Retraso regulatorio entre administraciones

Los presidentes recién elegidos a menudo intentan eliminar las políticas de la administración anterior, y la campaña del presidente Trump se dedicó a revertir las de la presidencia de Obama. Llamó a la política exterior de Obama un amenaza para nuestro país y lo peor que le ha pasado a Israel . Él gráficos tuiteados de los supuestos fracasos económicos de Obama. Llamar a la Ley del Cuidado de Salud a Bajo Precio (ACA) una catástrofe en un Discurso de campaña de Pensilvania , prometió derogarlo y reemplazarlo de inmediato. A lo largo de su campaña, Trump prometió revertir estas y muchas otras políticas emblemáticas de la era de Obama, en particular varias matar el trabajo normativas relacionadas con el medio ambiente, el trabajo, las finanzas y la protección del consumidor.

Métodos de revocación de políticas

Ciertamente, Trump no es el primer presidente que promete derogar las políticas de su predecesor al asumir el cargo. Los presidentes entrantes, en particular los del partido opositor de la administración anterior, a menudo tratan de eliminar las viejas políticas para dar cabida a las suyas. Pueden hacerlo de varias formas.

Primero, los presidentes pueden trabajar con el Congreso para aprobar leyes. Se deben hacer nuevas leyes para anular por completo las antiguas, como la ACA o la Ley Dodd-Frank. Sin embargo, la elaboración de leyes es sumamente difícil en una era en la que el gobierno está cada vez más dividido, el estancamiento legislativo y la polarización de los partidos. Incluso cuando los republicanos controlaban la Cámara, el Senado y la presidencia en 2017, sus intentos de derogar la ACA fracasaron. Asimismo, el Congreso puede rescindir las regulaciones dentro de los 60 días legislativos de su promulgación mediante una resolución conjunta, en virtud de la Ley de Revisión del Congreso de 1996 (CRA). Dado que el presidente aún debe firmar una resolución de este tipo para que sea efectiva, esto no es tan diferente (o mucho más fácil) que simplemente aprobar una nueva legislación. Con la excepción de las 14 regulaciones, la 115^thEl Congreso derogó, principalmente a principios de 2017, esta ley rara vez se ha invocado. Solo hay un número limitado de reglas a las que puede dirigirse dado el requisito de marco de tiempo limitado y el hecho de que las administraciones salientes pueden acelerar las reglas para evitar este destino.

En segundo lugar, las directivas unilaterales (es decir, instrucciones escritas dadas a las agencias sobre cómo implementar la ley) brindan a los presidentes una forma más directa de revertir la política. No requieren la aprobación del Congreso y pueden eludir los problemas de acción colectiva inherentes a la elaboración de leyes. Cumpliendo su promesa de eliminar toda orden ejecutiva inconstitucional emitido por Obama durante su primer año en el cargo, Trump revocó 11 de las órdenes de Obama relacionados con el cambio climático, las protecciones laborales y la aplicación de la ley. Los presidentes han utilizado durante mucho tiempo Directivas unilaterales para revertir las políticas. de sus predecesores del partido opuesto. Sin embargo, esta estrategia no está exenta de limitaciones. Las amenazas de represalias legislativas o judiciales, la reacción del público y los costos de transacción sustanciales dentro del poder ejecutivo sirven para disuadir el unilateralismo. Además, las acciones unilaterales son menos duraderas que otros medios de formulación de políticas, dado que los presidentes posteriores pueden rescindirlas fácilmente con el trazo de un bolígrafo.

Por último, los presidentes pueden revertir las políticas a través del proceso regulatorio. Poco después de su toma de posesión, Trump ordenó que se derogaran dos regulaciones por cada nueva promulgada en su Orden ejecutiva 2 por 1 . Si bien limitó con éxito el desarrollo de nuevas regulaciones, evidencia sugiere que esta orden hizo poco para imponer realmente derogaciones masivas de regulaciones anteriores. De hecho, rescindir una regulación no es una tarea fácil; no es más fácil que promulgar una nueva regla en primer lugar, dado que la acción debe observar el proceso normal de notificación y comentarios según la Ley de Procedimientos Administrativos y está sujeta al mismo estándar de revisión judicial. En resumen, los presidentes no pueden derogar regulaciones con un propósito descaradamente político; necesitan una justificación razonable. Desarrollar cuidadosamente tal justificación, completa con evidencia de apoyo, es un proceso que requiere mucho tiempo y debe competir con otras prioridades de la agencia y es probable que tarde meses o años en completarse.

Mientras tanto, los presidentes pueden retrasar la implementación de una regla hasta que se encuentren soluciones más duraderas, como legislación o nueva evidencia que respalde diferentes regulaciones. De Reagan a Trump, todos los presidentes han congelado las regulaciones pendientes de administraciones anteriores hasta que pudieran completar su propia revisión. Para aquellas reglas que ya han sido finalizadas, los nuevos presidentes pueden retrasar su fecha de implementación. Aunque los aplazamientos indefinidos de las reglas provocan su propio conjunto de desafíos legales, los retrasos temporales son estrategias poderosas para los presidentes que buscan evitar que las políticas desagradables entren en vigencia.

en un Artículo 2018 , Examiné cómo factores como la ideología, la independencia y la capacidad institucional de una agencia influyeron en la estrategia de Trump para retrasar las regulaciones promulgadas en el último año de la administración Obama. Aquí, extiendo ese análisis para incluir a los presidentes George W. Bush, Obama y Trump al considerar los patrones de demora regulatoria en su año inaugural.

Los datos sobre el retraso de la regla

Basándome en el Registro Federal, compilé una lista de reglas finales promulgadas en el último año de las presidencias de Bill Clinton (2000-2001), George W. Bush (2008-2009) y Barack Obama (2016-2017) hasta el 19 de enero.^thdel año nuevo (su último día completo en el cargo). Para aislar las reglas que son más propensas a la segmentación, examino exclusivamente reglas económicamente significativas , o aquellas que tengan un efecto anual en la economía de más de $ 100 millones o más o afecten adversamente de manera material a la economía.

Luego revisé una lista de todas las regulaciones finales promulgadas durante los primeros años de las presidencias de Bush (2001), Obama (2009) y Trump (2017) para identificar qué reglas se retrasaron desde la administración anterior, la fecha en que se retrasó la regla, y la agencia correspondiente. Fusioné este conjunto de datos con información sobre la ideología, el estado del gabinete y las vacantes de liderazgo de cada agencia. Juntos, estos datos producen estadísticas resumidas interesantes sobre los patrones de retraso entre las administraciones.

Retrasos en las administraciones

La Figura 1 muestra el porcentaje de reglas finales económicamente significativas que cada presidente retrasó durante su primer año en el cargo (representado en las barras grises). De las 308 reglas promulgadas en el último año de Clinton, Bush retrasó 44 de ellas, o alrededor del 14 por ciento al asumir el cargo. Obama detuvo sustancialmente menos reglas, solo posponiendo la implementación de nueve de las 418 reglas (dos por ciento) emitidas por la administración saliente de Bush. Al comienzo de su primer mandato, Obama enfrentó una recesión económica y una mayoría en el Congreso. Estos factores quizás desviaron su atención de las derogaciones regulatorias hacia la aprobación de grandes cambios de política a través de la legislación. Trump aparentemente se ubica en algún lugar entre estos presidentes. De las 470 reglas finalizadas por Obama en 2016-2017, Trump retrasó 33 de ellas (siete por ciento). Dado que el Congreso retrasó 14 reglas de la era de Obama al comienzo de la administración de Trump bajo la CRA, en última instancia, hubo tantas regulaciones pospuestas durante su primer año en Bush.

Figura 1: Retrasos impuestos por la administración presidencial en ejercicio hacia las reglas de su predecesor, como porcentaje del total de reglas

Esta figura muestra el porcentaje de reglas finales económicamente significativas promulgadas en los años finales de Clinton (2000 - 2001), Bush (2008 - 2009) y Obama (2016 - 2017) que fueron demoradas por los presidentes entrantes Bush (2001), Obama (2009) y Trump (2017) en su primer año en el cargo, respectivamente. Las barras grises representan todas las reglas finales significativas promulgadas retrasadas al menos una vez, las barras azul oscuro representan las reglas retrasadas más de una vez, y las barras azul claro representan las reglas promulgadas en el período de medianoche de la administración saliente (definida como del 1 de diciembre al 19 de enero). ).

Los presidentes pueden retrasar una regla más de una vez, emitiendo regulaciones posteriores para detener aún más su fecha de implementación. Esta táctica se empleó en todas las administraciones, como se muestra en las barras azul oscuro de la Figura 1. Claramente, una estrategia favorecida por Obama, cuatro de las nueve reglas pospuestas (casi el 44 por ciento) durante su primer año fueron rechazadas varias veces. Esta estadística es del 28 por ciento bajo Bush y del 20 por ciento bajo Trump. La mayor cantidad de retrasos que recibió una regla fue de tres, que ocurrieron dos veces bajo Obama, tres veces bajo Bush y cuatro veces bajo Trump sobre reglas escritas por agencias que van desde el Departamento de Agricultura (USDA) hasta la Agencia de Protección Ambiental (EPA). Esta coincidencia entre las presidencias podría sugerir un límite informal, pero ampliamente reconocido, para el número de veces que se puede retrasar una regulación antes de correr el riesgo de una intervención judicial.

Los presidentes son conocidos por su rapidez regulaciones en sus últimos meses de oficina. Estas reglas son a menudo más impopular y controvertido por naturaleza , ya que los presidentes esperan para emitirlos en un momento en que pueden evitar las consecuencias políticas. ¿Se finalizan a menudo apresuradamente? regulaciones de medianoche más susceptible a retrasos por parte de los presidentes entrantes?

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La Figura 1 ilustra el porcentaje de regulaciones de medianoche, o las emitidas entre el 1 de diciembre y el 19 de enero de la administración anterior, [1] retrasado por cada presidente entrante (representado por las barras azules). En su primer año en el cargo, Bush pospuso 34 de las 88 regulaciones de medianoche de Clinton (26 por ciento). De las 114 reglas de medianoche emitidas por Bush, Obama retrasó seis en 2009 (cinco por ciento). Obama luego promulgó 130 de sus propias regulaciones de último minuto, 26 de las cuales fueron suspendidas por Trump, casi el 20 por ciento. En todas estas administraciones, los presidentes tienden a apuntar a las regulaciones de medianoche a un ritmo más alto que otras promulgadas durante el año anterior. Aunque los presidentes de los patos cojos pueden apresurarse a finalizar las reglas controvertidas, las nuevas administraciones pueden retrasarlas fácilmente y, en última instancia, deshacerlas.

Retrasos por ideología de la agencia

Las agencias y su personal a menudo tienen puntos de vista liberales o conservadores que influyen en la forma en que implementan las políticas. Los presidentes tienen incentivos para prevenir las reglas que podrían conducir a políticas que entren en conflicto con sus propias preferencias políticas y, por lo tanto, son sensibles a la ideología de la agencia.

Para medir la ideología de las agencias, utilizo las medidas de puntos ideales desarrolladas por los politólogos Adam Bonica, Jowei Chen y Timothy Johnson (conocidos como las puntuaciones de CF ). Estos puntajes se estiman utilizando datos sobre las contribuciones de campaña de las agencias designadas en las elecciones federales y estatales, ubicándolos en una escala de liberal a conservadora según la ideología de los candidatos a quienes donaron. Los individuos se promedian entre agencias y administraciones para producir estimaciones puntuales ideales que van desde -1,5 (liberal) a 1,5 (conservador).

Divido a las agencias en campos liberales o conservadores en función de si están por encima (conservador) o por debajo (liberal) de la puntuación media de CF en cada administración. La Figura 2 muestra el porcentaje de reglas demoradas promulgadas por agencias liberales y conservadoras. Como era de esperar, los presidentes republicanos tienden a posponer las reglas promulgadas por agencias liberales, mientras que los demócratas apuntan a las reglas que surgen de las conservadoras.

Casi el 61 por ciento de las reglas finales que Trump pospuso fueron promulgadas por agencias liberales bajo la administración de Obama, como el Departamento de Salud y Servicios Humanos (HHS) y la EPA. Obama fue aún más lejos, utilizando cada uno de sus retrasos en las reglas conservadoras dictadas bajo Bush, por agencias como los Departamentos de Seguridad Nacional y Defensa. Si bien Obama y Trump se enfocaron claramente en las reglas de agencias con ideologías opuestas, Bush utilizó un enfoque más equilibrado. De hecho, sus retrasos se orientaron un poco más hacia las agencias conservadoras (52 por ciento) que hacia las liberales (48 por ciento).

Figura 2: Reglas retrasadas por ideología de agencia

Esta figura muestra el porcentaje de reglas demoradas bajo cada administración promulgadas por agencias liberales (gris) y conservadoras (azul) durante el primer año de Bush (2001), Obama (2009) y Trump (2017).

Retrasos por tipo de agencia

Las estrategias de demora regulatoria no solo están influenciadas por la ideología, sino también por el grado en que los presidentes ejercen control sobre la agencia. Las agencias del gabinete son más susceptibles al control presidencial . Los presidentes pueden nombrar y remover funcionarios de estas oficinas. Sus actividades diarias se canalizan a través de personas designadas por políticos. Sus productos de formulación de políticas, como presupuestos, reglamentos y propuestas legislativas, deben aprobarse a través de la Oficina Ejecutiva del Presidente. Las agencias independientes, por otro lado, están en su mayoría menos politizadas y menos jerárquicas. Las comisiones reguladoras generalmente están encabezadas por una junta ejecutiva bipartidista en lugar de un solo designado político y sus actividades no están sujetas a la autorización de la Casa Blanca.

En consecuencia, las reglas de las agencias del gabinete deberían reflejar más de cerca las preferencias de su presidente supervisor. Estas reglas deberían ser más propensas a dirigirse a las administraciones entrantes que se oponen a sus predecesoras. Encuentro este patrón exacto en la Figura 3, que muestra el porcentaje de reglas demoradas que se originan en agencias del Gabinete y fuera del Gabinete. Bush, Obama y Trump paralizaron cada uno muchas más reglas de las agencias del gabinete, como los Departamentos de Interior, Transporte, HHS, USDA y Defensa, que las que provienen de agencias independientes (por ejemplo, Farm Credit Administration, Social Security Administration, Small Business Administration). y Administración de Servicios Generales). La mayor disparidad ocurrió durante el año inaugural de Bush, con el 91 por ciento de sus retrasos regulatorios impuestos a las agencias del gabinete. Obama y Trump, sin embargo, no se quedaron atrás. Aproximadamente el 78 por ciento y el 73 por ciento de sus retrasos del primer año, respectivamente, estaban dirigidos a las reglas a nivel de gabinete.

Figura 3: Reglas retrasadas por tipo de agencia

Esta figura muestra el porcentaje de reglas demoradas bajo cada administración promulgadas por agencias del Gabinete (gris) y fuera del Gabinete (azul) durante el primer año de Bush (2001), Obama (2009) y Trump (2017).

Retrasos bajo vacantes

La capacidad institucional de una agencia, es decir, su capacidad para desempeñar eficazmente sus funciones como institución, también puede influir en gran medida en la decisión de retrasar una próxima regla y en el momento de hacerlo. Los déficits de recursos pueden dejar a las agencias mal equipadas para la tarea de reglamentar, lo que las obliga a retrasar las reglas para darles más tiempo para descubrir cómo implementarlas.

Me centro aquí en un recurso importante para la capacidad institucional de una agencia: las vacantes de liderazgo. El jefe de una agencia, como un secretario o administrador del gabinete, proporciona el liderazgo, la autoridad y el conocimiento institucional para guiar a las agencias en la implementación de políticas. Las vacantes en estos puestos superiores ocurren regularmente al comienzo de una administración, cuando los designados políticos de la administración anterior renuncian y los presidentes entrantes buscan nuevos líderes de agencias. Estas vacantes a menudo persisten debido a largas confirmaciones en el Senado, salidas repentinas o retrasos en el proceso de nominación. La ausencia de un liderazgo permanente puede obstaculizar la reglamentación de la agencia, por lo que requiere un retraso.

La Figura 4 muestra el porcentaje de reglas demoradas que ocurrieron durante períodos de vacantes. La mayoría de los retrasos ocurrieron cuando el puesto superior de la agencia correspondiente estaba vacante. Esta diferencia se hizo cada vez más marcada con el tiempo. Aproximadamente el 67 por ciento de las demoras regulatorias impuestas por Bush en su primer año ocurrieron cuando la agencia promulgadora carecía de un director permanente. Esta estadística aumentó al 88 por ciento con Obama. Quizás lo más notable es que un asombroso 97 por ciento de los aplazamientos del primer año de Trump correspondieron a períodos de vacantes de liderazgo en la agencia responsable. Estos números pueden no sorprender dado el vacantes generalizadas y Rotación que plagan a la administración Trump, incluso hasta el día de hoy. En conjunto, un retraso no solo se produce por razones políticas, sino también pragmáticas, cuando las agencias están mal equipadas para cumplir con sus responsabilidades regulatorias.

Figura 4: Reglas demoradas por vacantes de agencias

Esta figura muestra el porcentaje de retrasos que ocurrieron cuando la agencia bajo la administración actual tenía una vacante en su puesto de liderazgo principal (gris) versus retrasos cuando ese puesto fue ocupado durante el primer año de Bush (2001), Obama (2009) y Trump (2017).

Conclusión

Los nuevos presidentes quieren influir en la formulación de políticas tan pronto como ingresan a la Casa Blanca. Esto a menudo implica borrar las políticas administrativas anteriores que encuentran objetables. Retrasar la implementación de las regulaciones de último momento promulgadas por sus predecesores puede darles a los presidentes el tiempo para identificar soluciones más duraderas para revertir las políticas regulatorias. Los presidentes Bush, Obama y Trump pospusieron las reglas que fueron finalizadas por sus predecesores, muchas de las cuales entraron en conflicto directo con sus propios objetivos políticos. Varias de estas demoras se hicieron por razones aparentemente políticas, sobre las reglas que más entraban en conflicto con las agendas de estos presidentes. Apuntaron a las regulaciones emitidas por agencias con perspectivas ideológicas diferentes a las suyas y a aquellas que estaban estrictamente controladas por el presidente anterior.

Los presidentes que suceden a los miembros de su propio partido pueden no tener las mismas motivaciones para posponer la actividad normativa de esta manera. Por ejemplo, George H.W. La agenda regulatoria de Bush probablemente reflejó la de Reagan, reduciendo así la necesidad de derrocar las reglas por razones políticas o ideológicas. Los estudios futuros deberían examinar los patrones de retraso en todos los tipos de transiciones.

Las administraciones, sin embargo, no se anticipan a las regulaciones por razones exclusivamente políticas. A menudo, las limitaciones institucionales que enfrentan las agencias pueden requerir tal demora. Las agencias de escasos recursos necesitan más tiempo para descubrir cómo implementar con éxito una política a través de la elaboración de reglas. Más allá de las vacantes de liderazgo, otros recursos como la cantidad de personal, la experiencia, el dinero y la carga de trabajo también pueden influir en la capacidad de una agencia para la implementación oportuna.

¿Qué significa esto para el funcionamiento del gobierno? Si bien el retraso por motivos políticos puede ser difícil de evitar a menos que se implementen reformas regulatorias importantes, los retrasos en las políticas que surgen de las limitaciones institucionales podrían mitigarse más fácilmente invirtiendo más recursos en las agencias, equipándolas con las herramientas necesarias para regular eficazmente de manera oportuna. A menos que se tomen tales medidas, la demora administrativa seguirá siendo perjudicial para lograr cambios importantes en las políticas.

[1] Se encuentran patrones similares cuando se consideran períodos más prolongados de actividad nocturna.

Informe producido por Estudios economicos