios no están en camino de pagar sus préstamos de pregrado dentro de los 15 años, nuestra propuesta requiere que las instituciones aporten una parte del pago insuficiente. El umbral se estableció de modo que un número considerable de instituciones tuvieran la piel en el juego y un incentivo financiero para el éxito de sus estudiantes después de la universidad. Los umbrales más bajos, como un objetivo de riesgo compartido del cero por ciento reembolsado después de cinco años, son insuficientes y no brindarían incentivos amplios para mejorar la calidad de la educación, brindarían una responsabilidad real en las instituciones de bajo rendimiento, ni protegerían a los contribuyentes o prestatarios de las consecuencias de las deudas impagables. .
- Examinar los resultados de los préstamos tanto a nivel de programa como a nivel de institución . Medir los resultados de los préstamos a nivel de programa es ideal, pero los incentivos de riesgo compartido deben incluir un respaldo a nivel de institución para evitar que las escuelas jueguen con las reglas o que los programas pequeños sean excluidos.
- Complementar las protecciones estudiantiles existentes. El riesgo compartido no debe verse como un sustituto de las protecciones estudiantiles existentes, como el empleo remunerado o las reglas 90/10. Esto es particularmente importante a medida que desarrollamos una experiencia más práctica con las políticas de riesgo compartido.
- Los ingresos recaudados a través del riesgo compartido deben proporcionarse a las instituciones que atienden bien a los estudiantes de bajos ingresos. La propuesta debe promover el acceso a instituciones de alta calidad para aquellos que no pueden permitirse asistir por su cuenta.
Por qué necesitamos más responsabilidad
A pesar de los importantes beneficios de una educación universitaria, muchos estudiantes luchan con los altos costos de matrícula, experimentan malos resultados en el mercado laboral y tienen dificultades para pagar sus préstamos estudiantiles. El 11,5 por ciento de los prestatarios que entraron en pagos en el año fiscal 2014 habían incumplido sus pagos a fines del año fiscal 2016. En horizontes más amplios, los resultados son aún peores. Un estudio reciente de Judith Scott-Clayton muestra que entre los prestatarios que ingresaron a la escuela en el año escolar 1995-96, el 25 por ciento había incumplido en algún momento dentro de los veinte años siguientes. La cohorte más reciente de 2004-05 tiene resultados sustancialmente peores: una cuarta parte ha incumplido en la marca de los 11 años. Estos malos resultados se concentran entre los estudiantes de instituciones de baja calidad, que tienen menos probabilidades de completar un título y, incluso si se gradúan, es menos probable que obtengan ingresos lo suficientemente altos como para pagar sus préstamos.
Los sistemas de rendición de cuentas existentes han reducido la incidencia de resultados de préstamos estudiantiles muy deficientes mediante el uso de reglas basadas en incumplimientos de préstamos estudiantiles (las reglas de tasa de incumplimiento de cohorte), cómo se financian los costos educativos (las reglas 90/10) y los resultados del mercado laboral posteriores a la inscripción (el Reglas de empleo lucrativo). Sin embargo, la eficacia de la regla de la tasa de incumplimiento de cohorte, en particular, está disminuyendo debido a los cambios en el mercado educativo y al aumento de la inscripción entre los prestatarios en los planes de pago basados en los ingresos (IDR). Si bien la IDR ayuda a proteger a los prestatarios de las peores consecuencias del incumplimiento, tiene la consecuencia involuntaria de socavar los actuales sistemas de rendición de cuentas basados en la tasa de incumplimiento. A medida que más prestatarios se inscriban en planes IDR, las tasas de incumplimiento caerán independientemente de si una escuela está ofreciendo oportunidades económicas a sus estudiantes o si esos estudiantes finalmente pagarán sus obligaciones de préstamo. Por lo tanto, los sistemas de rendición de cuentas basados en incumplimiento ya no serán una herramienta adecuada para garantizar la calidad institucional o medir el reembolso de préstamos estudiantiles.
Los mejores sistemas de rendición de cuentas también son más importantes en la actualidad simplemente debido al aumento de la deuda de los estudiantes debido tanto al aumento de los costos como a los aumentos en los límites de préstamos y la disponibilidad de créditos entre estudiantes universitarios, graduados y padres prestatarios. El endeudamiento está más extendido hoy que en el pasado, y los montos en dólares son mucho mayores. Actualmente hay $ 1.4 billones de deuda estudiantil federal pendiente, en comparación con $ 0.5 billones en 2007. En el año fiscal 2009 (el año en el que nos enfocamos para el análisis de datos en nuestro papel ), aproximadamente 3.8 millones de estudiantes ingresaron al reembolso con $ 57.4 mil millones en saldos de préstamos iniciales agregados, o un promedio de $ 15,100 por prestatario. También ha habido una proliferación de instituciones y programas que ofrecen educación de baja calidad subsidiada por el gobierno federal a través del programa de préstamos. Por lo tanto, los riesgos para los contribuyentes y prestatarios han aumentado sustancialmente sin protecciones o beneficios económicos proporcionales. Los incentivos desalineados en los mercados educativos son cada vez más importantes.
La universidad sigue siendo una excelente inversión y, para muchos estudiantes, un préstamo estudiantil es una excelente manera de financiar esa inversión. Sin embargo, las consecuencias de las malas decisiones pueden ser graves. Los préstamos para estudiantes no pueden cancelarse en caso de quiebra, y el incumplimiento de los préstamos federales para estudiantes puede tener consecuencias graves para los prestatarios, incluido el crédito dañado, el embargo de salario y las compensaciones de reembolsos de impuestos y pagos del Seguro Social. Incluso para los prestatarios que no incumplen sus obligaciones, los saldos pendientes de los préstamos pueden causar otras dificultades financieras o dificultar la consecución de importantes objetivos económicos.
El sistema actual también es injusto para los contribuyentes. Debido a que una fracción sustancial de los fondos prestados en instituciones con tasas de reembolso bajas nunca regresará a las arcas federales, el programa de préstamos estudiantiles representa una transferencia sustancial financiada por los contribuyentes a estas instituciones. Los contribuyentes no deberían tener que apoyar instituciones que brinden poco o ningún valor educativo a sus estudiantes. La administración responsable de los dólares federales requiere que los subsidios se dirijan a las instituciones a las que les va bien a sus estudiantes.
¿Por qué compartir el riesgo?
Además de gestionar el riesgo de los contribuyentes, las medidas de rendición de cuentas a nivel federal deben orientar la ayuda federal hacia programas de alta calidad que conduzcan no solo a títulos, sino también a títulos que conduzcan a trabajos que permitan a los estudiantes reembolsar préstamos y prosperar económicamente. Las instituciones que reciben ayuda federal y desembolsan préstamos a estudiantes en nombre del gobierno están en la mejor posición para ayudar a sus estudiantes a tener éxito y compartir la responsabilidad de los resultados de sus estudiantes. Por lo tanto, es importante que las instituciones tengan los incentivos adecuados para realizar mejoras.
Los programas de riesgo compartido que dan a las escuelas un papel en el juego son una forma de proporcionar incentivos para mejorar los resultados de los préstamos de los estudiantes. Una propuesta bien diseñada mejoraría la correspondencia entre estudiantes y programas, mejoraría la calidad del programa, controlaría los costos, promovería la graduación, fortalecería la asesoría sobre préstamos y mantendría a las instituciones enfocadas en los resultados de los estudiantes no solo mientras están en la escuela sino también después de terminar la escuela. Sin embargo, es importante diseñar el programa para minimizar las consecuencias no deseadas. Las posibles consecuencias no deseadas incluyen un acceso reducido a la educación para los estudiantes de bajos ingresos, aumentos de la matrícula de transferencia, juego de métricas de responsabilidad y consecuencias distributivas negativas para las instituciones que atienden a las poblaciones minoritarias y de bajos ingresos. Nuestra propuesta está diseñada para minimizar estos efectos no deseados.
Describimos los elementos clave de la propuesta a continuación; más detalles se pueden encontrar en nuestro papel .
Con la deuda estudiantil que ahora alcanza los $ 1.4 billones, muchos están preocupados con razón por lo que sucederá si no se puede pagar.
Centrarse en la tasa de reembolso
Nuestra propuesta de riesgo compartido se basa en una medida que llamamos tasa de reembolso de cohorte: la fracción del capital inicial de una cohorte que se reembolsa dentro de los cinco años posteriores a la finalización de la escuela, calculada a nivel de programa, de institución o de ambos.1En resumen, se pregunta si los estudiantes que abandonan un determinado programa o institución han progresado lo suficiente en el pago de sus préstamos después de cinco años.
La tasa de reembolso es una medida útil para fines de responsabilidad federal porque refleja directamente la inversión federal y el retorno de su inversión, es fácil de medir, se basa en los sistemas administrativos existentes y es difícil de manipular o manipular. Además, está altamente correlacionado con los resultados de los estudiantes, otras medidas de calidad institucional y el rendimiento económico de los dólares de los préstamos federales.
La tasa de reembolso de la cohorte varía considerablemente de una institución a otra. La siguiente figura muestra la fracción de instituciones clasificadas por sus tasas de reembolso de pregrado. La figura muestra que el 32 por ciento de los estudiantes asiste a instituciones con tasas de reembolso de cohorte inferiores al 15 por ciento (lo que implica que no están en camino de reembolsar sus préstamos en 20 años).
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La medida puede y debe medirse por separado para préstamos de pregrado y posgrado, y puede y debe medirse tanto por programa como por institución. Un sistema que se concentrara únicamente en programas podría conducir a juegos institucionales, pero un sistema bien diseñado que combine medidas tanto a nivel programático como institucional alentaría a las instituciones a enfocar sus recursos en los programas que atienden a los estudiantes de manera más efectiva. Los datos que ahora se informan de forma rutinaria al Departamento de Educación hacen que dichos cálculos sean factibles.
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Proponemos que la tasa de reembolso de cohorte agregada de 5 años de una institución (la proporción de los saldos agregados de sus estudiantes que se han reembolsado 5 años después de que se les solicitó que comenzaran a reembolsar) se compare con un umbral mínimo. En la medida en que el saldo real reembolsado sea demasiado bajo, la institución deberá reembolsar al gobierno una parte de la diferencia.
En nuestra propuesta, el umbral es que el 20 por ciento de los saldos agregados deben haberse reembolsado después de 5 años para evitar cualquier obligación institucional. Aproximadamente la mitad de las instituciones en 2009 habrían tenido una obligación de riesgo compartido según nuestra política. Aunque se esperaría que un estudiante que trabaja para pagar un préstamo estándar a 10 años pague el 40 por ciento del capital después de cinco años, pocas escuelas logran una tasa de reembolso del 40 por ciento en la práctica. El umbral de reembolso del 20 por ciento de nuestra propuesta es coherente con los préstamos ofrecidos durante un período de reembolso de aproximadamente 15 años.
La política requeriría que las instituciones reembolsen al gobierno federal una parte de los saldos impagos por debajo del umbral, con una tasa marginal por dólar impago a partir del 25 por ciento. Las instituciones con saldos impagos por debajo de un umbral más bajo (15 por ciento) reembolsarían al gobierno montos mayores. Para las escuelas por debajo del umbral y responsables de los pagos de riesgo compartido, los pagos rondarían entre el 3 y el 9 por ciento de los montos originales del préstamo distribuidos a las escuelas. Los fondos generados por el programa de riesgo compartido se utilizarían para brindar apoyo en forma de subvenciones a instituciones con un alto valor agregado para estudiantes de bajos ingresos (medido por los ingresos en comparación con otros con antecedentes económicos similares), independientemente de si esas instituciones tenían un alto nivel de reembolso de los préstamos. tarifas.
Una tasa del 20 por ciento es un objetivo razonable para las instituciones, especialmente si los pagos de riesgo compartido son inicialmente modestos pero el riesgo aumenta con el grado de pago insuficiente. Dicho umbral refleja una compensación entre incentivar la mejora del desempeño frente a posibles consecuencias no deseadas de un objetivo agresivo. También sería razonable considerar un objetivo alternativo del 15 por ciento, que corresponde aproximadamente a un marco de tiempo de 20 años. Por otro lado, algunos han abogado por sistemas de distribución de riesgos que, como el marco actual de CDR, solo se dirigen a las instituciones con los problemas de reembolso más extremos. Un umbral del 0 por ciento, por ejemplo, afectaría solo a alrededor del 5 por ciento de las instituciones y es poco probable que sea suficiente para disuadir los resultados negativos o proporcionar incentivos más fuertes para la mayoría de las instituciones. Aconsejamos contra tal política.
Es importante destacar que no se debe hacer ningún ajuste a la tasa por si un estudiante ha incumplido, ingresado en una indulgencia por penuria, o si hizo pagos reducidos o no hizo pagos debido a planes de pago basados en los ingresos. Como resultado, la tasa de reembolso es difícil de manipular o jugar: los estudiantes pagan o no. También es más difícil de manipular que otras medidas de reembolso de préstamos, como la fracción de prestatarios que han devuelto al menos $ 1 de principal o tasas de incumplimiento.
Es muy probable que los préstamos que no rindan al principio sigan en mora en el año 15. A diferencia del actual sistema de reembolso de préstamos centrado en el incumplimiento, los sistemas de rendición de cuentas que priorizan el reembolso de los préstamos reflejan directamente el riesgo del contribuyente. La tasa de reembolso es directamente relevante para las finanzas federales: representa el reembolso de los préstamos ofrecidos por los contribuyentes. Como mostramos en nuestro documento del Proyecto Hamilton y hermana Documento de la Oficina Nacional de Investigaciones Económicas , el reembolso de un estudiante después de cinco años es un fuerte indicador de dónde se ubicará el préstamo después de quince años. Los resultados de préstamos tempranos y atrasados están altamente correlacionados: casi el 90 por ciento de los préstamos que se están ejecutando 5 años después de iniciar el pago seguirán funcionando en el año 15
La tasa de reembolso también refleja los resultados de los estudiantes. Incluso después de tener en cuenta los antecedentes económicos de los estudiantes, las escuelas con tasas de reembolso bajas tienen tasas de incumplimiento de cohorte más altas, niveles más altos de deuda en relación con los ingresos y peores resultados económicos después de la universidad. Por ejemplo, los estudiantes de familias que ganan menos de $ 30,000 tienen aproximadamente un 58 por ciento de posibilidades de ganar al menos $ 25,000 si asisten a una escuela con una tasa de reembolso promedio, en comparación con solo un 45 por ciento de posibilidades en las instituciones con una tasa de reembolso más baja. Estos resultados son igualmente evidentes en el desempeño de los préstamos. En las escuelas con peores tasas de reembolso, es muy probable que los estudiantes de bajos ingresos incumplan y tengan dificultades para pagar sus préstamos a tiempo.
Incentivos, metas y obligaciones
Para que la propuesta proteja a los contribuyentes y efectúe un cambio significativo, la rendición de cuentas debe implicar una estructura de incentivos gradual y de base amplia. Los incentivos deben ser relevantes para más que un puñado de escuelas, pero no deben ser draconianos para aquellos con problemas modestos de reembolso. La siguiente figura da una idea de cómo los diferentes objetivos de tasa de reembolso se corresponderían con los períodos de reembolso: nuestro objetivo de tasa de reembolso del 20 por ciento propuesto está asociado con el reembolso durante aproximadamente 15 años, mientras que un objetivo del 15 por ciento requeriría cerca de 20 años.
Nuestro programa está diseñado para que las obligaciones de riesgo compartido sean pequeñas o modestas para la mayoría de las instituciones afectadas, particularmente aquellas cerca del nivel objetivo. Sin embargo, el impacto marginal de la falta de reembolso es mayor para las escuelas con tasas de reembolso más bajas. Específicamente, hay tres paréntesis: 0 por ciento, 25 por ciento y 100 por ciento. Las instituciones con tasas de reembolso moderadas experimentarán un ligero empujón financiero para mejorar y una tasa efectiva baja medida como una fracción del total de dólares del préstamo. Aquellos con tasas de reembolso más bajas enfrentarán tarifas más sustanciales. Para las instituciones con tasas de reembolso muy bajas, las obligaciones de riesgo compartido serían bastante importantes.
Puede ser conveniente proporcionar una exención general para algunas escuelas. En particular, las instituciones pueden optar por excluirse por completo del programa de préstamos si enfrentan un gran costo fijo debido al riesgo compartido o simplemente no quieren lidiar con la incertidumbre de tener pagos de riesgo compartido (incluso si esos pagos son esperados). ser muy pequeños o tener muy pocos prestatarios). Hacer que estas escuelas abandonen el programa de préstamos podría ser un resultado indeseable.
En la propuesta, proporcionamos una exención por molestias a las escuelas donde pocos estudiantes piden prestado. Como se modeló en el documento del Proyecto Hamilton, excluimos aquellos en los que menos de una cuarta parte de los estudiantes universitarios piden prestado, según el College Scorecard. Para las escuelas donde entre un cuarto y la mitad de los estudiantes universitarios piden prestado, construimos una reducción lineal de la tasa de evaluación. Esto significa que una escuela con el 30 por ciento de los estudiantes universitarios pidiendo prestado pagaría 1/5 de la tarifa de licenciatura de una escuela con el 50 por ciento de los estudiantes universitarios pidiendo prestado, incluso si tienen el mismo rendimiento de préstamos y volumen de dólares. Una reducción en lugar de un corte binario evita aumentos abruptos en la tarifa asociada con la concesión de un préstamo adicional. También se podrían excluir las escuelas con muy pocos prestatarios y / o las escuelas con un volumen de préstamos bajo en dólares.
Posibles preocupaciones
Una preocupación que plantea la propuesta es que podría tener la consecuencia no deseada de reducir las oportunidades educativas para los estudiantes desfavorecidos. Las escuelas pueden verse tentadas a desalentar la matriculación de estudiantes pobres. ex ante riesgos crediticios. Sin duda, uno de los objetivos de la propuesta es reducir la probabilidad de que los estudiantes asistan a programas que no les brindan valor educativo. Pero las políticas de ayuda financiera no deberían obligar a los estudiantes de bajos ingresos a elegir entre no ir a la escuela o asumir deudas que no pueden pagar.
En nuestra propuesta, usamos el dinero recaudado para fomentar el acceso de estudiantes de bajos ingresos. Debido a que se espera que la propuesta aumente los ingresos, esos fondos podrían usarse para financiar pagos de bonificaciones a instituciones que prestan servicios a los beneficiarios de bajos ingresos (según lo medido por los ingresos de los estudiantes en el futuro), en proporción al número de estudiantes de bajos ingresos atendidos. . Sin embargo, la obtención de ingresos no es un objetivo principal de la propuesta. Si el programa tiene éxito, las escuelas mejorarán las tasas de reembolso y enfrentarán poca o ninguna obligación de compartir el riesgo.
Una preocupación relacionada es que algunas instituciones que atienden a estudiantes desfavorecidos pueden no tener recursos suficientes para mejorar los resultados de pago. Aunque los legisladores pueden querer considerar una exención temporal para las escuelas de Título III A y B y Título V antes de que se espere que cumplan con la propuesta, no incluimos tal exención aquí. El sistema de pago de bonificaciones o un plan similar ayudará a compensar el costo del riesgo compartido para muchas de estas instituciones, mientras que al mismo tiempo preservará los incentivos para que todas las instituciones mejoren los resultados de pago de los préstamos.
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Esperamos que las presiones del mercado impidan un traspaso total del costo de las obligaciones de riesgo compartido a la matrícula, porque los pagos se aplicarán solo a una fracción de las instituciones que compiten en un mercado común. El sistema de pago de bonificaciones compensará algunas o todas las limitaciones de recursos en las escuelas de escasos recursos que atienden bien a los estudiantes de bajos ingresos, y estas escuelas no necesitarán aumentar la matrícula en respuesta al riesgo compartido.
Conclusión
Un programa de riesgo compartido bien diseñado mejoraría la rendición de cuentas, fortalecería la calidad de la educación y mejoraría los resultados de los préstamos. Sin embargo, los responsables de la formulación de políticas deben ser cautelosos. Queda por ver hasta qué punto un programa de distribución de riesgos será eficaz o tendrá consecuencias no deseadas. Los responsables de la formulación de políticas no deben esperar que el riesgo compartido pueda reemplazar a los sistemas que han sido efectivos durante 25 años.
Un programa de riesgo compartido bien diseñado mejoraría la rendición de cuentas, fortalecería la calidad de la educación y mejoraría los resultados de los préstamos.
Además, sería un error adoptar un esquema de riesgo compartido que incorpore algunas de las debilidades del actual sistema de tasa de incumplimiento de cohorte. En particular, es importante que la rendición de cuentas sea de base amplia. Esto significa combinar objetivos agresivos con obligaciones modestas para aquellos que no alcanzan objetivos por poco. Un sistema de riesgo compartido que tuviera como objetivo, por ejemplo, una tasa de reembolso del cero por ciento no proporcionaría incentivos significativos para la mejora entre un gran número de instituciones que podrían estar prestando un mejor servicio a los estudiantes.
Un sistema de riesgo compartido basado en el desempeño de los préstamos estudiantiles es solo un elemento de un sistema de rendición de cuentas bien diseñado y mide solo una dimensión de los resultados de los estudiantes. Los nuevos datos administrativos utilizados en la Tarjeta de puntuación universitaria del Departamento de Educación de los EE. UU. Y la Regla de empleo remunerado brindan información sobre una amplia variedad de resultados de los estudiantes, incluidas las tasas de finalización y los resultados del mercado laboral. Estos resultados brindan a los formuladores de políticas múltiples medidas de calidad que serían aportes valiosos para un sistema integral de responsabilidad e integridad del programa.
El enfoque correcto es utilizar una variedad de incentivos y múltiples medidas para monitorear las inversiones federales. En este sentido, los sistemas de distribución de riesgos no sustituyen a otras protecciones efectivas para contribuyentes y prestatarios, como el empleo remunerado y las reglas 90-10. Un plan de riesgo compartido bien diseñado sería una adición importante a los esfuerzos para proteger a los estudiantes y mejorar la responsabilidad en la educación superior.