En los últimos años, ha surgido un debate en Washington sobre si el gobierno debería restringir las emisiones de carbono para reducir el riesgo del cambio climático. En el curso de ese debate, el límite y el comercio se ha abierto camino en el vocabulario público, incluso transformándose en una especie de eslogan político. Muchas personas ahora asocian el término con activistas y políticos que exigen medidas de gran alcance para abordar lo que creen que es una amenaza inminente y grave para el medio ambiente.
Debido a que la legislación que suscita este debate es bastante reciente, el concepto de tope y comercio ha llegado a parecer una nueva innovación ideada únicamente para lograr reducciones en las emisiones de carbono. Pero, de hecho, la idea ha sido discutida por economistas durante más de cuatro décadas. Durante mucho tiempo se ha considerado un medio de utilizar incentivos económicos para frenar las actividades que reducen la calidad ambiental, como la emisión de partículas nocivas al aire o al agua, o la sobrepesca insostenible en los mares.
Entonces, ¿por qué la iteración más reciente de límites máximos y comercio ha despertado repentinamente tales pasiones y ha llegado a ser opuesta con tanta vehemencia por personas que, en otras circunstancias, celebrarían el uso de las fuerzas del mercado para lograr un bien público? Quizás sea porque este debate sobre límites máximos y comercio ha tenido más que ver con una disputa sobre la naturaleza del problema que sobre el carácter de la solución propuesta. Decidir si (y cómo) el gobierno debe responder al riesgo del cambio climático requiere considerar en qué medida está ocurriendo realmente el cambio climático antropogénico; la necesidad de coordinación con las políticas de carbono de otros países; y la ética de imponer costos adicionales (especialmente cuando la economía es débil) a cambio de la perspectiva incierta de ganancias a largo plazo. La controversia en curso sobre el cambio climático, por lo tanto, corre el riesgo de impedir que muchos amigos de la economía de mercado consideren una regulación gubernamental favorable al mercado en otros campos de la política ambiental.
Por lo tanto, vale la pena apartarse de los detalles del reciente debate sobre el cambio climático para considerar el problema más amplio de cuál es la mejor manera de reducir la degradación ambiental. En esencia, el problema se reduce a aplicar las presiones del mercado en un ámbito en el que los derechos de propiedad no operan como lo hacen en el resto de nuestra economía, y en el que los mercados, por lo tanto, a menudo necesitan ayuda para funcionar correctamente.
En estas circunstancias, es probable que alguna versión de un impuesto a la contaminación o un sistema de tope y comercio sea la mejor manera de obtener beneficios ambientales al tiempo que se minimizan los costos para los productores y consumidores estadounidenses. También es la forma de regulación ambiental que mejor puede mantener al mínimo la intervención directa del gobierno. Dadas las alternativas, los amigos de los mercados y el gobierno limitado harían bien en ir más allá de las asociaciones negativas causadas por el debate reciente y dar otra mirada a la regulación ambiental basada en el mercado.
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Contaminación y propiedad
Los mercados libres funcionan mediante el intercambio voluntario, de modo que un intercambio se produce solo si tanto el comprador como el vendedor lo perciben como beneficioso. Y los precios son el medio por el cual se forman y comunican tales percepciones. Un precio de mercado transmite información sobre la solidez de la demanda de los consumidores por un bien y sobre la escasez de oferta de ese bien, lo que permite el equilibrio implícito de los intereses de los compradores y los vendedores sin la necesidad de una autoridad coordinadora. Si el costo de alguna materia prima que se necesita para producir un producto en particular aumenta, por ejemplo, entonces el precio del producto también aumentará. Como resultado del aumento de precio, la cantidad demandada por los consumidores bajará. Estos ajustes de mercado, de los cuales los precios son el ingrediente indispensable, son el medio por el cual se evitan tanto los desabastecimientos como los excedentes.
Este flujo de información, y la consiguiente coordinación entre proveedores de materias primas, productores de productos terminados y consumidores, se produce sin ninguna supervisión centralizada y, por lo general, se logra con mayor eficiencia de la que cualquier supervisor podría esperar lograr. Como dijo Friedrich Hayek, [la] maravilla es que en un caso como el de escasez de una materia prima, sin que se haya emitido una orden, sin más que quizás un puñado de personas conociendo la causa, decenas de miles de personas cuyo la identidad no pudo ser determinada por meses de investigación, están hechos para usar el material o sus productos con más moderación; es decir, se mueven en la dirección correcta.
No obstante, como señaló el propio Hayek, el mecanismo de precios no proporciona información perfecta y no conduce necesariamente a una distribución de recursos perfectamente eficiente. Por un lado, los precios reflejan percepciones comunes, incluso cuando esas percepciones se basan en información incorrecta. Y la historia reciente demuestra los peligros de un comportamiento gregario equivocado, como cuando los valores respaldados por hipotecas, por ejemplo, se sobrevaloran drásticamente. El resultado es una mala asignación de los recursos económicos.
El mecanismo de precios también se queda corto cuando una transacción voluntaria entre dos partes afecta a un tercero, produciendo algún tipo de daño a un espectador inocente. Esto se conoce como el problema de la externalidad, y es por eso que la contaminación y la degradación ambiental representan un desafío para el sistema de libre mercado.
Considere el caso de una empresa que produce un bien que luego compra un consumidor, tanto para beneficio de la empresa como del consumidor. La producción de este bien, sin embargo, resulta en contaminación del aire que daña la salud de otra persona que vive cerca de la fábrica. En este caso, el mercado libre funciona de manera ineficiente; el problema de las externalidades surge porque el bien ambiental, en este caso, el aire limpio, tiene un precio de cero. Las dos partes involucradas en el comercio descuidan el costo de salud asumido por el tercero (o por un gran número de terceros) y, por lo tanto, el precio que acuerdan no refleja el costo real y total de producir y consumir el bien en cuestión.
La fuente de esta falla en la fijación de precios es la falta de derechos de propiedad claros sobre el bien ambiental. Si el tercero expuesto a la contaminación atmosférica fuera propietario del aire limpio en cuestión, entonces cualquier acción que implique contaminar el aire requeriría su consentimiento, que se otorgaría solo si el contaminador lo indemnizara por los daños causados a su propiedad. Esto luego establecería un precio para el bien ambiental, y el sistema de libre mercado podría dar cuenta de su valor para todos los involucrados.
Como explicó el economista Ronald Coase en 1960, se podría establecer un precio para el bien ambiental incluso si el derecho de propiedad se aplicara al revés. Por ejemplo, si el tercero no poseía el derecho a limpiar el aire, sino que el productor poseía el derecho a contaminar el aire, entonces la persona expuesta a los contaminantes tendría que pagarle a la empresa para reducir su contaminación. Revertir el derecho de propiedad produciría un resultado distributivo diferente, por supuesto, ya que todos prefieren que se les pague en lugar de pagar. Pero el proceso aún tendría en cuenta el bien ambiental y su valor para las personas que se benefician de él.
El punto importante es que, independientemente de si la empresa compró el uso del aire o la persona expuesta a la contaminación le pagó al contaminador para reducir las emisiones, el simple establecimiento de derechos de propiedad sobre el aire permitiría fijar un precio para la contaminación ambiental. bien. Esto, a su vez, cumpliría la condición previa esencial para que el libre mercado produzca cantidades óptimas tanto de producción como de protección ambiental.
¿Por qué los derechos de propiedad y los precios ayudarían a obtener un resultado óptimo? Cuando se puede establecer un precio para el aire limpio, significa que el productor y el tercero han llegado a un acuerdo sobre el punto en el que permitir más contaminación crearía daños a la salud en exceso de los beneficios para la empresa, y en el que permitir menos contaminación crearía daños económicos a la empresa superiores a los beneficios para la salud de la persona expuesta a la contaminación. Un mercado libre con derechos de propiedad claramente definidos evitaría estos dos resultados ineficientes, porque la persona que sufre el daño en cualquier caso estaría dispuesta a pagar más que suficiente para compensar a la otra parte para evitar cualquier movimiento que se aleje del equilibrio óptimo.
Tenga en cuenta que, cuando existe un proceso de compensación de este tipo, cualquier reducción adicional en las emisiones o la producción ordenada por el gobierno, o cualquier tarifa adicional cobrada por el gobierno por la contaminación, conduciría a un resultado subóptimo. Las reducciones adicionales, ya sea directamente impuestas o efectivamente forzadas a través del aumento de tarifas, conducirían a muy poca contaminación o muy poco uso de los recursos naturales, lo que significaría que la producción de la empresa (y, con ella, el bienestar económico en general) disminuiría. Un precio adecuado por parte del mercado privado, entonces, haría innecesarias y perjudiciales las regulaciones y los impuestos gubernamentales de mano dura.
Pero establecer un precio adecuado no es tarea fácil. Si bien la ausencia de derechos de propiedad es el núcleo del desafío de la regulación ambiental, la simple asignación de derechos de propiedad no es suficiente para garantizar un resultado óptimo. La mayoría de las disputas por contaminación involucran a un gran número de contaminadores e incluso a un mayor número de personas expuestas a la contaminación. El alcance del asunto complica la asignación de derechos de propiedad y hace que los métodos normales de ejecución sean inservibles, ya que llegar a un precio requeriría un vasto (y por lo tanto muy costoso) proceso de negociación entre múltiples partes. Una empresa que busca el derecho a contaminar, por ejemplo, necesitaría negociar con cada una de las personas expuestas a la contaminación en cuestión para llegar a un resultado óptimo. Y ninguna de estas personas podría vender sus derechos de aire limpio sin afectar simultáneamente la calidad del aire que experimentan todos los que lo rodean. El mercado libre no proporciona un mecanismo eficaz y económico para agregar los beneficios individuales a todas las partes. Y a medida que aumenta el número de partes afectadas, disminuye la probabilidad de una acción colectiva voluntaria.
Esto deja a la acción del gobierno como el principal remedio para la degradación ambiental que involucra a muchas partes. Pero la acción del gobierno no necesita tomar la forma de prohibiciones y cuotas crudas. Más bien, el papel del gobierno debería ser hacer que el medio ambiente se parezca, lo más posible, a un bien privado a los ojos de sus usuarios.
Dado que la principal ventaja de tratar el medio ambiente como un bien privado es la capacidad de fijarle un precio, y dado que la falta de un precio para los bienes ambientales conduce a un uso excesivo ineficiente, la tarea del gobierno es clara: debe crear un precio para la contaminación. . Si se lleva a cabo correctamente, la fijación de precios es la característica esencial de lo que los economistas denominan regulación medioambiental basada en el mercado. Y puede lograr objetivos ambientales a un costo menor (para los productores, los consumidores y la economía en general) que las regulaciones gubernamentales más prescriptivas que, digamos, requieren el uso de ciertas tecnologías limpias o restringen la producción: el tipo de políticas, en otras palabras, que forman el núcleo de nuestras normativas medioambientales en la actualidad.
Establecer un precio
Una vez que está claro que el gobierno debe fijar un precio por la contaminación, el gobierno tiene básicamente dos opciones: fijar el precio directamente a través de un impuesto a la contaminación o fijarlo indirectamente a través de un sistema de tope y comercio.
Si bien el límite y el comercio tiene un pedigrí de décadas, la idea de un impuesto a la contaminación se remonta aún más atrás, al trabajo del economista Arthur Cecil Pigou en la década de 1920. Pigou creía que las externalidades negativas causadas por las interacciones del mercado justificaban la intervención del gobierno. Y demostró que la forma de reducir las externalidades dañinas era que el gobierno gravara las actividades que conducían a ellas, en función de la cantidad de daño que causaron, dando así a los infractores razones materiales muy reales para reducir su comportamiento dañino.
Un impuesto a la contaminación proporciona un incentivo para que una empresa reduzca su contaminación y, por lo tanto, economice el uso del medio ambiente. Para cada unidad de contaminación que pueda producir la empresa, el contaminador debe considerar primero: ¿Cuánto costará pagar el impuesto sobre esta contaminación? Y luego, ¿cuánto costará en cambio evitar esta unidad de contaminación, utilizando los medios a mi disposición para fabricar mi producto sin contaminar el medio ambiente? Guiado por estas consideraciones, cada contaminador reducirá las emisiones siempre que responda a ¿Cuánto costará pagar el impuesto? es mayor que la respuesta a ¿Cuánto costará evitar la contaminación?
Idealmente, un impuesto a la contaminación debería establecerse a un nivel igual al daño causado a terceros por la siguiente unidad de contaminación del productor. En la práctica, sin embargo, pocos impuestos ambientales logran este objetivo. En los Estados Unidos, el propósito principal de la mayoría de los impuestos ambientales no es frenar la contaminación sino más bien aumentar los ingresos; por lo tanto, el control de la contaminación se lleva a cabo mediante la regulación. Como resultado, los impuestos tienden a no tener ninguna relación con los costos reales infligidos por la contaminación.
Pero un impuesto directo no es la única forma de poner precio a la contaminación. En 1968, el economista John Dales mostró que el mismo objetivo, minimizar el costo de reducir la contaminación, también se podría lograr si el gobierno asignaba a los contaminadores derechos transferibles sobre su contaminación y estableciendo la cantidad disponible de esos derechos de manera que la contaminación fuera limitada. en el objetivo general de emisiones. A cada contaminador se le exigirá que presente una asignación (también conocida como permiso o crédito) al gobierno por cada unidad de contaminación emitida; estos derechos serían transferibles entre contaminadores, lo que permitiría la variación de los niveles de emisiones entre las empresas. Este escenario ahora se conoce como un sistema de tope y comercio.
Bajo tal sistema, el gobierno podría subastar los derechos de emisión, lo que convertiría el sistema en una fuente de ingresos públicos, o podría regalarlos a las entidades reguladas. De cualquier manera, las empresas podrían intercambiar las asignaciones entre sí. Por mucho que Ronald Coase demostró que un precio para un bien que no es de mercado se establece sin importar quién recibe el derecho de propiedad por ese bien, el mismo precio de permiso resulta bajo el límite y el comercio, independientemente de si el gobierno distribuye los derechos a través de una subasta o los otorga. lejos de forma gratuita. La ventaja relativa de la subasta depende de cómo se utilicen los ingresos resultantes. Cuanto más se emplean los ingresos para reducir impuestos económicamente perjudiciales o para invertir en bienes públicos productivos, más fuerte se vuelve el caso para subastar los permisos en lugar de regalarlos. (En la práctica, la mayoría de los sistemas de tope y comercio en todo el mundo han optado por la distribución gratuita en lugar de las subastas).
En términos generales, el límite y el comercio conduce al mismo resultado que un impuesto a la contaminación. El límite crea una escasez de contaminación permitida, que luego genera un precio por la contaminación; este precio es igual al que habría fijado el impuesto, dado el mismo objetivo de reducción de la contaminación. De manera similar a la estructura de incentivos con un impuesto a la contaminación, bajo límites máximos y comercio, cada contaminador reduce las emisiones hasta que cuesta más reducir una unidad adicional que comprar (o no vender) una asignación. De esta manera, el tope y el comercio, como el impuesto a la contaminación, conduce a la minimización de costos. Pero bajo el límite y el comercio, en lugar de fijar un precio directamente, los legisladores o reguladores establecen un objetivo de contaminación. Luego, se permite que el mercado llegue al precio del permiso por sí solo.
Las regulaciones adecuadas
Este tipo de descentralización es la principal ventaja de las regulaciones basadas en el mercado, como los impuestos a la contaminación y los sistemas de tope y comercio. A diferencia de otros enfoques regulatorios más onerosos, estas políticas no dependen exclusivamente de la mano controladora del gobierno, sino más bien del poder de la toma de decisiones dispersa entre millones de productores y consumidores. Hoy, desafortunadamente, la mayoría de las regulaciones ambientales son de una variedad decididamente ajena al mercado, conocidas en general como regulaciones de comando y control, que dependen en cambio del gobierno para prescribir exactamente cómo se deben lograr las reducciones de contaminación.
Hay dos categorías amplias de regulaciones ambientales de comando y control. El primero se conoce como estándar tecnológico, en el que el gobierno prescribe una tecnología particular de reducción de la contaminación, lo que deja a las empresas poca o ninguna libertad para lograr la reducción deseada de la contaminación. La Ley de Aire Limpio, por ejemplo, se ha basado en gran medida en estándares tecnológicos. Como parte de esta legislación, la Agencia de Protección Ambiental determina, entre otras cosas, la máxima tecnología de control disponible que deben instalar las grandes instalaciones industriales que emiten contaminantes atmosféricos peligrosos; La EPA también especifica el mejor sistema tecnológico de reducción continua de emisiones para nuevas fuentes de contaminantes atmosféricos comunes. Sin embargo, el problema con leyes como la Ley de Aire Limpio es que, al imponer una determinada tecnología, tales regulaciones cierran la posibilidad de que las empresas busquen otras opciones de bajo costo para frenar las emisiones, como cambiar a un combustible más limpio, reducir la producción. o desarrollar una tecnología alternativa para el control de la contaminación.
Un tipo de regulación de comando y control algo menos restrictivo se conoce como estándar de desempeño, en el que el gobierno prescribe un nivel particular de emisiones o una tasa de emisiones, por ejemplo, contaminación por unidad de producción, para cada empresa regulada. (Las plantas de tratamiento de aguas residuales en Estados Unidos, por ejemplo, están sujetas a límites mensuales en la demanda bioquímica de oxígeno).
Con los estándares de desempeño, el nivel requerido o la tasa de emisiones suele ser uniforme en todas las empresas. En teoría, estas regulaciones son más baratas que los estándares tecnológicos, porque pueden permitir a las empresas cierta discreción sobre cómo alcanzar el nivel o la tasa prescrita. Pero la tendencia de los legisladores y reguladores a establecer tasas de emisiones en lugar de niveles de emisiones totales a menudo socava esta flexibilidad: por ejemplo, una regulación que limita las emisiones por unidad de producción limita el incentivo para reducir las emisiones al reducir la producción, eliminando así efectivamente esa opción del mercado. mesa.
Los sistemas basados en el mercado, incluidos los impuestos a la contaminación y los regímenes de tope y comercio, son muy superiores a estas dos políticas de comando y control. Su mayor beneficio es que, a pesar de que requieren que el gobierno fije el precio de la contaminación (ya sea directamente o mediante el establecimiento de un límite de contaminación que arroje un precio), las empresas reguladas tienen la flexibilidad de responder a ese precio que una orden. y el sistema de control lo niega. Y esta flexibilidad existe no solo dentro de cada empresa, sino en todas las empresas de todo el mercado.
Considere primero el papel de la flexibilidad dentro de las empresas. Bajo la regulación basada en el mercado, cualquier unidad de contaminación reducida por el contaminador proporciona ahorros equivalentes al monto del impuesto a la contaminación (o al precio de la asignación por contaminación en un sistema de tope y comercio). Por lo tanto, quien contamina tiene un incentivo para tomar medidas para reducir la contaminación, siempre que esas medidas de prevención de la contaminación cuesten menos que pagar el impuesto o comprar (o no vender) una asignación. Pero la forma en que el contaminador reduce esas emisiones nocivas depende de él: puede elegir entre opciones como cambiar a un combustible de combustión más limpia, reducir la producción, instalar una tecnología de reducción de la contaminación o explorar el desarrollo de una nueva tecnología de control de la contaminación. . En ausencia de regulaciones gubernamentales directas que prohíban técnicas de producción específicas, o que exijan salvaguardas específicas contra la contaminación, las empresas tendrán una amplia gama de opciones a considerar para cumplir con sus objetivos de reducción de la contaminación. Y cuanto más amplia sea la gama de opciones que una empresa pueda considerar, menor será el costo de reducir la contaminación. Cada empresa, enfrentada al mismo precio de contaminación que otras empresas, pero capaz de considerar su propio modelo de producción único, plan de negocios, costos de mano de obra y materiales, y reservas de efectivo o crédito disponibles, puede decidir por sí misma qué método de reducción de la contaminación saca más provecho. sentido para el resultado final de la empresa.
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Ahora considere el papel de la flexibilidad en las empresas. Además de buscar sus propias opciones de bajo costo para reducir las emisiones, cada empresa también puede elegir implícitamente entre las posibles acciones de otras empresas. Por ejemplo, en el marco del límite y el comercio, una empresa a la que le resulte muy caro reducir la contaminación en una unidad puede comprar una asignación a una empresa que logre la misma reducción de la contaminación de forma mucho más barata. En lo que respecta a la contaminación agregada, el efecto es el mismo que en un sistema que solo permite flexibilidad dentro de la empresa. Sin embargo, los costos son más bajos debido a la capacidad de quienes contaminan para comprar entre todas las empresas asignaciones menos costosas. Lo mismo ocurre con un impuesto a la contaminación. En este caso, la empresa que compró la asignación bajo la modalidad de tope y comercio optará en cambio por pagar el impuesto por el derecho a contaminar más; la empresa que vendió la asignación, mientras tanto, reducirá las emisiones para evitar el impuesto. El resultado es la misma contaminación de cada empresa y los mismos costos de cumplimiento con un impuesto que con el límite y el comercio.
Es cierto que esta flexibilidad entre empresas puede crear problemas. Por ejemplo, el daño causado por la contaminación depende a menudo del lugar donde ocurren las emisiones; una fábrica que contamina el aire a barlovento de Cleveland, Ohio, hará mucho más daño a la salud de las personas que una fábrica que vierte exactamente la misma cantidad de contaminación en el aire sobre el desierto de Nevada. Como resultado, trasladar las reducciones de emisiones de un lugar a otro mediante el comercio de derechos de emisión podría aumentar los daños totales. Idealmente, un impuesto a la contaminación variaría según la geografía, al igual que los tipos de cambio de las asignaciones bajo un programa de tope y comercio; cada uno daría lugar a un precio más alto por la contaminación más dañina que se produce a barlovento de Cleveland que por la contaminación que se produce en el desierto de Nevada. En la práctica, sin embargo, estas políticas matizadas serían difíciles de implementar y rara vez se han incluido en el diseño de regulaciones basadas en el mercado.
También pueden surgir problemas si los requisitos de cumplimiento de las regulaciones basadas en el mercado no incluyen suficiente flexibilidad a lo largo del tiempo. Sin flexibilidad temporal, una empresa no puede adaptarse a condiciones inesperadas del mercado. Si reducir la contaminación es repentina e inesperadamente más costoso para una empresa de lograr este año, entonces un sistema rígido requerirá que la empresa incurra en costos elevados y, para algunas empresas en algunos climas económicos, insuperables, para cumplir con la regulación.
Una forma de abordar este problema en un régimen de tope y comercio es brindar a las empresas flexibilidad a lo largo del tiempo permitiéndoles depositar asignaciones no utilizadas para uso futuro y pedir prestado contra asignaciones futuras para uso en el año en curso. Desde la perspectiva de las empresas, este tipo de operaciones bancarias y de préstamos pueden brindar protección contra cambios inesperados en las condiciones del mercado. Si el costo de cumplir con un límite aumenta inesperadamente este año, la empresa puede pedir prestado asignaciones del futuro, lo que resultará en más contaminación de la permitida por el límite este año a cambio de menos contaminación de la requerida por el límite en años futuros. De manera similar, una empresa puede depositar asignaciones para tomar precauciones contra futuros aumentos de costos, contaminando así menos de lo que requiere el límite este año para poder contaminar más de lo permitido por los límites en años futuros. De esta manera, la suma de emisiones de varios años eventualmente sería igual a la suma de los límites anuales de varios años.
Permitir una completa flexibilidad de cumplimiento a lo largo del tiempo permite a las empresas ser más ágiles en un año determinado y reduce el costo de lograr el límite de emisiones durante un período de varios años. Pero, como en el caso de la flexibilidad a lo largo de la geografía, la flexibilidad a lo largo del tiempo tiene limitaciones: este sistema asume, por ejemplo, que el daño causado por una unidad de emisiones no varía mucho de un año a otro, cuando en realidad cambia el ambiente. o las condiciones demográficas podrían aumentar o disminuir drásticamente dicho daño.
Existe una desventaja de las regulaciones basadas en el mercado en comparación con las reglas de comando y control: dependen de la capacidad de medir los contaminantes. Esto puede ser problemático cuando se regulan las emisiones que son muy costosas, o simplemente imposibles de medir, como la escorrentía agrícola de productos químicos.
Pero, en general, las regulaciones basadas en el mercado son una forma mucho mejor de equilibrar las necesidades de la economía y las necesidades del medio ambiente. Y numerosos estudios empíricos durante décadas han encontrado que las regulaciones basadas en el mercado son sustancialmente menos costosas que el enfoque de comando y control. Dada la opción entre un enfoque de mercado y un control estricto por parte del gobierno, la economía de la regulación ambiental da la ventaja a las políticas basadas en el mercado.
¿Impuestos o comercio?
Por lo tanto, los impuestos a la contaminación y los regímenes de tope y comercio son claramente las mejores formas de regular y limitar la degradación y el uso excesivo del medio ambiente. Pero, ¿es uno de estos enfoques mejor que el otro?
Para cualquier nivel de tope en un programa de tope y comercio existe, en teoría, un impuesto a la contaminación correspondiente que producirá los mismos resultados ambientales y de minimización de costos. En la práctica, sin embargo, la formulación de políticas no es lo suficientemente ágil como para adaptarse constantemente a las cambiantes circunstancias económicas y ambientales. Por tanto, los resultados de los dos enfoques inevitablemente divergirán con el tiempo.
Suponga, por ejemplo, que hay un aumento inesperado en el costo de reducir la contaminación un año después de la promulgación de una política. Si hay, digamos, un aumento inesperado y sostenido en la demanda mundial de electricidad un verano, reducir la contaminación asociada con la generación de electricidad sería más costoso de lo previsto. En este escenario, ¿cómo se vería afectado un productor de electricidad por las fluctuaciones del mercado bajo los regímenes de límites máximos y comercio y de impuestos a la contaminación?
En el marco de un programa de tope y comercio, el nivel de emisiones permitido anual lo establece el tope; incluso si aumenta el costo del control de la contaminación, el límite no cambia. Más bien, quienes contaminan deben pagar más para cumplir con el límite, lo que aumenta el precio de los derechos de emisión en el comercio entre empresas. Sin embargo, si hubiera un impuesto fijo a las emisiones, los contaminadores responderían al aumento de costos reduciendo la cantidad en la que reducen la contaminación, optando por pagar el impuesto en lugar de pagar la cantidad más alta para reducir más contaminación.
En otras palabras, el límite y el comercio regula la cantidad de emisiones en lugar del precio del cumplimiento, mientras que un impuesto a la contaminación limita el precio del cumplimiento en lugar del nivel de contaminación. Como demostró el economista de Harvard Martin Weitzman en 1974, los beneficios económicos relativos de limitar la contaminación (tope y comercio) frente a limitar el precio de la reducción de la contaminación (un impuesto) dependerán de cuánto se vean afectados tanto los beneficios ambientales como los costos de cumplimiento por el resultado. cambio en los niveles de contaminación. Cuando los beneficios ambientales de reducir una unidad adicional de contaminación son relativamente constantes, como es el caso de las emisiones de carbono, entonces un cambio inesperado en el costo tiene un gran efecto en la cantidad óptima de reducción de la contaminación. En ese caso, un sistema de tope y comercio (que fija la cantidad de contaminación permitida, no el precio) a veces se desviaría sustancialmente del nivel óptimo, y sería preferible un impuesto a la contaminación. Pero cuando los beneficios ambientales de reducir una unidad adicional de contaminación o degradación ambiental responden relativamente al nivel de contaminación o degradación (como en el caso del uso excesivo de un recurso escaso, como la madera o el pescado, por ejemplo), el límite y el comercio es a menudo preferible a un impuesto.
Una ventaja relacionada de un impuesto a la contaminación sobre el tope y comercio es que un impuesto proporciona certeza sobre el precio de la contaminación. Los participantes del mercado prefieren la estabilidad de precios, lo que les permite planificar mejor sus decisiones de inversión de capital (incluidas, por ejemplo, inversiones a largo plazo en tecnologías de baja contaminación). Además, un impuesto a la contaminación podría proporcionar más certeza regulatoria (que los participantes del mercado también anhelan), ya que cualquier aumento grande e inesperado en el costo de las asignaciones de tope e intercambio podría llevar a ciertos intereses comerciales a quejarse ante los legisladores, lo que incitaría a los futuros Congresos a actuar impulsivamente. para cambiar la gorra.
Es posible evitar algunas de estas preocupaciones aplicando un enfoque híbrido entre el tope y el comercio y un impuesto a la contaminación. Por ejemplo, un programa de tope y canje podría incluir una válvula de seguridad. Bajo un sistema de este tipo, si el costo de reducir la contaminación se disparara por encima de un cierto techo de precio, el gobierno ofrecería asignaciones adicionales a un precio de válvula de seguridad preestablecido. En otras palabras, tan pronto como los costos de reducción de la contaminación superaran un umbral de precio preestablecido, el programa de límites máximos y comercio se convertiría en un impuesto a la contaminación, y el costo de cumplimiento estaría contenido.
De manera similar, se puede establecer un precio mínimo para que, cuando el precio de reducción de la contaminación caiga por debajo de lo previsto, lo que indica que el objetivo original de reducción de la contaminación no era lo suficientemente ambicioso y significa que los límites de tope y comercio proporcionarán muy pocos incentivos. para reducir la contaminación: el gobierno reduce el número de derechos disponibles para el comercio. (Tenga en cuenta que si la válvula de seguridad de gama alta y el precio mínimo se establecieran al mismo precio, nos quedaríamos con un impuesto a la contaminación).
Otro problema que los responsables de la formulación de políticas podrían tener que encontrar se aplica tanto a un impuesto a la contaminación como a ciertas formas de tope y comercio. Recuerde que ambos enfoques (impuestos y sistemas de tope y comercio) funcionan aumentando el precio de la contaminación. Este aumento de precio se refleja luego en precios más altos para los bienes intensivos en contaminación, como la electricidad. Estos aumentos de precios equivalen a una reducción de los ingresos reales de los consumidores y, por tanto, actúan de hecho como un impuesto adicional sobre los ingresos. La teoría económica estándar dice que la ineficiencia económica de los impuestos aumenta desproporcionadamente a medida que aumenta la tasa impositiva. Entonces, el impuesto a la contaminación (o régimen de tope y comercio) magnifica las ineficiencias económicas en nuestro sistema tributario más amplio. Esta combinación de ineficiencias fiscales, conocida como efecto de interacción fiscal, puede aumentar sustancialmente el costo general (para el gobierno y para los consumidores y contribuyentes individuales) de cualquier regulación ambiental.
La forma de abordar este problema es utilizar los ingresos públicos de un impuesto a la contaminación (o de un programa de tope y comercio que subasta las asignaciones, en lugar de distribuirlas a los productores de forma gratuita) para compensar los impuestos ineficientes o los déficits. En cierto sentido, la política ambiental puede ser un tipo de reforma tributaria, con el objetivo de utilizar los ingresos de la contaminación para reducir los impuestos económicamente perjudiciales. Por ejemplo, los ingresos de un impuesto a la contaminación (o de una subasta de tope y comercio) se pueden utilizar para financiar una reducción en las tasas marginales del impuesto sobre la renta o las tasas del impuesto corporativo, o para financiar la reducción del déficit (lo que equivale a una reducción en tasas impositivas futuras).
Sin embargo, el proyecto de ley de tope y comercio de carbono aprobado por la Cámara de Representantes el año pasado no habría compensado significativamente otros impuestos de esta manera. En lugar de subastar todos los permisos de contaminación, habría regalado entre el 40% y el 60% del total de permisos de forma gratuita. El gobierno habría subastado la parte restante, pero no habría utilizado los ingresos resultantes para reducir los impuestos o el déficit: de hecho, solo el 0,2% de los ingresos totales para 2016 se habría destinado a reducir los déficits.
A pesar de estas preocupaciones, un impuesto a la contaminación y un tope y comercio tienen muchas más similitudes que diferencias, especialmente en comparación con el enfoque más oneroso de comando y control. Las ventajas de uno sobre el otro dependerán en gran medida de la naturaleza del contaminante ambiental que se esté regulando. Sin embargo, como cuestión general, un impuesto a la contaminación es más atractivo que un sistema de tope y comercio. No es susceptible a la volatilidad de los precios y ofrece una mejor oportunidad de generar ingresos que puedan utilizarse para compensar los impuestos y los déficits económicamente perjudiciales.
Reglas basadas en el mercado
Dondequiera que uno se encuentre en los debates sobre las emisiones de carbono y el cambio climático, no hay duda de que nosotros, como sociedad, queremos algunas reglas para regular la contaminación del aire y el agua, así como el uso de los escasos recursos naturales. Pero existen métodos cada vez menos costosos para lograr esos objetivos, y es importante no perder de vista las diferencias entre estos métodos en el fragor de una batalla sobre cuáles deberían ser los objetivos en sí mismos (o cuáles son nuestros problemas ambientales reales). . El debate sobre el calentamiento global amenaza con engañar a algunos defensores de la economía de mercado para que rechacen los enfoques más eficientes y favorables al mercado de las regulaciones ambientales en otros campos. Eso sería un verdadero error.
De hecho, el caso de las políticas basadas en el mercado sobre las regulaciones de comando y control se asemeja al caso probado en el tiempo para una economía de mercado libre sobre una economía de comando. El mercado libre se basa en el sistema de precios para transmitir información sobre la oferta y la demanda, e innumerables consumidores y productores responden en consecuencia sin una planificación centralizada. De manera similar, las regulaciones basadas en el mercado se basan en un precio por la contaminación (aunque es cierto que es un precio establecido, ya sea directa o indirectamente, por el gobierno). Y sin una planificación centralizada, las respuestas a esos precios, tanto de quienes contaminan como de los consumidores de productos con alto contenido de contaminación, apuntan en última instancia a las opciones de menor costo para reducir la contaminación.
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Los defensores del libre mercado y de las regulaciones basadas en el mercado no afirman que los precios transmitan información perfecta; tampoco sostienen que la gente responda de manera perfectamente racional a los precios. Más bien, el argumento (respaldado por una amplia evidencia) es que la difusión de información a través de los precios, y las respuestas descentralizadas que ocurren a través de innumerables transacciones económicas en un vasto mercado, conducen a resultados más eficientes que la planificación centralizada. Después de todo, la planificación central se basa en información concentrada entre relativamente pocos legisladores, cada uno con prioridades que no siempre se alinean perfectamente con la productividad económica o la protección ambiental.
No importa cómo lo hagamos, lograr nuestros objetivos ambientales casi siempre será un esfuerzo costoso. Esto hace que sea aún más importante seguir un enfoque que mantenga los costos para nuestra economía lo más bajos posible. Los impuestos a la contaminación y los regímenes de límites máximos y comercio correctamente diseñados ofrecen los medios más razonables de proteger la salud pública, mantener limpio nuestro medio ambiente y sostener el crecimiento económico y la prosperidad, sin perder de vista el equilibrio adecuado entre ellos.