Casi ocho años después de que una invasión liderada por Estados Unidos derrocara al régimen talibán, Afganistán sigue estando lejos de ser estable. Mientras el presidente Barack Obama considera alternativas para aumentar el número de tropas estadounidenses en Afganistán, la nueva estrategia antinarcóticos de su administración encaja bien con los esfuerzos de contrainsurgencia y construcción del estado en el país. Es una ruptura bienvenida con las políticas anteriores ineficaces y contraproducentes. Sin embargo, la efectividad de la política con respecto a la lucha contra el narcotráfico, la contrainsurgencia y la construcción del Estado dependerá de la operacionalización de la estrategia. Los detalles aún no están claros, pero la estrategia enfrenta potencialmente muchos obstáculos.
Los esfuerzos por llevar a los talibanes a la bancarrota mediante la erradicación son inútiles y contraproducentes, ya que consolidan los lazos entre la población y los talibanes. Pero es muy poco probable que la interdicción lleve a los talibanes a la bancarrota. La seguridad debe ser lo primero antes de que cualquier política antinarcóticos tenga la posibilidad de ser eficaz. Las fuerzas contrainsurgentes pueden prevalecer contra los talibanes, sin cerrar los ingresos de las drogas de los talibanes, adoptando una estrategia adecuada que brinde seguridad y estado de derecho a la población y reforzando lo suficiente sus propios recursos frente a los talibanes. El desarrollo rural es un esfuerzo a largo plazo y multifacético. Las estrategias simplistas que se centran simplemente en las proporciones de precios o tratan de aumentar el riesgo mediante enfoques de semillas quemadas son ineficaces. La estrategia de reemplazo de trigo como núcleo del esfuerzo de medios de vida alternativos es singularmente inapropiada para Afganistán. Los atajos no conducen a políticas sostenibles que también mitiguen los conflictos y mejoren la construcción del Estado.
La administración Obama tendrá que reducir las expectativas de soluciones rápidas y presentar plazos realistas al Congreso, al público estadounidense y a la comunidad internacional sobre cuánto tiempo tomará el desarrollo rural y otras políticas antinarcóticos en Afganistán para mostrar un progreso significativo y sostenible que promueva la seguridad humana del país. Pueblo afgano, mitiga los conflictos y mejora la construcción del estado. A menos que esto se transmita, existe un peligro real de que incluso una política antinarcóticos bien diseñada sea descartada prematura y lamentablemente por ineficaz.
La nueva estrategia en el contexto de Afganistán
En el verano de 2009, la administración Obama dio a conocer las líneas generales de una nueva política antinarcóticos en Afganistán. La nueva política representa una ruptura valiente con los esfuerzos equivocados anteriores allí y los treinta años de políticas antinarcóticos de Estados Unidos en todo el mundo. En lugar de enfatizar la erradicación prematura de los cultivos de adormidera, la nueva política se centra en una mayor interdicción y desarrollo rural. Este enfoque refuerza en gran medida el enfoque de la nueva política de contrainsurgencia en brindar seguridad a la población rural, en lugar de preocuparse por el número de talibanes y al Qaeda incapacitados.
En Afganistán, entre un tercio y la mitad de su PIB proviene del cultivo y procesamiento de la amapola y gran parte del resto de la ayuda externa, por lo que la economía ilícita de la amapola determina la supervivencia económica de un gran segmento de la población. Esto es cierto no solo para los agricultores que cultivan adormidera con frecuencia en ausencia de alternativas económicas legales e ilegales viables. Pero, como resultado de las repercusiones micro y macroeconómicas y la aguda escasez de actividad económica legal, gran parte de la vida económica en las grandes ciudades también se sustenta en la economía de la amapola. Después de un cuarto de siglo de intenso cultivo de adormidera, la economía de la adormidera está profundamente arraigada en el tejido socioeconómico de la sociedad. A pesar de las prohibiciones islámicas contra los opiáceos, la economía de la amapola subyace inevitablemente en los acuerdos políticos y las relaciones de poder del Afganistán. Los beneficios de gravar el cultivo de amapola y proteger las redes de contrabando aportan ingresos sustanciales a los talibanes. Un informe reciente de CRS (agosto de 2009) estima los ingresos en $ 70- $ 100 millones por año, lo que representa quizás hasta la mitad de los ingresos de los talibanes. Pero muchos otros actores en Afganistán se benefician de la economía de la amapola de opio de manera similar: ex caudillos y funcionarios del gobierno; miembros de la policía de Afganistán; jefes tribales; y traficantes independientes.
Además, los talibanes y muchos otros que protegen la economía de la adormidera de los esfuerzos por reprimirla obtienen mucho más que beneficios financieros. Fundamentalmente, también obtienen capital político de las poblaciones que dependen del cultivo de amapola. Dicho capital político es un determinante crítico del éxito y la sostenibilidad de la insurgencia, ya que el apoyo público o al menos la aceptación son facilitadores cruciales de una insurgencia. De hecho, como detallo en mi próximo libro, Shooting Up: Counterinsurgency and the War on Drugs, además de proporcionar un orden que el gobierno afgano es sistemáticamente incapaz de proporcionar y capitalizar los sentimientos de Ghilzai Pashtun de estar marginado, la protección de los campos de amapolas está en su punto máximo. el núcleo del apoyo de los talibanes. Al no apuntar a los agricultores, la nueva estrategia antinarcóticos se sincroniza con los esfuerzos de contrainsurgencia porque puede privar a los talibanes de una fuente clave de apoyo. Su diseño general también promete sentar las bases necesarias para reducciones sustanciales en el tamaño y los impactos de la economía ilícita en Afganistán.
Sin embargo, si bien es apropiada en su concepción general, la nueva estrategia tiene escollos. Específicamente, cómo poner en práctica la interdicción y el desarrollo rural determinará en gran medida la efectividad de la estrategia, no solo con respecto al objetivo limitado de la supresión de narcóticos, sino también con respecto a la contrainsurgencia y la construcción del Estado. Si bien muchos de los detalles aún quedan por desarrollar, algunos de los que se han filtrado dan motivos de preocupación.
Efectos de la política anterior centrada en la erradicación
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Durante la temporada de crecimiento 2008-09, la superficie de cultivo en Afganistán se redujo en un 22% a 123.000 hectáreas y la producción de opio se redujo en un 10% a 6.900 toneladas métricas (tm). Gran parte de esta disminución en el cultivo fue impulsada por fuerzas del mercado en gran parte no relacionadas con la política: después de varios años de sobreproducción masiva en Afganistán que superó el mercado mundial estimado de opiáceos en casi tres veces, los precios del opio estaban destinados a disminuir. Incluso a 6.900 tm, la producción sigue siendo el doble de la demanda mundial, lo que lleva a especulaciones de que alguien en algún lugar está almacenando opiáceos.
Más importante aún, la persistencia de una alta producción delata la ineficacia de políticas simplistas, como la erradicación forzosa prematura antes de que se establezcan medios de vida alternativos, que desde 2004 (hasta la nueva estrategia de Obama) fue el núcleo de la política antinarcóticos en Afganistán. Las políticas que no abordan los complejos y múltiples impulsores estructurales del cultivo e ignoran las necesidades económicas y de seguridad de las poblaciones que dependen del cultivo de amapola generan efectos enormemente contraproducentes con respecto no solo a los esfuerzos antinarcóticos, sino también a la contrainsurgencia, la estabilización y la construcción del Estado.
La provincia de Nangarhar, en el este de Afganistán, es un ejemplo revelador. Durante décadas, Nangarhar ha sido una de las fuentes dominantes de adormidera. Pero durante los últimos dos años, como resultado de los esfuerzos de represión del gobernador Gul Agha Shirzai, incluidas las prohibiciones del cultivo, la erradicación forzosa, el encarcelamiento de los infractores y las afirmaciones de que la OTAN bombardearía las casas de quienes cultivan amapola o guardan opio, el cultivo disminuyó a muy números bajos. Esto ha sido aclamado como un gran éxito a imitar en todo Afganistán.
De hecho, las consecuencias económicas y de seguridad fueron sumamente indeseables. La prohibición empobreció enormemente a muchos, provocando que los ingresos familiares cayeran un 90% para muchos y endeudando a muchos. Como las alternativas económicas legales no se materializaron, muchos lo afrontaron recurriendo al crimen, como el secuestro y los robos. Otros buscaron empleo en los campos de amapolas de Helmand, y otros emigraron a Pakistán, donde con frecuencia terminaron reclutados por los talibanes. La población se alejó profundamente del gobierno, recurriendo a huelgas y ataques a las fuerzas gubernamentales. Los distritos que se vieron especialmente afectados económicamente, como Khogiani, Achin y Shinwar, se han convertido en zonas prohibidas para el gobierno y las ONG afganas. Aunque esas áreas tribales se han opuesto históricamente a los talibanes, la movilización de los talibanes allí ha despegado a un grado sin precedentes. Las poblaciones comenzaron a permitir que los talibanes cruzaran desde Pakistán, y el personal militar estadounidense que opera en esa región indica que el suministro de inteligencia a las fuerzas afganas y la OTAN casi se ha agotado. Los ancianos tribales que apoyaron la prohibición quedaron desacreditados, y el colapso de su legitimidad está brindando una oportunidad para que los talibanes se inserten en las estructuras de toma de decisiones de esas áreas. Y todas esas prohibiciones anteriores en la provincia, incluida la de 2005, resultaron insostenibles en ausencia de alternativas económicas legales. Así, después de la prohibición de 2005, por ejemplo, el cultivo de amapola inevitablemente retrocedió.
Los ingredientes del éxito
Seguridad
El requisito previo para el éxito con respecto a los estupefacientes es la seguridad, es decir, el control estatal sostenido del territorio. Sin él, Afganistán no se puede estabilizar ni fortalecer el estado; tampoco las políticas antinarcóticos pueden ser efectivas. Ya sea que se adopte la erradicación con mano de hierro o el desarrollo rural sostenible como el núcleo de una política antinarcóticos, la seguridad es esencial. Sin la seguridad primero, los esfuerzos antinarcóticos aún no han tenido éxito en ninguna parte. La represión sin medios de subsistencia alternativos requiere un control firme de todo el territorio para evitar el desplazamiento de cultivos ilícitos y una severa represión de la población que depende de los cultivos ilícitos. Además de ser problemático con respecto a los derechos humanos, este enfoque severo también es muy costoso desde el punto de vista político. El desarrollo rural requiere seguridad; de lo contrario, no se producirán inversiones, la población no realizará inversiones riesgosas a largo plazo en cultivos legales y los impulsores estructurales del cultivo no se abordarán de manera eficaz. El desarrollo bajo una lluvia de balas simplemente no funciona, y en el contexto de inseguridad, las economías ilícitas persisten y dominan.
Las políticas antinarcóticos, como la erradicación o la interdicción, tampoco han logrado llevar a la bancarrota o debilitar gravemente a los grupos beligerantes que se benefician de las drogas en cualquier parte del mundo. No en China, Tailandia, Birmania, Perú, Líbano o incluso Colombia. En cambio, cimentan los vínculos entre las poblaciones marginadas que dependen de cultivos ilícitos y los beligerantes, además de reducir drásticamente los flujos de inteligencia humana hacia las fuerzas contrainsurgentes.
Pero las fuerzas contrainsurgentes pueden prevalecer contra insurgentes y terroristas sin detener o reducir las entradas financieras basadas en drogas de los terroristas, ya sea aumentando sus propias fuerzas y recursos frente a los beligerantes o adoptando una estrategia más inteligente que sea militarmente más eficaz o gana los corazones y las mentes. Este fue el caso en China, Tailandia, Birmania y Perú, donde los contrainsurgentes tuvieron éxito sin erradicación. La evidencia de que las fuerzas contrainsurgentes pueden prevalecer sin quebrar a los beligerantes mediante la erradicación también es válida en el caso de Colombia, donde las FARC se han debilitado militarmente no por la fumigación aérea de los campos de coca, sino a pesar de ello. Hoy se cultiva más coca allí que al comienzo del Plan Colombia; pero como resultado de los recursos y el entrenamiento de Estados Unidos, las fuerzas colombianas fueron capaces de debilitar en gran medida a las FARC a pesar de que la erradicación forzada prácticamente eliminó la inteligencia humana de la población al gobierno.
Interdicción con el enfoque correcto
El enfoque amplio de la nueva estrategia antinarcóticos en la interdicción está bien situado, pero la eficacia de la interdicción dependerá de sus objetivos y ejecución. Al igual que la erradicación, la interdicción no logrará llevar a la bancarrota a los talibanes. Los talibanes tienen muchas otras fuentes de ingresos, incluidas donaciones de Pakistán y Oriente Medio, impuestos a la actividad económica legal, contrabando de bienes legales, vida silvestre y tala ilícita. De hecho, se reconstruyó en Pakistán entre 2002 y 2004 sin acceso a la economía de la amapola. En general, la interdicción de drogas tiene un historial muy pobre en la reducción sustancial de los ingresos de los beligerantes, con solo unos pocos éxitos registrados, por ejemplo, en entornos muy localizados en Colombia y Perú.
En cambio, el objetivo de la política debería ser reducir el poder coercitivo y corruptor de los grupos del crimen organizado. Pero lograrlo requiere una política bien diseñada y mucha inteligencia. Los esfuerzos de interdicción anteriores en Afganistán han tenido de hecho el efecto contrario: eliminaron a los pequeños comerciantes y consolidaron el poder de los grandes traficantes, dando lugar a la integración vertical de la industria. También fortalecieron los vínculos entre algunos traficantes y los talibanes (aunque muchos traficantes continúan operando de forma independiente o están vinculados al gobierno).
La interdicción a gran escala que se dirige a redes enteras y busca eliminar la demanda local de opio de los comerciantes locales, que algunos defienden, requiere una extraordinaria cantidad de recursos dada la estructura de la industria del opio afgana. Será necesario dar prioridad a la dedicación de los escasos recursos a la interdicción de drogas o directamente a la contrainsurgencia. Las probabilidades de éxito no son altas. Pero incluso si tal estrategia de interdicción lograra cerrar la demanda local, la política se volvería contraproducente ya que en escenarios locales sus efectos se aproximarían a los efectos de la erradicación, alienando así una vez más a la población. Por lo tanto, una interdicción a gran escala no es apropiada actualmente para Afganistán.
Pero incluso la prohibición selectiva dirigida por la OTAN de apuntar a traficantes designados vinculados a los talibanes (Estados Unidos ha identificado a cincuenta de esos traficantes) no está libre de trampas. En primer lugar, la interdicción selectiva puede brindar oportunidades para que los talibanes asuman directamente el papel de los traficantes o fortalezcan la alianza entre los traficantes restantes y los talibanes, logrando así lo contrario de lo que pretenden. De hecho, las medidas de interdicción en Perú y Colombia con frecuencia dieron como resultado un estrechamiento del nexo entre beligerantes y traficantes y la toma de control de la trata por parte de los beligerantes.
En segundo lugar, la interdicción no calibrada puede provocar intensas guerras territoriales entre los traficantes restantes, intensificando así la violencia en el país y confundiendo el panorama del campo de batalla al introducir una nueva forma de conflicto. México ofrece un ejemplo vívido de un resultado tan indeseable. En el contexto tribal afgano, estas guerras territoriales pueden convertirse fácilmente en guerras tribales o étnicas.
En tercer lugar, esa interdicción selectiva también puede enviar el mensaje de que la mejor manera de ser un traficante es ser miembro del gobierno afgano, perpetuando así un sentido de impunidad y corrupción y socavando la construcción y la legitimidad del Estado a largo plazo.
Por último, la eficacia de la interdicción depende en gran medida de la calidad del estado de derecho en Afganistán más la capacidad y la calidad de los sistemas de justicia y penitenciarias, todos los cuales, lamentablemente, faltan en Afganistán y son profundamente corruptos.
Desarrollo Rural Integral
El desarrollo rural se encuentra apropiadamente en el centro de la nueva estrategia porque, a pesar de los enormes desafíos, tiene la mejor oportunidad de fortalecer de manera efectiva y sostenible el estado afgano y reducir la economía de los narcóticos. Pero para que el desarrollo rural lo haga, debe concebirse como un desarrollo social y económico de base amplia que se centre en las mejoras del capital humano, incluida la atención médica y la educación, y aborde todos los factores estructurales del cultivo de la adormidera. En Afganistán, estos factores incluyen la inseguridad; falta de infraestructura física (como carreteras), sistemas de electrificación y riego; falta de microcrédito; falta de instalaciones de procesamiento; y la ausencia de cadenas de valor agregado y mercados asegurados. También incluyen la falta de títulos de propiedad y, cada vez más, el hecho de que la renta de la tierra por parte de los aparceros se ha vuelto dependiente del cultivo de adormidera a medida que la concentración de la tierra ha aumentado en los últimos ocho años. El cultivo y la recolección de la adormidera también requieren mucha mano de obra, lo que ofrece oportunidades de empleo sin precedentes en el contexto de la economía del Afganistán.
La relación precio-rentabilidad de la amapola en comparación con otros cultivos es solo uno de los impulsores y, con frecuencia, no el más importante. Si no se abordan otros factores estructurales, los agricultores no cambiarán a cultivos lícitos incluso si obtienen más dinero que los ilícitos. Sin embargo, del mismo modo, los agricultores con frecuencia están dispuestos a sacrificar algunas ganancias y renunciar a los cultivos ilícitos siempre que las alternativas lícitas les proporcionen ingresos suficientes y aborden todos los factores estructurales, incluida la inseguridad a la que están expuestos los agricultores en las economías ilícitas.
Desafortunadamente, es probable que el programa de distribución de trigo que fue el núcleo del desarrollo rural en Afganistán el año pasado (y que será su componente clave este año) sea lamentablemente ineficaz por varias razones. En primer lugar, en 2008, el programa se basó únicamente en una relación de precios inusualmente alta entre el trigo y la amapola, impulsada por la sobreproducción de amapola y la escasez mundial de trigo. Sin embargo, es poco probable que esta relación de precios se mantenga; Los precios del trigo en Afganistán vienen dictados de todos modos por los mercados circundantes, como Pakistán y Kazajstán. En segundo lugar, el programa no hizo nada para abordar los impulsores estructurales. De hecho, tuvo efectos contraproducentes porque la distribución gratuita de trigo socavó los mercados locales de semillas. Los agricultores afganos pueden obtener semillas; su desafío radica en cómo obtener beneficios posteriormente. Por lo tanto, algunos vendieron la semilla de trigo en lugar de cultivarla. En tercer lugar, quienes realmente cultivaban trigo con frecuencia no lo hacían con fines de lucro, sino para subsistir, a fin de minimizar los costos de compra de cereales en el mercado. De hecho, debido a problemas de distribución de la tierra, muchos agricultores afganos no tienen acceso a suficiente tierra para cubrir incluso sus necesidades de subsistencia con el monocultivo de trigo. Una lección clave del desarrollo alternativo durante los últimos treinta años es que las estrategias de sustitución de monocultivos son particularmente ineficaces. En cuarto lugar, si todos los productores de amapola actuales cambiaran al cultivo de trigo, Afganistán experimentaría un gran aumento en el desempleo, ya que el cultivo de trigo emplea un 88% menos de mano de obra que el cultivo y la cosecha de amapola.
En lugar del trigo, el desarrollo rural en Afganistán debe hacer hincapié en cultivos diversificados de alto valor y gran densidad de mano de obra, como frutas, verduras y artículos especiales como el azafrán. La generación de oportunidades de ingresos no agrícolas duraderas también será importante, pero aún más desafiante que poner en marcha los agromercados legales.
Después de ocho años de escasez de recursos y de descuidar el desarrollo agrícola, el enfoque de la nueva política antinarcóticos en la granja es apropiado. Pero la nueva estrategia debe tener cuidado de no tirar al bebé con el agua de la bañera. El esfuerzo aún debe incluir el desarrollo de cadenas de valor agregado y mercados internos y externos asegurados, además de permitir un acceso sostenido a ellos. Una vez más, treinta años de historia de medios de vida alternativos muestran que sin cadenas de valor agregado y mercados accesibles, incluso las granjas legales productivas se vuelven insostenibles y los agricultores vuelven a los cultivos ilícitos.
Finalmente, el desarrollo rural requiere tiempo. Quizás en ningún país del mundo desde que Mao acabó con el cultivo de amapola en China en la década de 1950, los esfuerzos antinarcóticos enfrentaron desafíos tan enormes como los que enfrentan en Afganistán, en términos de la escala de la economía ilícita, su centralidad en la economía general del país. y de ahí sus vastos efectos marco, microeconómicos y políticos, el subdesarrollo del país y su capital humano y la escasez de alternativas económicas viables. Incluso en circunstancias mucho más favorables en todas las dimensiones anteriores, el desarrollo rural antinarcóticos en Tailandia llevó treinta años.
Conclusión
Claramente, es necesario lograr rápidamente algunas mejoras económicas, sociales y del estado de derecho en la vida del pueblo afgano. Sin un cambio tan rápido, visible y sostenible, será imposible reconstruir la confianza del pueblo afgano en el futuro, aprovechar sus aspiraciones restantes y persuadirlo de que el estado central con el apoyo de la comunidad internacional es preferible a los talibanes o locales. feudos basados en caudillos o tribus. Pero existe la misma necesidad de instar a la paciencia estratégica en los Estados Unidos, tanto para la contrainsurgencia como para la lucha contra el narcotráfico.
La erradicación puede ser parte de la combinación de políticas antinarcóticos, pero solo debe adoptarse en áreas libres de conflictos violentos y donde la población disponga de suficientes alternativas económicas legales. La interdicción debe centrarse en reducir el poder coercitivo y corruptor de los grupos delictivos. Antes de que se adopten las medidas de interdicción, es necesario realizar un análisis de los efectos de segundo y tercer orden. Debe calibrarse cuidadosamente con la fuerza de las fuerzas del orden en Afganistán para evitar provocar peligrosas guerras territoriales, violencia étnica y consolidar la relación entre los talibanes y los traficantes. También debe apuntar a los principales traficantes vinculados al gobierno afgano. La interdicción debe abarcar la construcción del sistema judicial y penitenciario en Afganistán y los esfuerzos generales del estado de derecho. El desarrollo rural debe abordar todos los impulsores estructurales del cultivo de amapola. Debe enfocarse no solo en la finca, sino también en cadenas de valor agregado y mercados asegurados. Debe hacer hincapié en cultivos diversificados de alto valor y mano de obra intensiva, y no centrarse en el trigo.
Las evaluaciones de las políticas antinarcóticos deben alejarse de medidas simplistas e inapropiadas, como el número de hectáreas erradicadas o los traficantes capturados. En cambio, las medidas deben abarcar la complejidad del problema, incluido el tamaño de las áreas cultivadas con cultivos lícitos e ilícitos, los índices de desarrollo humano, los niveles de educación, el número de agricultores de escasos recursos que dependen de cultivos ilícitos para su subsistencia básica o vulnerables a la participación impulsada por la pobreza en economías ilícitas, seguridad alimentaria, disponibilidad de microcréditos legales, predominio de títulos de propiedad y accesibilidad de la tierra, densidad de infraestructura y costo de uso de infraestructura (como peajes de carreteras), disponibilidad de arbitraje y resolución de disputas no beligerantes mecanismos, calidad de los derechos de propiedad, prevalencia de cadenas de valor agregado y accesibilidad a los mercados. Estados Unidos y sus aliados deben reducir las expectativas públicas de soluciones rápidas y dedicar más recursos al desarrollo rural durante mucho tiempo. Aunque las fuerzas estadounidenses no necesitan permanecer en Afganistán durante décadas, el desarrollo económico llevará ese tiempo.