No es la menor de las muchas preguntas básicas que rodean la política de seguridad nacional son estas: ¿Qué tareas merecen la mayor atención? ¿Y qué nivel de gobierno debería manejarlos?
Sin duda, ninguna sociedad puede tratar de salvaguardar todos los objetivos concebibles del terrorismo. Deben establecerse prioridades. Aún no está claro qué tan bien avanza este proceso. En los últimos meses se ha hablado mucho, por ejemplo, de la vulnerabilidad de las centrales nucleares. Sin embargo, las posibilidades de que un ataque terrorista pueda convertir cualquier instalación nuclear estadounidense en un Chernobyl son prácticamente nulas. La preocupación estaría mejor dirigida a fortalecer otros sitios, como plantas químicas comerciales. (Aproximadamente la misma cantidad de personas murieron en 1984 cuando se filtró isocianato de metilo de una planta en Bhopal, India, como pereció en el World Trade Center).
Se gastarán muchos cientos de millones de dólares en sistemas de seguridad aeroportuaria recientemente federalizados. Sigue siendo difícil decir qué tan rentable será la inversión masiva. La política está complicando las cosas. Contrariamente a las normas políticamente correctas todavía vigentes, por ejemplo, los inspectores de aeropuertos deberían recibir formación para realizar algún tipo de elaboración de perfiles, y así seleccionar para un escrutinio adicional a los pasajeros que podrían suponer un riesgo. En cambio, la práctica actual parece depender de búsquedas aleatorias, lo que significa que una mujer de 85 años acompañada por miembros de su familia tiene la misma probabilidad de ser revisada de cerca como, digamos, un joven estudiante del Medio Oriente que viaja solo. . Sin una mayor aplicación del sentido común en la elección de los procedimientos básicos, ninguna cantidad de dinero asegurará los aeropuertos.
De hecho, existe incluso la posibilidad de que una preocupación monomaníaca por la seguridad de los aviones pueda distraer la atención de otras misiones importantes. Pocos países, si es que hay alguno, parecen haber dominado por completo el arte de asegurar el transporte aéreo. La seguridad aeroportuaria en Francia ha sido durante mucho tiempo más estricta que en los Estados Unidos. Pero en diciembre pasado, un tal Richard C. Reid (también conocido como el bombardero de zapatos) abordó su avión en París . Se dice que las medidas de seguridad israelíes son las mejores del mundo. Sin embargo, mucho antes de su intento de volar un vuelo de American Airlines con destino de París a Miami, el mismo Sr. Reid, que era un terrorista entrenado por Al Qaeda, de alguna manera se las había arreglado para entrar y salir de Israel.
Los lapsos persistentes, no solo aquí sino en otros lugares, son problemáticos, pero eliminarlos probablemente sea imposible. Y mientras tanto, también es necesario realizar otros trabajos. Algo está fuera de lugar cuando los políticos se obsesionan con el control a prueba de fallas de los pasajeros y las maletas cargados en los aviones, pero luego pasan por alto, por ejemplo, los contenedores en los barcos, o las personas y la carga en los trenes y camiones que viajan a áreas densamente pobladas, sobre puentes indefensos. ya través de largos túneles desprotegidos.
Con suerte, a medida que retrocede la primera ola de histeria en tiempos de guerra, los responsables de la formulación de políticas en Washington sentirán su camino hacia evaluaciones más discriminatorias de los peligros que enfrentamos, de modo que los recursos desequilibrados no se asignen a minimizar los riesgos marginales, o imaginarios, o aquellos que son simplemente imposibles de reducir en absoluto. Pero tenga en cuenta: la ciencia en estas determinaciones seguirá siendo inexacta, y ningún zar federal de seguridad nacional puede ser omnisciente. Nos guste o no, mucho se dejará al azar y a las conjeturas.
Y en cualquier caso, gran parte del trabajo de atender a la salud y seguridad públicas tiene que ocurrir fuera del Beltway. Aunque los planificadores federales pueden anticipar algunas de las amenazas específicas que se avecinan y pueden ayudar a implementar las precauciones adecuadas, al final del día, mucho dependerá de la agilidad de las autoridades locales. Porque en este vasto país, con 3,540,000 millas cuadradas de territorio, 12,383 millas de costa y al menos 75 importantes centros de población que proteger, los objetivos imaginables de oportunidad para los asesinos en masa son extensos. En la medida en que las burocracias gubernamentales tengan la capacidad de preparar a las comunidades para las peores eventualidades y puedan responder de manera efectiva en una emergencia, la responsabilidad recaerá en gran parte en las agencias locales más cercanas, por así decirlo, a los hechos sobre el terreno.
Dar una mano
Para hacer su parte de manera eficaz, los gobiernos estatales y locales ciertamente pueden utilizar una mayor cooperación de Washington. Es necesario mejorar los canales de comunicación intergubernamentales. La policía local podría hacer una mayor contribución a la lucha contra el terrorismo si las agencias federales de inteligencia y aplicación de la ley mejoran, coordinan y luego comparten sus bases de datos relevantes de manera expedita. Supongamos que antes del 11 de septiembrethun gobierno federal menos crédulo había sondeado cierta información interesante sobre el infame Mohamed Atta. Y supongamos que en abril de 2001, cuando el Sr. Atta fue sorprendido conduciendo al norte de Miami sin una licencia de conducir y luego no se presentó a su cita en la corte, la policía de Florida había aprendido un poco más sobre él. Una orden judicial local que se había emitido para su arresto podría no haber acumulado tanto polvo. En cambio, Atta fue libre de trabajar por todo el país durante los siguientes meses.
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Los gobiernos locales también necesitan apoyo financiero adicional. Los presupuestos de más de un par de ciudades de primera línea se vieron afectados en las semanas y meses posteriores a los ataques terroristas en Nueva York y Washington. Boston se encontró gastando $ 100,000 a la semana solo en el pago de horas extras de la policía. Baltimore desembolsó $ 2.6 millones inesperados para costos de seguridad en poco más de un mes, y temió que la factura llegara a casi $ 16 millones para fines del año fiscal. Las predicciones de fin de año para Dallas fueron de $ 6 millones y para Nueva Orleans de $ 10 millones. Estos y otros gastos no planificados llegaron cuando las economías y los ingresos locales ya se estaban deteriorando.
La reciente propuesta de presupuesto del presidente Bush aumentaría significativamente los fondos federales para reforzar las capacidades de los socorristas, es decir, los agentes del orden locales, los bomberos, los equipos de rescate, el personal médico y los sistemas de salud pública (para hacer frente a un posible bioterrorismo, por ejemplo ). La asistencia adicional es oportuna. En dólares ajustados a la inflación, la ayuda federal general a las principales ciudades había disminuido sustancialmente en el transcurso de los últimos veinte años. Aunque se recuperó moderadamente en la segunda mitad de la década de 1990, el nivel de apoyo al final de la década aún no había vuelto al de mediados de la década de 1980. Particularmente en las circunstancias actuales, parece justificado un aumento juicioso.
Reforma regulatoria
Sin embargo, ha sido menos reconocido un imperativo más básico: la necesidad de aliviar las cargas impuestas por una serie de regulaciones nacionales intrusivas y fastidiosas. De manera intermitente durante los últimos cuarenta años, los legisladores, burócratas y jueces federales han acumulado reglas y fallos que pueden poner a prueba los recursos limitados y las capacidades administrativas de los gobiernos locales.
La ley federal en estos días abarca la gestión diaria de prácticamente todas las funciones municipales, lo que afecta los protocolos de empleo, las políticas escolares, la contratación de obras públicas, la purificación de agua, la eliminación de basura, los controles de calidad del aire, las líneas de alcantarillado, las prácticas policiales, las instalaciones correccionales, incluso renovaciones de aceras, procedimientos de prevención de incendios y operación de autobuses urbanos. Algunas de las restricciones sirven a propósitos nacionales dignos, como proteger los derechos constitucionales, controlar la contaminación que puede extenderse a través de las jurisdicciones o ayudar a las personas con discapacidades físicas graves, pero otras parecen difíciles de justificar.
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Considere la regulación del agua potable de la ciudad. Si los agentes tóxicos en el agua que bebemos fueran un problema generalizado que comúnmente se filtre a través de las fronteras jurisdiccionales, se podría presentar un caso concluyente para una supervisión federal estricta. Pero el hecho es que el agua nociva es un fenómeno relativamente raro y en gran parte localizado. Para todos menos unos pocos contaminantes biológicos en el agua potable, escribe Paul R. Portney de Resources for the Future, los riesgos relacionados con concentraciones más altas de la mayoría de los contaminantes serían asumidos solo por aquellos que consumen el agua afectada durante toda su vida. ¿Por qué, entonces, no permitir que los estados, o quizás incluso las comunidades individuales, decidan con qué rigurosidad desean regular su agua potable?
De manera similar, si se les deja a sus propios dispositivos, ¿cuántas ciudades es probable que combatan incendios de manera tan inepta que requieran un manual aprobado por el gobierno federal sobre cómo desplegar a su personal? ¿Y los reguladores federales realmente tienen que instruir a los operadores de las autoridades locales de transporte público en detalles tales como dónde permitir que los pasajeros se paren cuando viajan en autobús? Sin embargo, todas estas minucias y más, de una manera u otra, están sujetas a la supervisión del gobierno central.
Lujos de una época pasada
El problema con la acumulación de instrucciones federales es al menos doble. Primero, cuando se suman, los costos de cumplimiento pueden equivaler a un impuesto adicional sobre las localidades, una exacción que a veces es inmerecida y debe recortarse o compensarse. Para poner las cosas en perspectiva, piense en la posición en la que se encuentra ahora la ciudad de Nueva York. La destrucción de las Torres Gemelas abrió rápidamente un agujero de $ 4 mil millones en el presupuesto de la ciudad. El daño se sumará a las deudas que ya son enormes. (La Gran Manzana tiene más préstamos pendientes que toda la deuda pública del estado de California). Sin embargo, por si acaso, se le sigue pidiendo a Nueva York que financie una multitud de proyectos exigidos por el gobierno federal, incluidos dentro de esta década partidas como $ 8 mil millones solo en mejoras de la calidad del agua.
Sin duda, algunos de estos gastos serán dinero bien gastado. La nación tiene motivos para exigir que los sistemas de agua municipales estén protegidos contra peligros graves, incluida la contaminación mortal por terroristas. Pero menos comprensibles, en un mundo asediado por amenazas reales, son las severas directivas centrales que también obligan a los contribuyentes locales a ejecutar mandatos ecológicos tan reacios al riesgo que deben eliminar incluso las impurezas comunes que pueden causar poco daño a la comunidad inmediata, mucho más. menos sus vecinos. Para agregar este bagaje fiscal a las ciudades que ya tienen las manos ocupadas lidiando con el período posterior al 11 de septiembrethexigencias es inoportuno, si no insostenible.
Un segundo aspecto inquietante de la tutela del gobierno federal es que parte de ella parece debilitar, más que fortalecer, los servicios locales clave que tendrían que hacer el trabajo pesado (a menudo literalmente) en caso de ataques terroristas. Durante años, los departamentos de bomberos locales han sido arrastrados a los tribunales federales para enfrentar demandas de los demandantes que afirman que las pruebas vigorosas de fuerza y resistencia para los reclutas son discriminatorias. Walter K. Olson, en un libro revelador sobre la regulación del lugar de trabajo en EE. UU., Relata cómo el departamento de Los Ángeles acordó abandonar por completo las pruebas físicas cronometradas. Muchos tribunales, señala, anularon pruebas que involucraban levantar mangueras o simulaciones de rescate usando maniquíes. San Francisco, una ciudad que se había incendiado en otros momentos de su historia, comprensiblemente solía esperar que los posibles bomberos levantaran un saco de 150 libras por un tramo de escaleras. Bajo presión, el departamento accedió más tarde a una prueba que consistía en tirar de un peso de 40 libras sobre un piso liso.
Las fuerzas policiales locales se han enfrentado a desafíos legales similares en virtud de los estatutos federales contra los prejuicios. Amenazado por un litigio hace varios años, el Departamento de Policía de Nueva York suspendió por un tiempo su examen físico previo al empleo para los nuevos empleados. Pronto, según el relato de Olson, se dijo que más de uno de cada cinco de los mejores de Nueva York estaba fuera de forma. Evidentemente, para cuando los fanáticos islámicos lograron devastar una gran franja del bajo Manhattan, la policía de Nueva York había superado, o había descubierto cómo compensar, sus limitaciones. (La policía y los bomberos de Nueva York fueron heroicos en medio del infierno del 11 de septiembreth.) Aún así, los puntos finos de la imparcialidad en las pruebas de aptitud física fueron posiblemente lo último que debería preocupar a los socorristas en cualquier ciudad mientras se preparan para algo menos delicado: una guerra.
Haciendo progreso
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Esto no quiere decir que los legisladores no hayan tomado medidas recientes para librar a los gobiernos estatales y locales de algunas leyes y juicios federales incómodos. El año pasado, el Departamento de Justicia señaló que sus políticas estaban cambiando: se retiró de una demanda en la que los denunciantes habían acusado a una agencia de transporte local en Pensilvania de administrar una prueba aeróbica demasiado extenuante para sus solicitantes de fuerzas de seguridad. Y en todo el país se han producido otros ajustes notables.
Por ejemplo, en septiembre de 2000, un juez federal de Filadelfia finalmente liberó a esa ciudad de un decreto de consentimiento de 18 años que rige las cárceles locales. El decreto, resultado de un caso de derechos civiles presentado a principios de la década de 1980, buscaba aliviar el hacinamiento reduciendo las clases de delitos por los cuales los acusados podían ser encarcelados y ordenando la liberación anticipada de los detenidos en prisión preventiva. Por desgracia, ese remedio significó que cientos de sospechosos acusados de delitos no violentos, que podrían incluir robo de autos, acecho, robo, tráfico de drogas, homicidio involuntario o amenazas terroristas, fueron devueltos prematuramente a la calle. Muchos luego no se presentaron al juicio y procedieron a cometer delitos nuevos, a menudo más graves.
Para los ciudadanos de Filadelfia, el fin de este permisivo experimento judicial ha sido, por decirlo suavemente, una corrección apropiada. La tasa de criminalidad de Filadelfia se mantuvo excepcionalmente alta durante la década de 1990. Para combatirlo de manera efectiva y también los actos de terror, los funcionarios locales no pudieron continuar operando bajo todas las restricciones ordenadas por los tribunales que los litigantes habían interpuesto con éxito hasta hace muy poco.
De manera más general, últimamente el Congreso ha legislado menos requisitos onerosos. En 1995, promulgó una medida destinada a eliminar el hábito del Congreso de imponer costosas obligaciones a los estados y localidades, pero sin asignar el dinero para ayudarlos a cumplir. Esta llamada Ley de reforma de mandatos no financiados difícilmente detuvo la producción de prescripciones y prohibiciones legislativas que han complicado enormemente la administración pública local, pero el estatuto las ha sometido a una inspección más detallada. Los controles de procedimiento no han sido intrascendentes. La Oficina de Presupuesto del Congreso informó que el número de proyectos de ley que contienen mandatos intergubernamentales (que implican costos sustanciales para los gobiernos locales) se redujo en aproximadamente dos tercios entre 1996 y 2000.
Pero a pesar de estos acontecimientos bienvenidos, el residuo de infracciones federales incongruentes sigue siendo considerable, y el sector público local todavía trabaja arduamente para hacer frente a muchas de ellas. Para una ilustración sorprendente, reflexione sobre las tribulaciones actuales del Departamento de Policía de Los Ángeles. Desde noviembre de 2000, Los Ángeles ha estado luchando con un elaborado decreto de consentimiento que no solo prohíbe a los agentes de policía depender de la raza, el origen étnico o el origen nacional al hacer paradas de tráfico y peatones, sino que también requiere que el departamento recopile datos sobre la raza, el origen étnico , o el origen nacional de las personas que fueron objeto de tales detenciones, y escudriñar esta información en busca de signos de parcialidad u otra conducta policial inapropiada. Independientemente de los méritos de la intervención federal (depuración de perfiles raciales, corrección de la actuación policial discriminatoria, etc.), de manera realista, ¿cómo ayuda a la policía de Los Ángeles sin personal suficiente a enfrentar la avalancha de amenazas terroristas, sin mencionar una nueva ola de crímenes callejeros violentos, en el ¿Ciudad de Angeles? (Con su moral desgastada y sus recursos muy agotados, la policía de Los Ángeles respondió a no menos de 375 amenazas creíbles de bombas en un solo mes después del 11 de septiembreth.)
Clasificando los roles
Washington podría hacer más para desistir de incursionar de manera contraproducente en los detalles de las decisiones de personal municipal, las normas de seguridad, la justicia penal de rutina y muchas otras tareas mundanas de la tutela de la patria. Sin embargo, encontrar una desconexión sensata implica reabrir un gran e inestable debate: ¿Cuáles son las esferas adecuadas de la jurisdicción nacional y local?
Los juristas y teóricos del federalismo han luchado con ese dilema durante siglos. En el apogeo de la Guerra Fría, cuando se pensaba que las ciudades estadounidenses estaban en peligro inminente de un ataque nuclear, la administración Eisenhower encargó estudios académicos, no solo para prepararse para lo peor, sino también para delinear una sólida división del trabajo entre los niveles de gobierno. . Los resultados tendieron a ser ligeramente prosaicos. Un informe de 1955, titulado Defensa civil y vulnerabilidad urbana , concluyó que las responsabilidades intergubernamentales se definieron y asignaron de manera inapropiada, y luego terminaron recomendando soluciones como más asistencia financiera nacional a los estados y ciudades.
Durante una era anterior, el último tercio del siglo XIX y el primer tercio del XX, la Corte Suprema se esforzó repetidamente por analizar las actividades que el Congreso podía regular constitucionalmente y las actividades que permanecerían bajo la égida de los estados y las comunidades locales. El resultado fue una confusión de distinciones aparentemente arbitrarias: se mantuvieron las leyes federales que rigen el movimiento de boletos de lotería, licor, prostitutas y alimentos y drogas dañinos, mientras que otras funciones básicas, incluidas la fabricación, los seguros y la agricultura, se clasificaron como Entra comercio estatal, por lo tanto dejado a los reguladores estatales. En la década de 1940, la corte casi había renunciado a intentar sostener tales diferenciaciones.
Sin embargo, algunos persistirían. Por ejemplo, según el tribunal, la Cláusula de Comercio facultaba debidamente al Congreso para decirle a la ciudad de San Antonio cómo pagar a los operadores de su sistema de tránsito, pero de alguna manera la misma cláusula no le daba al Congreso el poder de ordenar a la policía local que realizara verificaciones de antecedentes de los posibles operadores. compradores de armas. Podría decirse que, en la era del terrorismo, este tipo de yuxtaposiciones puede parecer especialmente extraño.
Una demarcación limpia y estable entre las funciones federales y locales ha resultado imposible de trazar con el tiempo y, por supuesto, no pretendo ofrecer una aquí. No obstante, debería haber un término medio entre perseverar obstinadamente con las inútiles teorías del duelo de soberanía o levantar las manos y aceptar la proposición de que las preocupaciones de las autoridades nacionales y locales solo pueden distribuirse al azar. Es necesario un mínimo de aclaración.
Durante los últimos ocho años, por ejemplo, tantas ofensas fueron barridas por el código penal federal que los jueces e incluso varios legisladores comenzaron a expresar desconcierto. Federalizamos todo lo que camina, habla y se mueve, se quejó el senador Joseph Biden de Delaware. La presión en el Congreso para parecer sensible a cada enfermedad social o crimen sensacional altamente publicitado también hizo que el presidente del Tribunal Supremo William H. Rehnquist se detuviera. Escribiendo en 1998, instó al Congreso a preguntarse si queremos que la mayoría de nuestras relaciones legales se decidan a nivel nacional en lugar de local. Los escépticos tenían razón. Particularmente hoy en día, perseguir a los ladrones de autos, los consumidores de marihuana medicinal, los intrusos involuntarios de los humedales y los papás vagabundos no parece ser la mejor manera para que las fuerzas del orden federal empleen su tiempo.
El gobierno federal haría mejor en concentrarse en sus competencias distintas y más amplias. En la guerra contra el terrorismo, estos incluyen, ante todo, reunir inteligencia sólida, patrullar fronteras, destruir organizaciones terroristas, confrontar a cualquier potencia extranjera que las ayude e incitar, y defender a los Estados Unidos de América de todos los enemigos que empuñen armas de destrucción masiva. Divagar mucho más allá de esa agenda suficientemente ambiciosa corre el riesgo de disipar las energías del gobierno en dominios que son auxiliares y, de todos modos, ya están razonablemente bien atendidos por entidades estatales y locales.
¿Por qué hay años bisiestos?
Al organizar la mayoría de los aspectos de la seguridad nacional, como en muchos otros ámbitos de la política nacional, hay pocas razones para estar seguros de que los burócratas dirigidos desde Washington se desempeñarán invariablemente de manera más eficiente que los que emanan de las capitales estatales o los ayuntamientos. Es posible que esta conclusión no sea del todo tranquilizadora, pero el proceso político nacional debería afrontarla sin rodeos. Cuando el Congreso abordó la cuestión de la inspección en los aeropuertos, solo sopesó dos opciones: federalizar esta actividad o dejarla en manos privadas. Nadie, a ambos lados del pasillo, contempló una tercera posibilidad: encomendar la tarea a autoridades públicas locales (reforzado, si es necesario, por rigurosos estándares nacionales y ayuda federal constante). Quizás la decisión de federalizar resulte sabia y eficiente. O entonces, nuevamente, tal vez resulte ser un ejemplo más decepcionante de la mentalidad de Beltway-sabe-más.
Pietro S. Nivola es miembro senior del Programa de Estudios Gubernamentales de Brookings Institution. El es el autor de Mandamientos tensos: recetas federales y problemas de la ciudad , un libro de Brookings de próxima aparición en el que se basa parte de este artículo.