En junio, Henry Paulson, exsecretario del Tesoro de Estados Unidos, publicó un artículo de opinión en el New York Times pidiendo un precio por las emisiones de dióxido de carbono. Paulson afirma correctamente que poner precio a las emisiones creará incentivos para desarrollar nuevas tecnologías energéticas más limpias. También creará incentivos para hacer que las centrales eléctricas de carbón sean más eficientes, reduciendo la cantidad de dióxido de carbono que emiten. Más importante aún, como lo ilustra mi reciente documento de trabajo de Brookings, alentará un cambio en la producción de electricidad de plantas ineficientes de carbón a plantas de energía de gas natural más eficientes, reduciendo las emisiones de CO2 hasta en dos tercios por megavatio-hora.
En su artículo, Paulson utilizó indistintamente las palabras poner precio a las emisiones de dióxido de carbono y al impuesto al carbono. En esto estaba equivocado. Un impuesto al carbono es una forma de poner precio a las emisiones. Cap-and-trade es otro. Un impuesto al carbono y un tope y comercio son caras opuestas de la misma moneda. Un impuesto al carbono fija el precio de las emisiones de dióxido de carbono y permite que el mercado determine la cantidad de reducciones de emisiones. El límite y el comercio establece la cantidad de reducciones de emisiones y permite que el mercado determine el precio. Cual de los dos es mejor?
Ya sea bajo un impuesto al carbono o un programa de tope y comercio, el resultado deseado es un nivel de reducción de CO2 que equipara el costo de la reducción con los beneficios estimados de la reducción. Sin embargo, con el límite y el comercio, el precio de mercado de los derechos de emisión de CO2 puede ser menor o mayor que los beneficios estimados por tonelada de reducción de CO2. Por otro lado, la cantidad de reducción generada por un impuesto al carbono puede ser menor o mayor que la cantidad requerida para equiparar el costo de la reducción con el beneficio de la reducción. Por tanto, ambos conllevan riesgos.
Tanto el tope y el comercio como el impuesto al carbono están sujetos a incertidumbre sobre los beneficios. Sin embargo, el límite y el comercio tiene la ventaja de reducir parte de la incertidumbre sobre los beneficios. Sabemos que el beneficio de la reducción del carbono es una función del aumento de la temperatura global que, a su vez, es una función de la cantidad de emisiones de CO2. El límite y el comercio establece la cantidad permitida de emisiones, que luego se puede utilizar para estimar la disminución en el aumento de la temperatura global y los beneficios resultantes. No sabemos de antemano el efecto que tendrá un determinado nivel de impuesto al carbono sobre las emisiones y, por tanto, sobre los beneficios estimados.
Tanto el tope y el comercio como el impuesto al carbono están sujetos a incertidumbre sobre los costos. Sin embargo, el límite y el comercio tiene la ventaja de dejar claro, a través de un precio de mercado para las emisiones, el costo real de una cantidad estipulada de reducciones de emisiones. Además, el precio de mercado de los derechos de emisión de CO2 según el límite y el comercio se ajusta automática y continuamente a los cambios en el costo de reducción a lo largo del tiempo a medida que se producen cambios en los precios de los combustibles fósiles, la demanda de electricidad y la tasa de cambio tecnológico (El precio ya que el gas natural afecta en gran medida el costo de la reducción, como se demuestra en mi documento de trabajo de Brookings). Es probable que los cambios frecuentes en un impuesto al carbono para ajustar el nivel impositivo al costo cambiante de la reducción sean administrativamente difíciles y políticamente divisivos.
Claramente, un impuesto al carbono es más fácil de administrar. Es necesario hacer cumplir tanto el tope y el comercio como un impuesto al carbono: las emisiones deben determinarse para varias fuentes y se deben imponer sanciones si una fuente no tiene las asignaciones requeridas o no paga los impuestos requeridos.
Sin embargo, con el límite y el comercio hay un requisito administrativo adicional: la asignación de derechos. Los primeros intentos de asignación de derechos, por ejemplo, el sistema de comercio de emisiones de dióxido de azufre utilizado por los Estados Unidos en la década de 1990, asignaron derechos sobre la base de las emisiones históricas por fuente. El enfoque más moderno es subastar asignaciones como lo hicieron los nueve estados del este de los EE. UU. Que comprenden la Iniciativa Regional de Gases de Efecto Invernadero (RGGI). Las subastas son más fáciles de administrar y políticamente más agradables.
El límite y el comercio sería prohibitivamente caro de administrar si se aplicara al transporte de automóviles o al sistema de calefacción y refrigeración residencial. Por lo tanto, un impuesto sobre los combustibles utilizados para el transporte, la calefacción y la refrigeración es la forma preferida de promover la reducción de las emisiones de CO2 en estos sectores.
Los impuestos al carbono sobre los combustibles para el transporte y la calefacción y refrigeración de edificios en algunos casos han sido populares, especialmente cuando se diseñaron para ser neutrales en el sentido de que los ingresos del impuesto al carbono se utilizan para reducir otros impuestos. El impuesto al carbono en la provincia canadiense de Columbia Británica es un buen ejemplo . Casi toda la electricidad de la provincia es producida por energía hidroeléctrica y biomasa y hay poca necesidad de restringir las emisiones de las grandes plantas industriales.
Sin embargo, los impuestos al carbono sobre las grandes plantas de electricidad, acero, productos químicos y cemento encuentran una resistencia considerable por parte de intereses creados; Australia es un excelente ejemplo. En julio de este año, la legislatura australiana, con el fuerte apoyo del actual primer ministro conservador Tony Abbott, derogó una ley de impuestos al carbono introducida hace dos años bajo la égida de un gobierno anterior más liberal . Los costos, un impuesto de A $ 24 por tonelada de emisiones (un costo de aproximadamente A $ 24 por megavatio-hora de producción de energía a carbón) y un costo total de A $ 9 mil millones, fueron demasiado evidentes, inmediatos y sustanciales. Los beneficios no fueron evidentes o fácilmente explicables para el cuerpo político.
Los mercados de cap-and-trade para plantas de energía a gran escala son políticamente viables. Están operando en diez estados de EE. UU. Y la Unión Europea. Más estados de EE. UU. Pueden adoptar políticas de tope y comercio para lograr las reducciones propuestas por la Agencia de Protección Ambiental (EPA) en las emisiones de dióxido de carbono en todo el estado (consulte mi blog sobre este tema). China está estableciendo siete programas piloto regionales para el comercio de emisiones, todos menos uno de los cuales ya están en funcionamiento.
Una de las posibles desventajas del límite y el comercio es que, sin límite en el precio de las asignaciones, el costo de la reducción puede exceder con creces los beneficios estimados de la reducción. Sin embargo, este problema se resuelve fácilmente: ponga un límite superior al precio de los derechos de emisión. Esto es precisamente lo que la RGGI ha intentado hacer al instituir una reserva de contención de costos de derechos de emisión, que los estados participantes pueden vender a los participantes del mercado a un precio fijo en lugar de exigirles que compren derechos a través de las subastas. Siempre que la reserva sea lo suficientemente grande, esto pone un límite al precio de los derechos de emisión. En efecto, una fuente de emisiones puede comprar una asignación a través del mercado o pagar un impuesto.
Tanto el límite y el comercio con un precio máximo como los impuestos al carbono tienen funciones útiles que desempeñar, el primero en la restricción de las emisiones de las grandes plantas industriales y el segundo en la reducción de las emisiones en el transporte, la calefacción y la refrigeración.