El regreso de los límites máximos y el comercio son buenas noticias para la política climática de EE. UU.

La desaparición de la ley climática de Waxman-Markey en 2010 fue un serio revés para los límites y el comercio. Aunque el Congreso abandonó la legislación climática por muchas razones, el tope y el comercio fue señalado como uno de los principales culpables de los republicanos, e incluso de algunos demócratas, que lo describieron como desconcertantemente complejo, sujeto a la manipulación de los especuladores y que probablemente perjudicará al consumidor promedio al aumentar los costos de la electricidad. Los críticos incluso usaron el epíteto tope e impuesto sugerir que el gobierno estaría exigiendo tarifas exorbitantes a empresas e individuos, una caracterización errónea de lo que realmente hizo Waxman-Markey.

Últimamente, sin embargo, el tope y el comercio ha vuelto. Después de realizar programas piloto en varias ciudades, China recientemente Anunciado que estaría implementando un sistema nacional de límites y comercio para las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Y el final de la EPA Plan de energía limpia (CPP) alienta encarecidamente a los estados a utilizar el comercio como un mecanismo para reducir las emisiones de las centrales eléctricas y relajar las restricciones al comercio a través de las fronteras estatales.

CPP críticos Se apresuraron a acusar a la EPA de revivir una herramienta desacreditada y dura de control de carbono. Pero las críticas que recibieron el límite y el comercio en 2010 fueron inmerecidas en ese momento y siguen siéndolo en la actualidad. Su regreso al favor no es motivo de alarma, sino un paso bienvenido hacia un uso más amplio de herramientas basadas en el mercado para alcanzar los objetivos de protección climática.

Cómo funciona la cap and trade

Cap and trade se basa en un concepto simple: el gobierno debería establecer un límite general (o tope) sobre las emisiones y emitir permisos (o concesiones) negociables a las fuentes reguladas. Las fuentes que se encuentran en la mejor posición para reducir las emisiones a bajo costo pueden cumplir en exceso y vender las asignaciones en exceso a las fuentes con costos de reducción más altos, lo que permite que estas fuentes eviten invertir en medidas de cumplimiento de alto costo y reduzcan el costo general de reducción de emisiones. La cap and trade se consideró originalmente como una alternativa económicamente preferible a los requisitos de comando y control más costosos. Fue defendido por George H.W. Bush durante el desarrollo de las enmiendas a la Ley de Aire Limpio de 1990 y, en última instancia, se convirtió en la pieza central de la nueva programa de lluvia ácida en el Título IV de la ley.

La implementación exitosa del Título IV superó incluso las expectativas de sus defensores. Múltiples estudios mostró que las empresas de servicios públicos que participan en el comercio redujeron las emisiones de dióxidos de azufre (SO₂) más rápidamente y a un costo menor de lo previsto, y la oportunidad de beneficiarse de la venta de derechos de emisión fue un incentivo para la innovación en la tecnología de control de la contaminación. Administraciones posteriores —Republicano y Demócrata — construido sobre el éxito del programa de lluvia ácida aplicando límites y comercio a escala regional para reducir el transporte interestatal de ambos SO₂y óxidos de nitrógeno (NO_x) emitidos por centrales eléctricas. En el marco de estos programas, se desarrollaron rápidamente mercados sólidos para comercializar derechos de emisión y las emisiones disminuyeron significativamente sin un aumento apreciable de los costos de la electricidad.

El tope y el comercio se basa en un concepto simple: el gobierno debe establecer un límite general (o tope) sobre las emisiones y emitir permisos (o concesiones) negociables a las fuentes reguladas.

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Una poderosa herramienta para reducir las emisiones de carbono

Cap and trade no es la única herramienta para la reducción de emisiones de GEI, pero tiene importantes fortalezas. Poner un límite absoluto a las emisiones proporciona la certeza de que permanecerán por debajo de los niveles considerados necesarios para evitar o limitar las concentraciones atmosféricas nocivas de CO.₂. En este sentido, el tope y el comercio es preferible a un impuesto al carbono, que proporciona incentivos financieros para reducir las emisiones, pero no garantiza que disminuirán a ningún nivel específico. El límite puede ajustarse con el tiempo a medida que los objetivos de reducción se vuelven más estrictos, encareciendo las asignaciones e incentivando la innovación y el despliegue de tecnologías de bajas emisiones.

Además, dado que una tonelada de CO₂hace la misma contribución a la acumulación atmosférica de gases de efecto invernadero dondequiera que se emitan, los programas de límites máximos y comerciales no necesitan estar limitados geográficamente; pueden operar a escala regional, nacional o incluso internacional. Esto permite la creación de mercados comerciales grandes y diversos que brindan a los emisores una amplia variedad de opciones de cumplimiento de bajo costo.

Los nueve estados del noreste de la Iniciativa regional de gases de efecto invernadero (RGGI) estableció un programa de límites y comercio para las emisiones de las centrales eléctricas en 2005. California ha lanzado más recientemente un programa de comercio y tope multisectorial bajo AB-32, su principal ley de cambio climático. La Unión Europea lleva algún tiempo implementando una Sistema de comercio de derechos de emisión (ETS) para cumplir con sus obligaciones del Protocolo de Kioto. A pesar de los fallos de inicio, estos programas han perdurado y se han fortalecido con el tiempo.

Comercio de emisiones bajo el CPP

El mayor impulso a la limitación y el comercio en EE. UU. Vendrá del CPP. En un sorprendente cambio de propuesta , que apenas menciona el comercio de emisiones, el CPP final crea una arquitectura diseñada para incentivar el comercio dentro y entre los estados. Este cambio de enfoque probablemente representó una decisión deliberada de los altos funcionarios de la administración de devolver el tope y el comercio al centro del escenario a pesar del bagaje que adquirió durante el colapso de Waxman-Markey.

La innovación central en el CPP que crea una plataforma para el comercio es la creación de objetivos de tasas de emisión nacionales uniformes para las dos clases principales de generadores de combustibles fósiles: unidades de ciclo combinado de vapor eléctrico (carbón) y gas natural (NGCC). Los objetivos, expresados ​​como la proporción de CO₂emisiones a la producción de electricidad, representan una reducción sustancial de los niveles actuales de rendimiento de emisiones para estos tipos de plantas. Se obtuvieron calculando la mejora efectiva en las tasas de emisión que resultaría de la aplicación de los tres componentes básicos de la EPA para la reducción de emisiones (plantas de carbón más eficientes, tasas de utilización más altas para las plantas de gas existentes y mayor energía renovable) a la flota de generación de combustibles fósiles. tal como existía en 2012. La EPA llevó a cabo este análisis para las tres principales interconexiones regionales: Este, Oeste y Texas, pero luego eligió las reducciones más pequeñas en las tasas de emisión como objetivos a nivel nacional.

Bajo este enfoque, todos los estados deben cumplir los mismos objetivos; el nivel real de reducción dependerá del porcentaje relativo de carbón y gas en la flota de centrales eléctricas del estado. Para brindar flexibilidad, la EPA ha expresado los objetivos estatales como límites de tasa de emisión promedio (para carbón y gas combinados) y como límites de emisión en masa (la cantidad total de emisiones permitidas en consonancia con el objetivo de tasa). Los estados pueden elegir cualquiera de las dos métricas al desarrollar sus planes de implementación.

Dado que casi todas las plantas existentes no pueden cumplir con los objetivos de tarifas a través de mejoras tecnológicas en el sitio, deben mirar más allá de la línea de la cerca para mejorar su intensidad de carbono, es decir, accediendo de manera efectiva a fuentes de carbono bajas o no emisoras que aumenten su producción de electricidad sin aumentar las emisiones. . El CPP facilita esto al permitir que los estados emitan Créditos de Reducción de Emisiones (ERC) que representan un megavatio hora (MWh) de energía no emisora ​​(renovable) o de menor emisión (NGCC) o producción de electricidad evitada (de la reducción de la demanda del usuario final) . Los titulares de ERC pueden venderlos a generadores fósiles según sea necesario para alcanzar los objetivos de tasa de emisión, creando un mercado comercial de ERC dentro del estado.

Para los estados que adoptan límites de emisiones masivas, la moneda de negociación es diferente, pero el resultado es similar. Estos estados emitirían subsidios , cada uno representa una tonelada de CO₂, que en conjunto es igual al límite del estado. Los generadores de fósiles individuales deben tener derechos suficientes para cubrir sus emisiones. Dado que el límite estará por debajo de los niveles de emisión actuales y disminuirá aún más con el tiempo, los generadores deberán reducir su producción de electricidad, aumentar su eficiencia y / o comprar derechos excedentes, que estarán disponibles como generación sin emisiones o con bajas emisiones o reducciones. en demanda reemplazan la generación fósil actual. Este es un programa clásico de comercio y tope.

Poner un límite absoluto a las emisiones proporciona la certeza de que permanecerán por debajo de los niveles considerados necesarios para evitar o limitar las concentraciones atmosféricas nocivas de CO.₂.

Fomentar el comercio de emisiones interestatales

El CPP luego da un paso más para extender el alcance del comercio más allá de las fronteras estatales. Proporciona tres caminos para los estados que buscan oportunidades comerciales interestatales. Pueden (1) celebrar acuerdos formales para crear regiones comerciales multiestatales (como RGGI); (2) establecer vínculos comerciales con uno o más estados designados; o (3) simplemente anunciar su disposición a comerciar con otros estados sin identificarlos específicamente. El primer camino estaba disponible bajo el CPP propuesto, pero los otros dos se agregaron en la regla final expresamente para eliminar las barreras al comercio entre los estados.

No hay duda de que el comercio interestatal de ERC o asignaciones podría causar transferencias de riqueza entre estados o acelerar el cierre de plantas de energía en algunos estados y trasladar la generación a otros. Pero con una red cada vez más interconectada en la que los precios de la energía y el envío de los recursos de generación se determinan a escala regional e incluso nacional, es probable que el impacto adicional del comercio de emisiones no sea dramático y pueda producir mayores eficiencias en la distribución de energía.

El comercio interestatal también significará que los estados que son exportadores netos de ERC o asignaciones superarán sus objetivos de CPP, mientras que las emisiones en los estados importadores podrían ser más altas que los límites de CPP. Pero desde el ubicación donde un CO₂La reducción ocurre es irrelevante desde una perspectiva climática, la distribución desigual de las reducciones entre los estados no debería importar si están usando una moneda común para el comercio. En este caso, un ERC o concesión creada en, digamos, Ohio, representaría la misma cantidad de reducción de emisiones que una creada en Carolina del Sur. Siempre que los estados importadores y exportadores tengan en última instancia ERC suficientes o concesiones para el cumplimiento del CPP, se cumplirán los objetivos de reducción del CPP, independientemente de dónde ocurran las reducciones. De hecho, si se producen reducciones en los estados donde los costos son más bajos y otros estados utilizan el comercio para acceder a estas reducciones de bajo costo, el CPP tendrá un precio más bajo en general.

¿Cuánto comercio de emisiones se producirá realmente?

A pesar de los esfuerzos de la EPA, la difusión del comercio de emisiones interestatales bajo el CPP puede ser desigual. El CPP no obliga a los estados a participar en el comercio interestatal y algunos pueden negarse a hacerlo o limitar el comercio a un pequeño grupo de estados compatibles. ( California , por ejemplo, ha señalado su malestar al subsidiar el cumplimiento del CPP en estados que históricamente han hecho menos para abordar el cambio climático). Los estados con gobernadores republicanos pueden resistirse a asociarse con estados azules a pesar de sus intereses comunes. Además, debido a que los ERC y las asignaciones son monedas fundamentalmente diferentes, la EPA ha prohibido a los estados con programas basados ​​en tarifas comerciar con estados con límites de emisiones masivas. Y si los estados en cualquiera de las categorías implementan programas que se desvían de la plantilla nacional, sus opciones comerciales serán aún más limitadas.

La EPA ha intentado fomentar el comercio interestatal mediante proponiendo reglas de comercio modelo que serían presuntamente aprobables si fueran adoptadas por los estados y que fomentarían la uniformidad en el diseño de programas de comercio entre los estados. (Reglas modelo similares para el comercio regional de NO_xy entonces₂fueron bien recibidos por los estados).

La EPA también indicado que cualquier Plan de Implementación Federal (FIP) que imponga a los estados que no cooperan incluirá mecanismos comerciales administrados por la agencia que podrían estar vinculados a los programas comerciales establecidos en los planes estatales. Y en un esfuerzo por promover la coherencia y simplificar el comercio entre los estados FIP, la EPA ha dejado en claro que los FIP se basarán en tarifas o en masa, pero no ambos.

A pesar de estos incentivos para el comercio interestatal bajo un marco común, los estados mantendrán la flexibilidad en el diseño de programas comerciales y podrían seguir caminos muy diferentes. Una cuestión clave será si los derechos de emisión se subastarán (como están bajo RGGI y California AB-32) o se distribuirán de forma gratuita. Otro tema será qué entidades son elegibles para recibir asignaciones; las opciones incluyen generadores fósiles, distribuidores de energía, proveedores de energía renovable o proveedores de eficiencia energética. Los estados también deberán decidir si las asignaciones y los ERC pueden almacenarse en bancos y durante cuánto tiempo, es decir, mantenerse en reserva para su uso en años futuros.

Éstas son opciones políticas importantes con grandes implicaciones para la economía de la producción y distribución de energía. Es posible que los estados que toman decisiones diferentes aún puedan comerciar entre sí, pero la integración de sus programas será un desafío.

El CPP final crea una arquitectura diseñada para incentivar el comercio dentro y entre estados.

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¿Sería mejor un programa nacional de comercio de emisiones?

Waxman-Markey habría establecido un programa comercial a nivel nacional con un conjunto de características de diseño. Hubo (y hay) preguntas legítimas sobre el marco de Waxman-Markey, pero habría llevado a un campo de juego nivelado en todos los estados. La EPA claramente tiene el mismo objetivo final, pero su camino elegido estuvo necesariamente limitado por la naturaleza centrada en el estado de los estándares de desempeño de emisiones bajo la sección 111 (d) de la Ley de Aire Limpio y su compromiso de brindar a los estados una amplia flexibilidad de implementación. Aún así, dentro de estas limitaciones, el CPP presenta un caso sólido para el comercio intraestatal e interestatal y proporciona un impulso poderoso para que los estados se muevan en esa dirección. El resultado no será el comercio de carbono a nivel nacional, al menos de inmediato, pero la cantidad de programas estatales vinculados que permiten el comercio interestatal debería aumentar considerablemente. Esto reducirá el costo del cumplimiento, aumentará la flexibilidad y estimulará la innovación.

Sí, han vuelto los límites y el comercio, y es algo bueno.

Bob Sussman completó recientemente cuatro años y medio de servicio en la administración de Obama, primero como copresidente del Equipo de Transición de la EPA y luego como asesor principal de políticas del administrador de la EPA. Fue miembro senior del Center for American Progress en 2008, escribiendo y hablando sobre el cambio climático y la energía. En 2007 se jubiló como socio de Latham & Watkins. Anteriormente se desempeñó en la administración Clinton como administrador adjunto de la EPA, director de operaciones y oficial de políticas regulatorias.