Señor Presidente y miembros del Comité:
Gracias por invitarme a testificar hoy sobre el tema de la expansión de las Cuentas de Jubilación Individual. Mi testimonio consta de dos partes: un resumen de los principales hallazgos y una discusión más detallada de la base de las conclusiones extraídas.
Hallazgos principales
Discusión
El bajo nivel de ahorro privado y nacional es uno de los problemas económicos más importantes que enfrenta nuestro país hoy y en el futuro. Las tasas de ahorro estadounidenses han sido muy bajas en los últimos años, en comparación con otros países y según estándares históricos. A nivel nacional, un mayor ahorro podría financiar una mayor inversión. Esto, a su vez, puede hacer que los trabajadores sean más productivos y elevar sus salarios y niveles de vida. A nivel del hogar, un mayor ahorro ayuda a las personas a prepararse para la jubilación, proporciona un colchón para las recesiones financieras y ayuda a alcanzar otras metas financieras.
Se han ofrecido muchos factores potenciales para explicar la disminución del ahorro. Estos incluyen: aumento de las transferencias intergeneracionales a los ancianos; expansiones de programas gubernamentales que reducen la necesidad de ahorrar (incluido el Seguro Social, Medicare, Medicaid, seguro de desempleo, compensación para trabajadores, garantías de vivienda y préstamos para estudiantes); liberalización de los mercados de deuda; cambios demográficos; y la desaceleración del crecimiento de los ingresos desde mediados de la década de 1970. Las consideraciones fiscales están notablemente ausentes de esta lista; de hecho, el entorno fiscal general y de inflación al que se enfrentan los ahorradores puede ser al menos tan favorable hoy como lo ha sido en el pasado. Las tasas impositivas marginales más altas son relativamente bajas según los estándares históricos y la inflación, que eleva la tasa impositiva efectiva sobre los activos financieros, es bastante baja. A pesar de estas consideraciones, a veces se afirma que la política fiscal es una forma eficaz de aumentar sustancialmente la tasa de ahorro.
La política fiscal hacia el ahorro es inconsistente. Algunos activos se gravan a tipos efectivos elevados, mientras que un gran número se grava con tipos muy bajos e incluso negativos. No hay escasez de métodos de ahorro preferidos por los impuestos. Las opciones actuales incluyen IRA, pensiones de beneficios definidos, pensiones de contribución definida, planes 401 (k), Keoghs, planes 403 (b), planes 457, planes de ahorro de ahorro del gobierno federal, planes SIMPLE, planes SEP, anualidades fijas y variables y seguros de vida. ahorro. Además, los bonos de vivienda y municipales también se ven favorecidos por los impuestos, al igual que las ganancias de capital que se acumulan en las empresas no constituidas en sociedad. Durante las últimas décadas, a medida que la tasa de ahorro personal ha caído, el ahorro fiscal (a través de pensiones, 401 (k) s, IRA, Keoghs y seguros de vida) se ha convertido en un componente cada vez más importante del ahorro personal total. Entre 1986 y 1993, el ahorro en cuentas con impuestos preferenciales constituyó alrededor del 100 por ciento del ahorro personal neto (Cuadro 1). Esto no significa que no hubo otra actividad de ahorro, solo significa que cualquier ahorro bruto en otras cuentas fue totalmente compensado por retiros de esas cuentas o por aumentos en el endeudamiento.
[Tabla 1]
Las amplias variaciones en las tasas impositivas efectivas sobre el ahorro crean oportunidades para que los inversores transfieran fondos a las cuentas con mayor preferencia fiscal. La variación en las tasas, junto con la deducibilidad de impuestos de los pagos de intereses, crea oportunidades para jugar aún más al sistema pidiendo préstamos, deduciendo los pagos de intereses e invirtiendo en un activo con preferencia fiscal.
Las cuentas IRA son solo un parche más en la loca colcha de la política de ahorro. Las contribuciones de hasta $ 2,000 por año son deducibles de impuestos para los hogares con ingresos hasta los límites prescritos. Luego, la deducibilidad se elimina gradualmente a medida que aumentan los ingresos. Los saldos se devengan libres de impuestos. Los impuestos sobre la renta ordinarios se adeudan sobre cualquier retiro, y también se aplica una multa del 10 por ciento a los retiros que no están relacionados con la muerte o discapacidad, pero que ocurren antes de que el titular de la cuenta cumpla 59,5 años.
Varias propuestas actuales modificarían las cuentas IRA de diversas formas, entre ellas:
Estas propuestas involucran cuestiones de política fiscal, política presupuestaria, seguridad de los ingresos para la jubilación y política de ahorro.
Consideraciones de política fiscal
La expansión de las cuentas IRA sería una política fiscal contraproducente. Las propuestas de IRA harían el sistema tributario más complejo e intrusivo. Una consideración seria de cómo el IRS verificaría que un retiro en particular se realizó para un propósito en particular sugiere dificultades de cumplimiento y ejecución. Hacer cumplir los límites combinados de las cuentas IRA y los planes de aplazamiento electivos causaría más problemas de cumplimiento. Los debates tributarios de 1996 enfatizaron correctamente la importancia de ampliar la base, eliminar las lagunas y reducir las tasas de manera neutral en cuanto a los ingresos. A medida que avanzamos hacia 1997, las propuestas que amplían las cuentas IRA se mueven exactamente en la dirección opuesta.
Si bien las cuentas IRA a menudo se describen como ahorros con impuestos diferidos, la tasa impositiva efectiva de las cuentas IRA suele ser cero o negativa. La tasa efectiva es cero si la tasa impositiva que se aplica a la contribución deducible es igual a la tasa que se aplica al retiro. Sin embargo, dado que las tasas impositivas marginales han caído desde 1986, y dado que las personas generalmente enfrentan tasas impositivas marginales más bajas en la jubilación que durante los años laborales, es probable que la tasa impositiva efectiva para muchos titulares de cuentas IRA sea negativa. Por ejemplo, un hogar que deduce una contribución IRA de $ 2,000 a una tasa impositiva del 28 por ciento, retiene el activo durante 20 años con un rendimiento anual del 10 por ciento y retira los fondos a una tasa impositiva del 15 por ciento paga una tasa impositiva efectiva de 9 por ciento negativo en la IRA. Hacer un agujero en el código tributario para generar más activos con tasas impositivas efectivas negativas es ineficiente e inequitativo. Una buena política fiscal igualaría la imposición de todas las formas de ahorro y posiblemente reduciría el nivel general de imposición sobre el ahorro.
Consideraciones de política presupuestaria
La expansión de las cuentas IRA también sería una política presupuestaria contraproducente. Primero, crearía un nuevo derecho para cualquier persona con fondos suficientes para colocar dinero en una cuenta designada. El hecho de que las cuentas IRA sean reglas fiscales en lugar de programas de gastos no debería cegarnos a la equivalencia esencial de un derecho establecido en el código fiscal y uno establecido en el lado del gasto. Los derechos fiscales son tan costosos (y a menudo más difíciles de discernir) que los derechos de gasto. El derecho de la IRA se acumularía en gran medida para los hogares en la parte superior de la distribución de ingresos y proporcionaría pagos de derecho más grandes (es decir, recortes de impuestos) a los hogares más ricos que contribuyeron más o enfrentaron tasas impositivas más altas. La clave para el control presupuestario a largo plazo es eliminar o reducir las obligaciones de derechos en lugar de aumentarlas.
En segundo lugar, los procedimientos presupuestarios actuales subestiman el costo de las cuentas IRA recargadas. El requisito de un período de retención de 5 años antes de que se permitan retiros sin penalización coloca efectivamente la mayoría de los costos más allá de la ventana presupuestaria de cinco años. La política presupuestaria debe avanzar hacia una contabilidad más completa de los costos de los programas gubernamentales.
telescopio del lugar del alunizaje
En tercer lugar, para cualquier cantidad dada de contribuciones, permitir tanto las IRA tradicionales con carga inicial como las IRA con carga posterior resultará más costoso en términos de ingresos que tener cualquiera de las dos. En igualdad de condiciones, las personas que creen que su tasa impositiva será más baja cuando retiren los fondos de lo que es ahora, tenderán a elegir IRA con carga inicial, para que puedan tomar la deducción a la tasa impositiva actual relativamente más alta. Del mismo modo, las personas que creen que su tasa impositiva al momento del retiro será más baja que su tasa actual, tenderán a elegir IRA recargadas para obtener el mayor recorte impositivo.
Consideraciones sobre ingresos por jubilación
Ampliar las condiciones para los retiros de cuentas IRA sin multas socavaría los objetivos de ingresos de jubilación de las cuentas IRA y podría reducir tanto el ahorro como la recaudación fiscal. Uno puede imaginar que la lista de usos preferidos de los fondos IRA se expandirá indefinidamente. Uno también puede imaginarse la lista de cuentas favorecidas expandiéndose también: si los fondos IRA pueden ser aprovechados, ¿por qué no Keoghs, planes SIMPLE, SEPs, 401 (k) s, pensiones o anualidades fijas y variables? Además, habría problemas administrativos difíciles asociados con la minimización del abuso de estas disposiciones. Estos problemas harán que el código tributario sea más complejo y requerirán que el IRS recopile más información, lo que podría ser bastante intrusivo o arriesgarse a no hacer cumplir las disposiciones.
Si se permiten retiros para usos nuevos y favorecidos de los fondos, dos consideraciones son primordiales. Primero, los retiros deben permitirse solo para los fondos aportados después de la promulgación de la legislación. A finales de 1995, los saldos de IRA y Keogh ascendían a 1,2 billones de dólares. Estos fondos se depositaron en las cuentas con el entendimiento de que se retendrían hasta la jubilación o se enfrentarían a una multa. Si estos fondos se vuelven elegibles para un retiro sin multas, la tasa de ahorro podría disminuir. Por ejemplo, suponga que en un año, el 5 por ciento de estos fondos se retiraron para otros fines. Eso representaría aproximadamente un retiro de alrededor de $ 60 mil millones, o aproximadamente el 20 por ciento del ahorro personal. En segundo lugar, los fondos retirados de las cuentas IRA deducibles deben pagar impuestos sobre la renta, incluso si no se aplica la multa. De lo contrario, el retiro completo nunca se habrá gravado, lo que crearía inequidades e ineficiencias obvias.
Consideraciones sobre políticas de ahorro
Todos estos problemas en la política fiscal, la política presupuestaria y la política de ingresos para la jubilación podrían valer la pena si las expansiones de las cuentas IRA aumentarían sustancialmente el ahorro privado y nacional. Sin embargo, el efecto de las cuentas IRA sobre el ahorro es objeto de considerable controversia, por lo que es útil comenzar con algunos conceptos básicos.
El factor más importante es que Las cuentas IRA no ofrecen incentivos para ahorrar . En cambio, las IRA brindan incentivos para colocar fondos en una cuenta designada. La distinción es crucial.
Hay muchas formas de financiar las contribuciones IRA. Una forma, por supuesto, es aumentar el ahorro. Esto implica consumir menos o, para decirlo sin rodeos, reducir el nivel de vida actual. Esta es la forma dolorosa de aprovechar las ventajas fiscales que ofrecen las cuentas IRA. Sin embargo, existen formas relativamente sencillas de aprovechar la exención fiscal. Por ejemplo, la contribución puede financiarse transfiriendo los activos imponibles existentes a las cuentas IRA, reasignándolos a una cuenta IRA de ahorro actual o futuro que se habría realizado fuera de la cuenta IRA, o aumentando la deuda de los hogares. Estos métodos indoloros de contribuir a una cuenta IRA no aumentan el ahorro privado general. Por lo tanto, las cuentas IRA y otros llamados incentivos de ahorro no requieren que los contribuyentes ahorren o ahorren más de lo que hubieran hecho de otra manera.
¿Cómo es probable que reaccione la gente a las cuentas IRA? El sentido común sugiere que la gente tratará de aprovechar las exenciones fiscales de la manera menos dolorosa posible. Una conjetura razonable es que una de las razones por las que las cuentas IRA son tan populares entre los contribuyentes es precisamente porque los contribuyentes no necesitan reducir su nivel de vida (aumentar sus ahorros) para reclamar la exención fiscal.
Los resultados de la investigación respaldan esta afirmación al nivel más general. Los economistas Joel Slemrod de la Universidad de Michigan y Alan Auerbach de la Universidad de California, al examinar una amplia gama de estudios sobre los efectos de la ley de reforma tributaria de 1986, han concluido que fenómenos similares surgen en una serie de actividades relacionadas con los impuestos. Encuentran que las decisiones relativas al momento de las transacciones económicas son las que responden más claramente a las consideraciones fiscales. El siguiente nivel de respuestas implica opciones financieras y contables, como asignar una determinada cantidad de ahorro al ahorro con preferencia fiscal frente a otros ahorros. La categoría de comportamiento menos receptiva se aplica a las decisiones reales de los agentes, como los cambios en el nivel de ahorro. Esta jerarquía de respuestas, aplicada a las IRA, sugiere que la mayoría de las contribuciones a la IRA no son ahorros nuevos.
(A) ¿Qué proporción de las contribuciones a la IRA son nuevos ahorros?
En los últimos años, varios estudios han examinado los efectos de las cuentas IRA sobre el ahorro y han llegado a diversas conclusiones.
El tema crucial en esta literatura es determinar qué hogares que tenían cuentas IRA habrían ahorrado en ausencia de estos incentivos.
Sin embargo, varios factores hacen que este sea un problema difícil y sujeto a una serie de sesgos que exageran el impacto de las cuentas IRA en el ahorro. Los análisis que ignoran estos problemas exageran el impacto de las cuentas IRA en el ahorro. Ningún estudio que corrija estos sesgos encuentra que las cuentas IRA aumentan el ahorro. Más bien, Engen, Gale y Scholz (1996a, b) muestran que tener en cuenta estos factores elimina en gran medida o por completo el impacto positivo estimado de las IRA sobre el ahorro que se encuentra en algunos estudios.
Primero, el comportamiento del ahorro varía significativamente entre los hogares. Los hogares que tienen cuentas IRA tienen sistemáticamente un gusto más fuerte por el ahorro que otros hogares. Por lo tanto, una simple comparación del comportamiento de ahorro de los hogares con y sin IRA estará sesgada a favor de mostrar que las IRA aumentan el ahorro. Para simplificar un poco, suponga que existen dos grupos: grandes ahorradores y pequeños ahorradores. Esperaríamos ver que los titulares de una IRA (donde los grandes ahorradores están sobrerrepresentados) ahorrarían más que los que no lo son (donde los pequeños ahorradores estaban sobrerrepresentados). Pero esto no proporcionaría información sobre los efectos de las cuentas IRA. per se , a menos que exista una forma de controlar las diferencias observables y no observables entre los grandes y pequeños ahorradores.
Incluso los investigadores que afirman que las cuentas IRA aumentan el ahorro reconocen que la heterogeneidad del comportamiento del ahorro es un factor crucial en esta literatura. Sin embargo, lo que a menudo se pasa por alto es que la implicación de la heterogeneidad es que hallazgos como los hogares con IRA ahorraron más que los hogares sin IRA, no implican algo sobre si las contribuciones a la IRA representan un nuevo ahorro, ya que se esperaba que esos hogares ahorraran más para empezar.
Debido a la heterogeneidad en el ahorro, los estudios que comparan a los contribuyentes al IRA con los no contribuyentes tienden a encontrar que los IRA aumentan el ahorro (Hubbard 1984, Feenberg y Skinner 1989, Venti y Wise, 1987, 1988, 1990, 1991). Sin embargo, las pruebas estadísticas rechazan la validez de tales comparaciones (Gale y Scholz 1994). En contraste, los estudios que comparan un grupo de contribuyentes con otro tienden a encontrar efectos mucho más pequeños o insignificantes de las IRA, o expansiones de las IRA, sobre el ahorro (Gale y Scholz 1994, Attanasio y De Liere 1994, Joines y Manegold 1995). Al comparar dos grupos de contribuyentes, estos estudios aíslan de manera más eficaz a los grupos con propensiones similares a ahorrar y, por lo tanto, proporcionan una comparación más válida.
Un segundo problema es que el ahorro y la riqueza son conceptos netos y son conceptos amplios. Si un hogar pide prestados $ 1000 y deposita el dinero en una cuenta de incentivos de ahorro, el ahorro privado neto es cero. Los datos indican que los hogares con incentivos al ahorro se han endeudado más que otros hogares. Por lo tanto, los estudios deberían centrarse en cómo los incentivos al ahorro afectan la riqueza (activos menos deuda), no solo los activos. Debido a que los activos financieros son pequeños en relación con los activos totales, los estudios que se centran solo en los efectos de los incentivos al ahorro sobre los activos financieros pueden tener una importancia particularmente limitada.
Desde la expansión de las cuentas IRA a principios de la década de 1980, los mercados financieros, las pensiones y el Seguro Social han experimentado cambios importantes. La cobertura de las pensiones (aparte de 401 (k) s) cayó durante la década de 1980 y la riqueza de la seguridad social se redujo en las reformas de 1983. Ambos factores habrían provocado que las personas hubieran acumulado más activos a fines de la década de 1980 o principios de la de 1990 que a principios de la de 1980. Además, la reducción de la inflación y las tasas impositivas que se produjo durante la década de 1980 hizo que los activos financieros fueran relativamente más atractivos que los activos tangibles (como la vivienda). Esto condujo a fuertes aumentos en el mercado de valores y a cambios de riqueza de formas no financieras a financieras. Por todas estas razones, es importante estudiar el impacto de las IRA en las medidas generales de riqueza y controlar otros eventos que ocurrieron durante la década de 1980.
Los estudios que examinan solo los activos financieros a menudo encuentran un gran impacto de las IRA en el ahorro (Venti y Wise 1992, 1996). Pero las extensiones de esos estudios indican que los efectos desaparecen cuando el análisis examina el impacto en medidas más amplias de riqueza que incluyen deuda o activos no financieros e incluyen el impacto de eventos que ocurrieron durante la década de 1980 (Engen, Gale y Scholz 1996a, b).
En tercer lugar, los saldos de IRA representan saldos antes de impuestos; no se puede consumir la cantidad total porque los impuestos y tal vez las multas se deben al retiro. Por el contrario, las contribuciones a otras cuentas generalmente no son deducibles y, por lo general, se puede consumir la totalidad del saldo en una cuenta imponible. Por lo tanto, un saldo dado en una cuenta de incentivo al ahorro representa menos ahorro (definido como consumo previo reducido o consumo futuro incrementado) que una cantidad equivalente en una cuenta convencional.
Los análisis que corrigen estos sesgos indican que poca o ninguna de las contribuciones generales a las cuentas IRA han aumentado el ahorro privado o nacional. Esta conclusión surge consistentemente de evidencia y estimaciones de una amplia gama de metodologías, incluidos datos de series de tiempo, secciones transversales, datos de panel, análisis de cohortes, modelos de simulación y análisis de evidencia de Canadá (Engen, Gale y Scholz 1996a, b ).
(B) Quién contribuyó a las cuentas IRA y por qué es importante
La evidencia que respalda este punto de vista proviene de los datos sobre quiénes contribuyeron a las cuentas IRA. La Tabla 2 muestra que los hogares con IRA en 1986 eran muy diferentes de los hogares que no tenían IRA. En particular, en comparación con los hogares sin IRA, el titular típico de una IRA tenía siete veces los activos financieros que no eran IRA, cuatro veces el patrimonio neto general y ocho veces el ahorro. Aunque algunas de estas diferencias se deben a características observables, existe un acuerdo generalizado de que los hogares con IRA tienden a tener gustos no observables de ahorro más fuertes que los hogares con equivalentes observacionales sin IRA.
[Tabla 2]
Dos tipos de hogares serán más capaces y, por lo tanto, más propensos a realizar contribuciones indoloras, es decir, contribuciones que no generen ahorros privados. El primero son los hogares que tienen una gran cantidad de otros activos. Estos hogares tienen más activos existentes para trasladar, por lo general tienen más ahorros actuales para trasladar y tienen menos necesidad de mantener todos sus activos como precaución contra emergencias. El segundo son los hogares de mayor edad, que tienen menos probabilidades de enfrentar una sanción vinculante por retiro anticipado. En el extremo, las personas mayores de 59,5 años no enfrentan sanciones por retiro anticipado. Para cada grupo, las IRA son buenos sustitutos del ahorro que esos hogares harían de todos modos, por lo que es poco probable que la contribución de la IRA represente un nuevo ahorro.
Los datos de la década de 1980 muestran que los hogares con activos financieros distintos del IRA superiores a $ 20 000 en 1986 (alrededor de $ 28 600 en dólares de 1996) o que tenían 59 años o más hicieron más de dos tercios de todas las contribuciones al IRA en el período 1983-6.
Los hogares que tenían activos financieros distintos del IRA en exceso de $ 40,000 (alrededor de $ 57,200 en dólares de 1996) o donde el jefe tenía 59 años o más hicieron la mitad de todas las contribuciones al IRA durante este período. Por lo tanto, aunque algunas personas han argumentado que muchas de las cuentas estaban en manos de hogares de clase media, los datos muestran que la mayoría contribuciones fueron hechos por hogares que considerarían IRA y otros buenos sustitutos del ahorro. Esto sugiere que, en el mejor de los casos, es probable que los efectos generales de las cuentas IRA sobre el ahorro hayan sido pequeños.
Por el contrario, las contribuciones representarán una adición neta al ahorro solo cuando se financien con reducciones en el consumo, lo que ocurrirá solo cuando las cuentas IRA y otros ahorros sean malos sustitutos entre sí. Es más probable que esto ocurra en los hogares que tienen menores tenencias de activos y son más jóvenes. Por lo tanto, si se van a expandir las cuentas IRA, la expansión debe estar dirigida a los grupos de menores ingresos. Los grupos de ingresos más altos suelen tener activos más altos y les resultará más fácil sustituir otros activos en cuentas IRA.
(C) Efectos agregados de las cuentas IRA ampliadas sobre el ahorro
¿Cuánto aumentaría el ahorro nacional y privado la expansión de las cuentas IRA? Se puede obtener cierta perspectiva sobre este tema si se observa que el ahorro nacional neto ha caído del 8% del producto nacional neto en los años cincuenta, sesenta y setenta, al 4.1% en los noventa. El ahorro personal ha caído del 7 por ciento de la renta personal disponible entre 1950 y 1980 a menos del 5 por ciento en la década de 1990.
Una forma de medir el efecto de todo La política fiscal sobre el ahorro consiste en considerar los efectos de sustituir el impuesto sobre la renta por un impuesto al consumo. Las estimaciones de Engen y Gale (1996) sugieren que un cambio repentino a un impuesto al consumo puro, sin exenciones personales ni desgravaciones de transición, aumentaría la tasa de ahorro en aproximadamente 1,5 puntos porcentuales a corto plazo y alrededor de 0,5 puntos porcentuales en el largo plazo. La producción per cápita aumentaría alrededor de 1,5 puntos porcentuales durante los primeros 10 años. Estos efectos son positivos, pero modestos en comparación con la disminución del ahorro antes mencionada.
Los resultados también brindan una perspectiva útil sobre lo que pueden lograr los cambios específicos en la política tributaria. Si una reforma completa del sistema de impuestos sobre la renta aumenta la tasa de ahorro como máximo en 1,5 puntos porcentuales, solo se puede esperar un impacto mucho menor de las políticas que modifican los límites del sistema.
El impacto agregado de expandir las cuentas IRA sería mínimo. De 1982 a 1986, las contribuciones al IRA constituyeron alrededor del 1 por ciento del PIB. Desde entonces, sin embargo, los tipos impositivos han caído y han proliferado otros incentivos al ahorro. Además, la expansión solo afectaría a una pequeña parte de la población. Si las contribuciones aumentaran 0,5 puntos porcentuales del PIB y, dividiendo la diferencia entre los estudios, aproximadamente la mitad de esas contribuciones fueran ahorros nuevos, el ahorro privado aumentaría 0,25 puntos porcentuales. Pero, asumiendo una tasa impositiva federal y estatal efectiva de alrededor del 25 por ciento, el ahorro del gobierno se reduciría en aproximadamente una cuarta parte de las contribuciones, por lo que el aumento neto del ahorro nacional sería de aproximadamente 0,12 puntos porcentuales durante los próximos años.
Tenga en cuenta que esta estimación no incluye el impacto de permitir retiros libres de multas (y libres de impuestos sobre la renta) para fines específicos. Si se permiten estos retiros de saldos preexistentes, o si los retiros se hacen libres de impuestos sobre la renta, el impacto en el ahorro privado y nacional de la expansión de las cuentas IRA bien podría ser negativo.
(D) Efectos a corto plazo frente a los efectos a largo plazo de las cuentas IRA sobre el ahorro
Algunos comentaristas (incluidos Engen y Gale 1993) han señalado que es probable que los efectos a corto plazo de las IRA sean menos favorables que los efectos a largo plazo. La idea es que cuando se introduzcan las IRA, las personas trasladen los fondos de las fuentes imponibles a las IRA para que las contribuciones al principio no sean un nuevo ahorro. Después de un tiempo, las personas que contribuyen a las cuentas IRA pueden quedarse sin fondos para cambiar, de modo que las contribuciones a las cuentas IRA eventualmente se conviertan en un nuevo ahorro. Por ejemplo, en un modelo de simulación de Engen, Gale y Scholz (1994), las cuentas IRA reducen el ahorro a corto plazo, pero aumentan la tasa de ahorro a largo plazo entre 0,2 y 0,3 puntos porcentuales.
Entonces, la cuestión crucial es ¿cuánto tiempo se tarda en subir la tasa de ahorro? En Engen, Gale y Scholz (1994) se necesitan 49 años para que la relación riqueza / ingreso exceda su valor original (valor anterior a la IRA). Algunos proponentes de IRA han razonado que dado que el hogar típico tiene muy pocos activos financieros preexistentes, el período de transición será muy corto: un año o menos.
La lógica de un período de transición corto es engañosa por dos razones. La primera es simplemente que el hogar típico en 1986 no tenía una IRA, por lo que el hogar típico es irrelevante para el debate sobre cuánto durará la transición. Los hogares relevantes son aquellos que contribuyeron a las IRA y, en particular, aquellos que continuaron contribuyendo a las IRA: ¿Tenían estos hogares muchos activos preexistentes que podrían transferir a las IRA? La respuesta aquí es un rotundo sí. La Tabla 2 muestra que los saldos de activos preexistentes son altos entre los hogares con cuentas IRA. El hogar típico de una IRA en 1986 tenía más de $ 20,000 en activos financieros no pertenecientes a una IRA. Entre los hogares que contribuyeron al límite durante tres años seguidos, los saldos de activos financieros típicos fueron de $ 40 000. Está claro que para estos hogares, las cuentas IRA podrían financiarse con saldos de activos preexistentes durante varios años sin aumentar el ahorro.
El segundo problema con la lógica de los proponentes es aún más importante: ignora las contribuciones a la IRA que se financian con ahorros actuales o futuros que se habrían realizado incluso en ausencia de las IRA. Estas aportaciones no representan un nuevo ahorro. La tabla muestra que los hogares típicos de IRA y los contribuyentes con límite de 3 años tienen niveles extremadamente altos de otros ahorros en relación con sus contribuciones de IRA y, por lo tanto, podrían financiar fácilmente contribuciones con ahorros que se habrían hecho de todos modos. El nivel medio de ahorro de 3 años para los contribuyentes con límite de 3 años en el SCF fue de $ 60 000. Seguramente, no sería difícil para muchos de ellos simplemente transferir $ 12,000 de eso a una IRA. El nivel medio de ahorro de 3 años para el contribuyente típico de una cuenta IRA fue de $ 23,000. Ciertamente, esto es lo suficientemente grande como para financiar la totalidad o la mayor parte de las contribuciones típicas de tres años. Estas cifras sugieren que entre los hogares que contribuyeron a las cuentas IRA, hubo una gran en curso fuente de fondos con la que se podrían financiar las contribuciones a la IRA sin aumentar el ahorro. Hay muchas razones para pensar que el período de transición podría llevar mucho tiempo.
Una segunda razón por la que las cuentas IRA pueden aumentar el ahorro a largo plazo es que los trabajadores que dejan sus trabajos a menudo transfieren los saldos de sus pensiones a una cuenta IRA. Por lo tanto, la IRA proporciona una forma conveniente de mantener el dinero inmovilizado en lugar de alentar a las personas a gastar los fondos de manera prematura. Durante largos períodos de tiempo, el efecto acumulativo de que menos personas retiren su pensión podría elevar la tasa de ahorro. Sin embargo, deben tenerse en cuenta dos advertencias. En primer lugar, parece que todavía no se ha producido tal efecto. En segundo lugar, este factor ya está plenamente operativo con el sistema IRA existente. No se necesita ninguna expansión de las cuentas IRA.
(E) ¿La publicidad generó nuevos ahorros en las contribuciones a la IRA?
Algunos comentaristas han afirmado que la fuerte publicidad de las cuentas IRA significa que las contribuciones a las cuentas IRA fueron un nuevo ahorro. Sin embargo, aunque parece probable que la industria financiera publicitara fuertemente las cuentas IRA en el período 1982-6, ese hecho no proporciona información sobre si la fuente de las contribuciones a las cuentas IRA fue un nuevo ahorro (reducción en el nivel de vida) o activos transferidos, ahorro redirigido. , o aumentos en la deuda. Ciertamente no hay evidencia para respaldar la noción de que la publicidad de cuentas IRA afectaba el nivel de ahorro.
Sin embargo, mirar los anuncios en sí sugiere que la publicidad en realidad puede fomentar la transferencia de activos, en lugar de nuevos ahorros. Algunos anuncios abogaban explícitamente por financiar las cuentas IRA con deuda como una forma fácil de obtener la exención fiscal (véase Feenberg y Skinner 1989). Aaron y Galper (1984, p. 5) informan del siguiente anuncio del New York Times en 1984:
Si cambiara $ 2,000 del bolsillo derecho del pantalón al bolsillo izquierdo del pantalón, no ganaría ni un centavo con la transacción. Sin embargo, si esos bolsillos diferentes fueran cuentas en The Bowery, se beneficiaría de cientos de dólares ... Establecer una cuenta de jubilación individual es una forma de darse dinero a sí mismo. La magia de una IRA es que sus contribuciones son deducibles de impuestos.
Por razones obvias, parece más probable que la publicidad enfatice la posibilidad de contribuciones indoloras, que no aumentan el ahorro, en lugar de contribuciones dolorosas que sí aumentan el ahorro.
Una segunda perspectiva sobre la publicidad la proporciona la reciente avalancha de anuncios de fondos mutuos y las afluencias masivas que la acompañan. La figura 1 muestra que, dado que los fondos mutuos han aumentado drásticamente en los últimos años, el ahorro personal no lo ha hecho. La Figura 2 muestra que el aumento en el ahorro de fondos mutuos se ha visto acompañado por una disminución en las tenencias individuales de acciones y bonos. Es decir, en gran medida, los hogares parecen haber trasladado sus activos de una forma a otra. Esto de ninguna manera es una crítica a la industria de fondos mutuos, que está suministrando un producto que demanda el público. El caso es que la presencia de publicidad masiva no implica que los aportes posteriores sean un nuevo ahorro.
Una afirmación igualmente no probada es que las cuentas IRA crearon una cultura de ahorro, o lo hubieran hecho si no se hubieran reducido en 1986. Hasta cierto punto, esta noción se basa en la evidencia sobre la persistencia de las contribuciones a las cuentas IRA a lo largo del tiempo. Los hogares que contribuyeron en un año tenían una probabilidad muy alta de hacerlo también en el próximo año. Esto llevó a la especulación de que las cuentas IRA ayudaron a las personas a crear buenos hábitos de ahorro a lo largo del tiempo (Skinner 1992, Thaler 1994). El problema con esta conclusión es que los datos sobre la persistencia son perfectamente consistentes con los modelos estándar (Engen y Gale 1993). No hay nada de sorprendente en la persistencia de las contribuciones a lo largo del tiempo. Un modelo puramente racional sin formación de hábitos genera la misma persistencia que los datos.
Además, otras pruebas hacen que sea difícil creer que las cuentas IRA hayan creado una cultura de ahorro. Los primeros años de la década de 1980 se caracterizaron por una inflación más baja, tasas impositivas más bajas, tasas de interés reales altas, recortes en la seguridad social y una IRA ampliada, pero la tasa de ahorro cayó en lugar de aumentar durante los años dorados de las IRA.
Conclusiones
Es poco probable que la expansión de los incentivos de ahorro basados en impuestos específicos aumente la tasa de ahorro mucho, si es que lo hace, pero podría tener costos reales en términos de política fiscal, presupuestaria y de ingresos para la jubilación. El enfoque excesivo en manipular los incentivos de ahorro basados en impuestos oculta otras posibilidades de aumentar el ahorro privado y nacional. La forma más segura de aumentar el ahorro nacional es reducir el déficit presupuestario de formas que no reduzcan el ahorro privado.
Aumentar el ahorro privado puede resultar más difícil, pero vale la pena explorar varias opciones. El candidato más obvio es la educación financiera mejorada de los trabajadores. Existe una gran preocupación por el hecho de que una fracción sustancial de la población no esté adecuadamente preparada para la jubilación. Sin embargo, al mismo tiempo, una gran proporción de hogares no utiliza los incentivos de ahorro que ya tienen a su disposición. Todos, por ejemplo, pueden contribuir a una IRA o una anualidad fija o variable si así lo eligen y reciben una preferencia fiscal en relación con otros ahorros. Solo alrededor de dos tercios de los trabajadores elegibles para los planes 401 (k) realmente participan. También valdría la pena mejorar la educación para brindar la asistencia necesaria a los hogares estadounidenses a medida que el sistema de pensiones se aleja de los planes de beneficios definidos y se dirige a los planes de contribución definida, que asignan más responsabilidad a los trabajadores, y a medida que se considera la reforma de la seguridad social.
Otro ámbito fructífero de reforma, en mi opinión, es la legislación en materia de pensiones. Un sistema de pensiones mejorado presentaría una cobertura de pensiones mejorada, reglas de no discriminación simplificadas con una contribución mínima más alta, límites máximos de contribución más altos y eliminación de impuestos sobre los pagos y acumulaciones en exceso.