El 22 de marzo de 2002, el presidente Bush anunció un plan para aumentar la ayuda bilateral de EE.UU. establecer una Cuenta del Desafío del Milenio (MCA) para promover el crecimiento en los países en desarrollo orientados a la reforma. Las naciones que reciban la ayuda tendrían que cumplir con los criterios de elegibilidad que implican buen gobierno, libertad económica e inversión en salud y educación.
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La MCA presenta una atractiva oportunidad para transformar la política de desarrollo de Estados Unidos hacia los países más pobres del mundo. Con asignaciones basadas únicamente en el desempeño económico y la gobernanza, la MCA sería lo más cercano al plan de ayuda de un purista del desarrollo que Estados Unidos haya intentado jamás. Sus criterios claros y sumas sustanciales de dinero ofrecidas en condiciones atractivas podrían crear incentivos para que los gobiernos mejoren las políticas económicas y la gobernanza, al mismo tiempo que ayudan a los que tienen un desempeño sólido a sostener el crecimiento y mejorar el clima de inversión. También podría forzar una mayor claridad de roles y misiones entre los muchos programas estadounidenses para países en desarrollo. Pero la propuesta no está exenta de riesgos. La administración debe tener cuidado de no aumentar la confusión de las agencias de asistencia exterior estadounidenses superpuestas. Debe ofrecer una visión clara de cómo la MCA encaja con los programas estadounidenses existentes para las naciones en desarrollo, especialmente la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID), la agencia de 7.000 personas establecida en 1961 para promover el desarrollo sostenible. También debe abordar directamente la tensión entre la política exterior y los objetivos de desarrollo que aflige crónicamente la ayuda exterior de Estados Unidos.
Sirviendo a dos maestros
La tensión entre desarrollo y política exterior es particularmente aguda porque la MCA se está elaborando en un momento en que la seguridad nacional ha vuelto a la conciencia de la nación en un grado nunca visto desde la Guerra Fría. De hecho, la MCA se anunció en el contexto de la guerra contra el terrorismo, pocos meses después de la tragedia del 11 de septiembre. El presidente Bush citó explícitamente la justificación antiterrorista al anunciar la MCA: Luchamos contra la pobreza porque la esperanza es una respuesta al terror.
La mayoría de las veces, los programas de asistencia exterior de EE. UU. Han fracasado porque los objetivos de desarrollo y de política exterior han ido en diferentes direcciones. Tiene poco sentido esperar dólares de ayuda que se asignan de acuerdo con criterios geopolíticos para promover el crecimiento y el desarrollo. La ayuda asignada de acuerdo con la lógica de la Guerra Fría a menudo se ha perdido debido a la corrupción, el despilfarro o el desvío, como en Zaire, Liberia, Sudán y Somalia. Se vertieron miles de millones en Egipto después de los acuerdos de paz de Camp David sin producir una modernización económica o política duradera.
Es importante distinguir entre los principios que rigen la asignación de la ayuda entre países y los propósitos en los que se gasta la ayuda. Estrictamente hablando, para que la asistencia tenga el mayor impacto en el desarrollo, no solo debe gastarse en el desarrollo económico, sino que también debe asignarse sobre la base del valor del desarrollo. La mayor parte de lo que se considera asistencia económica en el presupuesto de EE. UU. Se destina a países en función de consideraciones políticas, aunque el dinero en sí se utiliza con fines económicos. Solo alrededor de un tercio de la asistencia económica bilateral de EE. UU. Se asigna ahora entre países en función de la prioridad de desarrollo, y gran parte de eso no se basa en el desempeño, sino en las necesidades evaluadas, así como en los objetivos políticos y económicos de EE. UU. En principio, la asistencia para el desarrollo pura debe asignarse a las inversiones con el valor marginal más alto, determinado por el alcance de la necesidad (o el valor social marginal) y el entorno normativo del país receptor. La Cuenta del Desafío del Milenio trataría de aislar las inversiones de mayor potencial apuntando solo a los países pobres con mejor desempeño.
La teoría que anima a la MCA parece similar a un modelo de despegue, donde la asistencia extranjera juega un papel catalizador en una etapa crítica, ayudando a un país con buenas políticas a atraer inversiones y comercio que le permitan graduarse del programa con bastante rapidez. La mayoría de los expertos en desarrollo esperan que este proceso lleve décadas, en lugar de unos pocos años. No obstante, muchos observadores externos apoyan el énfasis en entornos políticos sólidos y esperan que el enfoque en los mejores resultados obtenga apoyo político con el tiempo.
Elementos críticos de diseño
A fines de 2002, la administración Bush había desarrollado detalles sobre algunos, pero no todos los elementos del diseño de la MCA. Millennium Challenge Corporation será una nueva entidad gubernamental supervisada por una junta compuesta por funcionarios del gabinete y presidida por el secretario de estado. Tendrá una plantilla de aproximadamente 100 personas con nombramientos de duración limitada.
En los dos primeros años, solo se permitirá la aplicación de los países con ingresos per cápita inferiores a 1.435 dólares, el umbral de ingresos reconocido internacionalmente para los países de bajos ingresos. En el tercer año, el grupo se expandirá para incluir países con ingresos de hasta $ 2,975, el límite del Banco Mundial para los países de ingresos medianos bajos. El grupo ampliado, que atrae a países de importancia estratégica como Jordania, Egipto y Sudáfrica, podría dar un giro político a la toma de decisiones de la MCA.
La selección de los destinatarios se basará en los puntajes de 16 indicadores de datos agrupados en tres áreas generales: gobernar con justicia, invertir en las personas y desempeño económico. Un país debe puntuar por encima de la mediana en la mitad de los indicadores de cada área para calificar, y también debe puntuar por encima de la mediana en el control de la corrupción. Aunque el enfoque es tan objetivo como es probable que se encuentre en el ámbito de las políticas, en la práctica puede producir algunos resultados sorprendentes. Un ensayo realizado por Steve Radelet, por ejemplo, concluye que tanto China como Egipto calificarían para la ayuda de la MCA a pesar de las graves deficiencias de derechos humanos de China y la historia de Egipto de ayuda desperdiciada. Tales anomalías dejarán un papel importante para el juicio subjetivo, lo que también podría conducir a un mayor sesgo geopolítico, especialmente dadas las decisiones de la administración de nombrar al secretario de estado jefe de la junta directiva e incluir a países más ricos y políticamente más destacados en el país. tercer año. El énfasis puesto por la MCA en la virtud relativa a la necesidad es claramente evidente en que los países elegibles albergan sólo el 12,8 por ciento de la población del África subsahariana, la región más pobre del mundo.
Los tipos de programas elegibles para la ayuda de la MCA aún esperan una definición. Cuando anunció por primera vez la MCA, el presidente Bush ofreció solo una guía general sobre los programas que financiaría: salud básica, educación y alivio de la pobreza. El apoyo a todos estos programas es amplio no solo en la administración y el Congreso, sino a nivel internacional. Aunque los programas ambientales y energéticos han obtenido apoyo a nivel internacional y entre algunos miembros del Congreso, no parecen tener muchos defensores dentro de la administración, lo que ha enfatizado un interés en el desarrollo del sector privado y la inversión en infraestructura, aunque la AID hace tiempo que Salió de ese campo problemático.
Por último, la propuesta de la MCA se basa en gran medida en la propiedad y la rendición de cuentas del país. De acuerdo con un creciente consenso internacional de que las inversiones para el desarrollo se desempeñan mejor cuanto más las formula el gobierno beneficiario en el contexto de las estrategias de desarrollo integradas, los gobiernos que cumplen con los criterios de selección presentarían propuestas de financiamiento de su propia elección, en lugar de ser guiados por EE. UU. consultores. Los proyectos, una vez iniciados, serían monitoreados rigurosamente. Sin embargo, a los especialistas familiarizados con la complicada realidad de los proyectos de desarrollo les preocupa la limitada capacidad de los gobiernos de los países pobres para diseñar e implementar propuestas de subvenciones aceptables. También se preguntan si una agencia con un personal de 100 personas puede administrar y monitorear efectivamente $ 5 mil millones en subvenciones cada año. El nivel implícito de asistencia desembolsado por miembro del personal es de 50 millones de dólares, más de 10 veces el nivel por personal que suelen desembolsar los organismos de ayuda bilaterales.
¿Qué pasa con la AID?
Todas las administraciones durante los últimos 30 años han intentado reformar la AID. En cambio, la administración Bush ha decidido diseñar en torno a ella. Aunque los expertos en desarrollo abogaron por la creación de Millennium Challenge Corporation como una entidad autónoma dentro de la AID, la administración la estableció como una corporación independiente supervisada por el Departamento de Estado.
Lejos de hacer que AID sea irrelevante, la decisión de convertir a la MCC en una corporación independiente ha colocado a AID directamente en el centro de atención. Si la propuesta es transformar la política de desarrollo de los Estados Unidos, debe articular una clara división del trabajo entre la MCC, AID y otros programas para las naciones en desarrollo.
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La MCC probablemente operaría inicialmente en países que ahora representan una cuarta parte de la asistencia económica administrada por AID. Uno podría imaginar una variedad de escenarios con respecto a la coordinación de MCC y AID dentro de estos países. En un extremo del espectro, la calificación de MCC podría significar que AID haría las maletas y se mudaría a otra parte. O MCC podría financiar las principales prioridades del gobierno local, mientras que AID mantuvo programas en áreas de alta prioridad para los Estados Unidos, como la supervivencia y la salud infantil y el VIH / SIDA. O las responsabilidades podrían dividirse de acuerdo con las diferentes autoridades presupuestarias de las dos agencias, con la AID limitada a gastos no recurrentes como capacitación de maestros y asistencia técnica, mientras que la MCA se especializó en gastos de capital, como edificios escolares, y costos recurrentes, como maestros. sueldos. O con el tiempo, la AID podría seguir centrándose en los sectores sociales, mientras que la CRM se centró más en el sector privado.
Pero la mayoría de estas divisiones conllevan problemas que tienden a desdibujar la clara identificación de la MCA con los mejores intérpretes. Y desde un punto de vista práctico, la administración aún no ha determinado qué pasaría con el personal de la misión de AID en aquellos países donde es probable que opere la MCA. Ciertamente, sería un desperdicio duplicar personal. Pero si el personal de AID ayudó con el trabajo preparatorio y la contratación y ayudó a monitorear y evaluar los programas de MCC, sugeriría una falta de alineación preocupante de los incentivos y responsabilidades del personal de AID y una fuerte dependencia de MCC de AID.
En el caso de los países que casi no lograron calificar para el MCA en virtud de uno o dos indicadores, aún no está claro qué organismo asumiría la responsabilidad principal. Esta pregunta es importante porque es precisamente en esos países donde la promesa de una asistencia exterior mucho mayor podría ser un catalizador para fortalecer el entorno político. En el caso de los países en los que casi se produce un accidente, la financiación limitada para abordar las áreas débiles podría estar disponible a través de la MCA, pero administrada a través de AID bajo la presunción de que se requeriría una mayor supervisión y participación que para las subvenciones normales de la MCA.
Incluso la estructura más clara, donde la MCA opera en países de alta capacidad y la AID en países de baja capacidad, tiene algunas implicaciones anómalas. Si la AID se queda con tres misiones principales: asistencia humanitaria, asistencia de transición para países que salen de un conflicto y asistencia social en estados con bajo desempeño, más de sus programas estarán directamente relacionados con la política exterior que nunca. Y, en principio, la misión de la MCA debería estar relativamente libre de consideraciones de política exterior. Sin embargo, la propuesta de la administración le daría al Departamento de Estado el papel principal en la junta que supervisa la MCA, sin hacer nada para fortalecer el aporte del Estado en la toma de decisiones de AID.
Las cuestiones importantes también involucran la coordinación entre los programas de desarrollo de EE. UU. De manera más general. Lo más obvio es que cuanto más se mueve la MCA en la dirección de financiar la infraestructura y los fondos empresariales, más preguntas plantea sobre la superposición con la Corporación de Inversión Privada en el Extranjero, el Banco de Exportación e Importación y la Agencia de Comercio y Desarrollo. Y la asistencia para el desarrollo de EE. UU. No logrará la máxima eficiencia e impacto a menos que sea parte de un enfoque coherente en todos los programas de desarrollo de EE. UU., Como el alivio de la deuda, las preferencias comerciales y el proceso de calificación crediticia. Crear otra agencia independiente con sus propias condiciones idiosincrásicas amenaza con aumentar la confusión. Un mecanismo sólido para forzar la coherencia entre agencias aportaría mayor claridad, al igual que avanzar hacia una jerarquía única de criterios de elegibilidad a lo largo del tiempo, de modo que las naciones pobres con mejor desempeño califiquen automáticamente para los términos más flexibles sobre acceso comercial, tratamiento de la deuda y asistencia para el desarrollo. y programas de exportación e inversión. Desafortunadamente, los obstáculos son altos, incluidos los problemas de jurisdicción entre las agencias dentro del poder ejecutivo y entre los comités del poder legislativo.
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Supervisión del Congreso
Para que la MCA tenga éxito, el Congreso debe ser un socio comprometido. Pero la MCA se ganará la confianza necesaria del Congreso solo si su diseño contiene las salvaguardias adecuadas de ejecución automática.
Muchas de las ineficiencias de la AID se derivan de su interpretación de los requisitos impuestos por el Congreso en el proceso presupuestario. La AID soporta una pesada carga de asignaciones del Congreso, requisitos que reservan porciones específicas de su presupuesto para propósitos tales como programas de salud y supervivencia infantil. También está sujeto a numerosas directivas políticas, 274 en el último recuento. Cuando se les preguntó cuál era la mejor manera de mejorar su desempeño, la mayoría de los empleados de AID optarían por la autoridad independiente, el tipo de flexibilidad que permite a la Oficina de Asistencia Extranjera en Caso de Desastres mover dinero rápidamente hacia necesidades recientemente identificadas. No obstante, la autoridad hace posible eludir los requisitos de contratación y las regulaciones de adquisiciones que consumen mucho tiempo y que a menudo parecen centrarse en el estímulo económico en los Estados Unidos, en lugar de en la nación beneficiaria.
Pero para pedir tal autocontrol en el Congreso, la administración debe presentar un diseño que incorpore un autocontrol comparable, por ejemplo, salvaguardas autoejecutables contra el mal uso de fondos. La combinación de criterios de selección transparentes y rigurosos, que limitan la elegibilidad a los mejores actores y una sólida rendición de cuentas a través de un seguimiento continuo y evaluaciones periódicas avanza en esta dirección, pero puede que no sea suficiente.
También puede ser difícil elaborar un acuerdo de procedimiento de este tipo porque la supervisión del Congreso sobre la ayuda exterior es muy impredecible. Aunque la mayoría de los programas del Congreso se reautorizan cada uno a cinco años, la gigantesca Ley de Asistencia Extranjera de 1961 no ha sido reautorizada desde 1986. El puñado de nuevos programas de asistencia autorizados desde entonces ha llegado a través de una legislación fragmentaria; los intentos de una revisión más sistemática han fracasado. Los problemas con la supervisión del Congreso tienen numerosas explicaciones, incluida la percepción de que los votos de ayuda exterior nunca obtienen favores para los miembros del Congreso. También existen profundas diferencias ideológicas entre los miembros clave de los comités de supervisión de relaciones exteriores. Debido a que los proyectos de ley de asignaciones deben votarse cada año, gran parte de la supervisión que normalmente asumen los comités de autorización del Congreso ha recaído en los apropiadores, lo que contribuye a la proliferación de restricciones de financiamiento.
La administración tendría las mejores posibilidades de obtener una mayor flexibilidad para la MCA mostrando la deferencia adecuada a los comités que lo autorizan. Adoptar un enfoque fragmentado contribuiría a las posibilidades de aprobación de la MCA, aunque enmendar la propia Ley de Asistencia Extranjera aclararía mejor la misión complementaria de la AID.
Promesa y trampas
La creación propuesta de un fondo anual de $ 5 mil millones para promover el crecimiento en los países en desarrollo orientados a la reforma es tremendamente prometedora, pero abundan los escollos, entre ellos el deterioro de las perspectivas presupuestarias de Estados Unidos. La tarea de ganar la aprobación del Congreso de los fondos de la MCA es en sí misma aleccionadora. Y si la administración supera ese obstáculo, otros se quedan. Si el proceso de selección se superpone con una pantalla geopolítica, si la MCA se suma a la confusión que rodea la misión de AID, o si el diseño de la MCA no contiene salvaguardas adecuadas de ejecución automática, la MCA se quedará corta. Y las repercusiones negativas podrían ser grandes. Un MCC fallido se convertiría rápidamente en otro ejemplo de ayuda desperdiciada, y el más caro, y podría socavar el apoyo político a la ayuda exterior durante las próximas décadas. Teniendo esto en cuenta, es extremadamente importante hacerlo bien la primera vez.