Los líderes de las ciudades estadounidenses que buscan fomentar el crecimiento económico a menudo buscan historias de éxito de otras ciudades, con la esperanza de encontrar modelos y estrategias para replicar. Algunas estrategias favoritas incluyen invertir en infraestructura, reducir los impuestos (tanto en general como de manera específica), construir estadios deportivos, seleccionar y promover industrias particulares (como alta tecnología) e invertir en juegos de casino. Pero muchos de los beneficios de esas populares historias de éxito son, en el mejor de los casos, exagerados y, en el peor, apócrifos. Aunque las estrategias suenan atractivas, y aunque cada una puede haber funcionado en circunstancias particulares bien publicitadas, como sucedió con los juegos de azar en Las Vegas, por lo general no tienen éxito y los legisladores deben ser cautelosos al aplicarlas.
¿Cómo sabemos qué funciona?
El Diccionario de Economía Moderna define el desarrollo económico como la mejora del nivel de vida y el bienestar de la población. En el caso de las ciudades, el término se usa a menudo de manera más restringida para significar el aumento de los ingresos o el número de puestos de trabajo, una perspectiva que puede excluir importantes beneficios (o costos) de consumo de las políticas de desarrollo económico. Los beneficios del consumo son difíciles de medir, pero pueden justificar algunas inversiones públicas, a pesar de los efectos decepcionantes sobre el crecimiento económico. Muchos residentes de Seattle, por ejemplo, se alegraron cuando se renovó el histórico Pike's Place Marketplace, independientemente de nuevos empleos o ingresos fiscales.
También es difícil medir el impacto de los programas de desarrollo económico, incluso cuando se definen de manera estricta. Fundamentalmente, cuando aumentan los ingresos, es difícil saber si un programa determinado causó el aumento o si los ingresos más altos llevaron al público a exigir más de algún servicio público. La inversión en infraestructura, por ejemplo, parece estar correlacionada con el crecimiento económico. Pero, ¿la construcción de una nueva carretera estimula el crecimiento económico o las ciudades con ingresos en aumento exigen mejores avenidas y carreteras? Desenredar esta causalidad es fundamental para comprender la eficacia de las inversiones en desarrollo económico de todo tipo y para reproducir los éxitos en el futuro.
Invertir en infraestructura
La construcción de carreteras y puentes se ha considerado durante mucho tiempo una estrategia eficaz para impulsar el crecimiento económico. Al reducir los costos de producción, más y mejores carreteras pueden atraer nuevas empresas a la ciudad y alentar a las que ya están allí a expandirse. Construir las carreteras también significa contratar trabajadores, usar suministros, etc.
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En medio de las afirmaciones de los ingenieros de que la infraestructura del país se estaba desmoronando y las afirmaciones de un pequeño grupo de economistas vocales (David Aschauer, más notablemente) de que la inversión inadecuada en infraestructura estaba desacelerando la economía, los funcionarios del gobierno abogaron por grandes aumentos en el gasto público durante los primeros años. Década de 1990. Al principio de su primer mandato, por ejemplo, el presidente Clinton propuso gastar $ 20 mil millones en una iniciativa de infraestructura nacional.
Investigaciones más recientes han comenzado a determinar la dirección de la causalidad y está surgiendo un consenso de que es poco probable que las nuevas carreteras y la infraestructura generen mucho crecimiento económico. Y el mensaje puede estar saliendo. Varias ciudades de todo el país, en particular Boston, Fort Worth, Hartford, Nueva York, Oakland, Pittsburgh, Providence y San Francisco, ahora están reubicando e incluso desmantelando las autopistas y autopistas que alguna vez se consideraron esenciales para una economía próspera.
Esto no quiere decir que la inversión en infraestructura nunca sea efectiva. Las medidas econométricas del efecto de la infraestructura adicional capturan el efecto promedio a nivel nacional. Debido a que la mayoría de las áreas tienen la infraestructura adecuada, el impacto estimado es pequeño. Pero la inversión en infraestructura puede ser eficaz en áreas más antiguas donde la población está envejeciendo o en áreas de cultivo donde la población es pequeña en relación con las necesidades.
Reducción de impuestos
En igualdad de condiciones, los impuestos más bajos significan costos más bajos para las empresas y, a su vez, los costos más bajos deberían atraer nuevas empresas y estimular la expansión de las antiguas. Sin embargo, está lejos de ser seguro que los recortes de impuestos estimulen el crecimiento económico. Por un lado, los impuestos más bajos a menudo significan niveles más bajos de servicios públicos. Por otro lado, los impuestos son una parte relativamente pequeña del costo de hacer negocios de una empresa típica, mucho más pequeño, digamos, que los salarios y otros gastos. Las decisiones sobre dónde hacer negocios dependen de muchos factores, incluidas las características de la fuerza laboral local, la proximidad a los mercados, etc.
La evidencia empírica existente, aunque imperfecta, sugiere que aunque los recortes de impuestos pueden tener un efecto pequeño en las decisiones de ubicación de negocios, no parecen estimular mucho el crecimiento económico. Funcionan mejor en áreas pequeñas, donde pueden atraer empresas que de otro modo se habrían establecido cerca. En otras palabras, la política fiscal es más eficaz para atraer empresas de vecinos, no para atraerlas desde lejos. Finalmente, como sin duda saben los líderes de la ciudad, promulgar recortes de impuestos requiere un capital político significativo, lo que puede desplazar otras intervenciones, como alterar la combinación de impuestos, por ejemplo, para gravar el valor de la tierra en lugar del valor de la propiedad.
Al igual que con la infraestructura, puede haber ciudades donde los impuestos sean tan altos, en relación con sus suburbios y otras ciudades, que reducirlos puede ser un primer paso importante en un plan de desarrollo económico sólido. Pero es probable que estos casos sean la excepción y no la regla.
Reducción de impuestos: ofertas especiales de impuestos
Otra estrategia popular entre los líderes de la ciudad es otorgar acuerdos fiscales especiales a empresas particulares, ya sea para atraerlas a ubicarse o para evitar que se vayan. La evidencia anecdótica sugiere que estos acuerdos amorosos pueden estar costando a las ciudades importantes ingresos fiscales. Los datos concretos sobre acuerdos fiscales especiales son escasos, pero Timothy Bartik, de W.E. Upjohn Institute, sugiere que a principios de la década de 1990 pueden haber costado entre $ 25 y $ 60 per cápita en ingresos fiscales anuales en algunos estados.
El que estos acuerdos fiscales tengan sentido en última instancia depende, en primer lugar, de lo que habrían hecho las empresas en su ausencia. Los acuerdos especiales pueden aumentar el crecimiento solo si cambian las decisiones de ubicación de la empresa. Pero no es fácil para los responsables de la formulación de políticas distinguir entre las empresas que requieren un trato especial y las que no lo desean. Como resultado, las ciudades a menudo brindan ofertas especiales a las empresas que habrían optado por ubicarse o permanecer allí independientemente.
Incluso cuando los incentivos afectan la ubicación de la empresa, es posible que no sean aconsejables. Dado que los impuestos tienen solo un efecto pequeño sobre el lugar donde se ubican las empresas, los incentivos fiscales especiales solo pueden ser efectivos si son relativamente generosos. Por implicación, los puestos de trabajo y los ingresos ahorrados o creados tendrían que estar en una escala similar para justificar el gasto.
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La presión política para salvar y crear puestos de trabajo es intensa y es tentador para los líderes de la ciudad ofrecer incentivos para evitar que las empresas se vayan y para traer nuevos negocios. Pero el público rara vez aprecia el costo total de estos incentivos fiscales, y los líderes de la ciudad deben equilibrar los beneficios políticos con la preocupación por los costos a más largo plazo.
Reducción de impuestos: zonas empresariales
Cada vez más, las ciudades también ofrecen ofertas especiales a las empresas que se ubican en vecindarios particulares. En 1995, los estados contaban con casi 3.000 zonas empresariales. Hoy en día participan en el programa federal 87 zonas de empoderamiento y comunidades empresariales. Estos programas difieren en aspectos específicos, pero todos utilizan preferencias fiscales y otros incentivos para atraer a las empresas a ubicarse o expandirse en ciertos vecindarios.
Hasta la fecha, las zonas empresariales han arrojado resultados decepcionantes. Incluso en zonas pequeñas, los subsidios tienden a ser demasiado modestos para alterar las decisiones de ubicación comercial. En la medida en que lo hacen, generalmente atraen empresas que se habrían ubicado cerca de todos modos, lo que implica un pequeño aumento en la actividad económica general en una ciudad, sino una reorganización dentro de ella. (Por supuesto, se podría argumentar que el objetivo mismo de las zonas empresariales es redirigir la inversión de esta manera, es decir, hacia áreas en dificultades y con alto desempleo).
Incluso si las zonas generan nuevas inversiones, es posible que no creen puestos de trabajo. Como señala Leslie Papke, de la Universidad Estatal de Michigan, los formuladores de políticas deben prestar mucha atención a la combinación de subsidios ofrecidos. Si los subsidios están dirigidos al capital, por ejemplo, como exenciones del impuesto sobre las ventas para la compra de maquinaria y equipo, las empresas pueden cambiar a una producción más intensiva en capital y tal vez reducir el empleo. Si no se dispone de una oferta disponible de trabajadores para satisfacer el aumento de la demanda, la nueva inversión puede simplemente aumentar los salarios. Incluso si se crean nuevos puestos de trabajo, es posible que no lleguen a los residentes locales. De hecho, los residentes pueden verse perjudicados a medida que aumentan las rentas de la tierra local.
Elegir ganadores: la estrategia de alta tecnología
Silicon Valley se ha convertido en un símbolo de los extraordinarios beneficios que las industrias de alta tecnología pueden aportar a las economías regionales. En solo unas pocas décadas, el nacimiento y la expansión de las empresas de microelectrónica transformó el Valle de una comunidad agrícola a una de las regiones de más rápido crecimiento y más prósperas de la nación. No es sorprendente que los gobiernos locales de todo el país estén trabajando para atraer empresas emergentes de alta tecnología.
Pero las condiciones que dieron origen a Silicon Valley y otras regiones de alta tecnología son bastante excepcionales y difíciles de replicar. Un ingrediente crítico es una mano de obra calificada. Por lo tanto, muchas empresas de alta tecnología se ubican en grandes áreas metropolitanas, cerca de las principales universidades o centros de investigación, y en áreas con comodidades que probablemente atraigan a trabajadores profesionales e investigadores académicos e industriales. Las empresas de alta tecnología también gravitan hacia otras empresas en industrias similares o relacionadas, donde pueden aprender unas de otras sobre nuevos productos y técnicas y aprovechar un grupo compartido de mano de obra calificada. El resultado es una especie de círculo virtuoso. Las ciudades y regiones que ya cuentan con empresas de alta tecnología son las que probablemente atraerán más.
No está claro qué pueden hacer las ciudades, especialmente las ciudades pequeñas, para promover el crecimiento de la alta tecnología. Debido a que gran parte de lo que parece ser importante para la industria de alta tecnología se determina regionalmente y está en gran parte fuera del control de la ciudad, las herramientas convencionales para atraer nuevas empresas (como los incentivos fiscales) pueden resultar especialmente ineficaces.
Estadios deportivos
Una de las estrategias más populares para generar actividad económica es la construcción de nuevos estadios y arenas deportivas. Al invertir en un nuevo estadio, según la teoría, una ciudad puede estimular el crecimiento económico y aumentar los ingresos fiscales debido tanto a la venta de entradas como al aumento del tráfico en las empresas cercanas. Pero estas optimistas predicciones rara vez se confirman.
Los estadios nuevos son extremadamente costosos, a menudo cuestan más de $ 200 millones. Y los ingresos por entradas y las ventas relacionadas se realizan a expensas de las empresas en otras partes del área, como cines, boleras y restaurantes. Incluso el dinero pagado a los jugadores en salarios rara vez contribuye a la economía de la ciudad, porque los atletas rara vez viven en la ciudad donde juegan. Los múltiples análisis incluidos en Sports, Jobs, and Taxes, editados por Roger Noll y Andrew Zimbalist y publicados por Brookings en 1997, no informan ningún efecto significativo de los estadios deportivos sobre el empleo o los impuestos, y estos hallazgos se reflejan en investigaciones más recientes.
luna 31 marzo 2020
Por supuesto, la ubicación de un estadio dentro de un área metropolitana puede ser importante. Un estadio de baloncesto en el centro de Washington, D.C., sin duda produce un patrón de actividad económica diferente al de uno en los suburbios de Maryland. Pero incluso estos efectos parecen pequeños.
Dejando a un lado los efectos del desarrollo económico, los deportes de grandes ligas aún pueden generar importantes beneficios de consumo. Sin embargo, los contribuyentes que nunca asisten a un juego pueden estar dispuestos a pagar para evitar que el equipo local se vaya o para que se establezca un nuevo equipo. Aunque es difícil cuantificar estos beneficios de consumo, pueden servir para justificar un estadio que no se amortiza.
La apuesta del casino
El continuo auge económico en Las Vegas, así como el éxito de los casinos tribales en otros lugares, ha convertido el juego de casino en una estrategia de desarrollo económico cada vez más popular. Los residentes de Detroit votaron recientemente para aprobar la apertura del MGM Grand Casino de $ 225 millones, y otras ciudades, como Joliet, Illinois y Buffalo, Nueva York, pronto seguirán su ejemplo.
Ciertamente, Las Vegas ha sido un éxito notable. Pero el caso más aleccionador de Atlantic City, junto con la evidencia pesimista que surge de la literatura económica, sugiere que el juego de casino está lejos de ser una apuesta segura. La dificultad esencial para los casinos es la misma que para los estadios: los ingresos y los puestos de trabajo pueden llegar a expensas de las empresas existentes.
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Como antes, pueden existir circunstancias bajo las cuales los casinos pueden ser efectivos. En primer lugar, es más probable que los casinos de propiedad local generen gastos locales. En segundo lugar, es más probable que aquellos que obtienen ingresos del exterior impulsen el crecimiento económico, atrayendo nuevos dólares al área local. En particular, los lugares de destino aislados como Las Vegas que pueden retener a los turistas durante largos períodos de tiempo tienen más probabilidades de impulsar el crecimiento. Por supuesto, Las Vegas recibió la ayuda del monopolio de Nevada sobre el juego legal de casinos durante muchos años.
Dólares y sentido
Por desgracia, no existe una fórmula mágica. La investigación más cuidadosa muestra que las políticas de desarrollo económico convencionales, por atractivas que sean, suelen producir resultados decepcionantes. Cambiar la dirección de la economía de una ciudad es difícil, y el éxito final de determinadas políticas puede afectar a realidades más allá del alcance de un alcalde. Incluso las políticas que parecen funcionar lo hacen en pequeña medida, creando mejoras marginales que nunca satisfacen completamente a un público que busca un cambio dramático.
Esto no significa que los líderes locales carezcan de estrategias efectivas. Por ejemplo, puede ser que las políticas destinadas a mejorar la educación primaria y secundaria, reducir la delincuencia, mejorar los colegios y universidades, o cambiar la combinación de impuestos locales, puedan estimular eficazmente el crecimiento económico. En este punto, la investigación tiene poco que decir sobre estas estrategias, en parte porque la mayoría de los estudios hasta la fecha se han centrado en políticas de desarrollo económico para estados, áreas metropolitanas o jurisdicciones locales ampliamente definidas (incluidas las jurisdicciones suburbanas). Por lo tanto, se necesita más investigación para sopesar el efecto de tales políticas alternativas específicamente en las ciudades.
Por último, al sopesar los costos y beneficios de diversas intervenciones, los responsables de la formulación de políticas pueden querer mirar más allá de su impacto potencial en el empleo y el crecimiento económico. Algunos proyectos de desarrollo económico brindan comodidades que los ciudadanos valoran. Incluso si una nueva escuela, una nueva carretera o un campo deportivo no logran generar tantos trabajos nuevos como se esperaba, su significado para la comunidad bien puede valorarse en términos más allá de los dólares y los centavos.