Señor Presidente y miembros del Subcomité:
Agradezco esta oportunidad de discutir con usted los problemas que plantean las propuestas de invertir una parte de las reservas del Seguro Social en valores privados. Mi declaración aborda tres preguntas:
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Es una realidad desagradable pero ineludible que hay tres, y solo tres, formas de cerrar el déficit fiscal a largo plazo del Seguro Social. Se pueden aumentar los impuestos, se pueden reducir los beneficios o se puede aumentar el rendimiento de las reservas del fondo fiduciario. Recientemente, algunos han sugerido que existe una cuarta vía, una que evita elecciones desagradables. Esta ruta sería dedicar una parte de los superávits presupuestarios proyectados al Seguro Social. Sin embargo, transferir recursos de las cuentas generales del gobierno al Seguro Social solo cambiaría el lugar de los ajustes inevitables. En lugar de aumentar los impuestos sobre la nómina o recortar los beneficios del Seguro Social en el futuro, los impuestos sobre la renta tendrían que ser más altos o los gastos no relacionados con el Seguro Social más bajos de lo que sería de otra manera.
Debido a que ni el público ni los legisladores han acogido con entusiasmo la perspectiva de impuestos más altos o reducción del gasto, la opción de aumentar los rendimientos de las reservas del Seguro Social merece un examen detenido. Si bien los rendimientos más altos no pueden resolver el problema de financiamiento a largo plazo del programa por sí solos, pueden hacer que el problema restante sea más manejable.
Desde el inicio del programa, la ley ha requerido que las reservas del Seguro Social se inviertan exclusivamente en valores garantizados en cuanto a capital e intereses por el gobierno federal. La mayoría de las tenencias de fondos fiduciarios consisten en valores del Tesoro especiales no negociables que tienen la tasa de interés promedio de los pagarés y bonos del gobierno que vencen en cuatro o más años y están en circulación en el momento en que se emiten los valores especiales. Además de su bajo riesgo, estos problemas especiales tienen una clara ventaja. Pueden venderse al Tesoro a la par en cualquier momento, una característica que no está disponible en los pagarés o bonos que cotizan en bolsa, cuyos precios de mercado fluctúan de un día a otro. También tienen una gran desventaja: producen tasas de rendimiento relativamente bajas.
No es sorprendente que, cuando se promulgó la ley del Seguro Social, los legisladores vieron los valores gubernamentales como la única inversión apropiada para los fondos de jubilación de los trabajadores. Estaban en medio de la Gran Depresión. El colapso del mercado de valores y los incumplimientos generalizados de los bonos corporativos fueron vívidos en la memoria de la gente. Muchos creían que un colchón o un tarro de galletas era el lugar más seguro para sus ahorros.
Durante muchos años, la restricción impuesta a la inversión de los fondos fiduciarios hizo poca diferencia porque el Congreso decidió, antes de que se pagaran los primeros beneficios, renunciar a la acumulación de grandes reservas que se anticipaba bajo la ley de 1935. En cambio, el Congreso votó en 1939 para comenzar a pagar los beneficios en 1940 en lugar de en 1942, aumentar las pensiones de las primeras cohortes de jubilados y agregar beneficios para cónyuges y sobrevivientes. El sistema debía operar con un sistema de pago por uso.
La legislación promulgada en 1977 requería pasar del financiamiento de reparto al financiamiento de reserva parcial con la acumulación de reservas significativas. Estas reservas no se materializaron porque la economía se desempeñó mal. Una nueva legislación en 1983, junto con un mejor desempeño económico, condujo posteriormente a un crecimiento constante de las reservas. A fines de 1998, el programa había acumulado reservas de $ 741 mil millones, aproximadamente el doble de los beneficios anuales. Según la política actual, se proyecta que estas reservas crecerán a más de $ 2.5 billones, aproximadamente 3.4 veces los beneficios anuales, para 2010. A medida que las reservas han crecido, la pérdida de ingresos para el Seguro Social por restringir su inversión a emisiones especiales del Tesoro de relativamente bajo rendimiento también ha aumentado.
La restricción que se ha impuesto a las inversiones del Seguro Social es injusta para los participantes del programa, tanto los trabajadores que pagan impuestos sobre la nómina como los beneficiarios. En la medida en que la acumulación de reservas de fondos fiduciarios se suma al ahorro nacional, genera rendimientos totales para la nación iguales al rendimiento promedio de privado inversión, que es aproximadamente un 6 por ciento más que la tasa de inflación. Al pagar al Seguro Social un rendimiento más bajo, un rendimiento que se proyecta solo un 2,8 por ciento más que la inflación durante los próximos 75 años, el sistema niega a los trabajadores un rendimiento justo de su inversión. Como consecuencia, la tasa del impuesto sobre la nómina debe establecerse más alta de lo necesario para mantener cualquier nivel dado de beneficios o las pensiones deben ser más bajas de lo que sería el caso si las reservas del programa recibieran los rendimientos completos que generan para la economía.
La restricción impuesta a las inversiones del fondo fiduciario ha tenido otra lamentable consecuencia. Ha agregado considerable confusión al debate sobre enfoques alternativos para abordar el problema fiscal a largo plazo del Seguro Social. Los defensores de varios planes de privatización argumentan que sus enfoques son superiores al Seguro Social porque brindan mejores retornos a los trabajadores. En realidad, los rendimientos que ofrecen estas estructuras se ven mejor solo porque los saldos que acumulan no se invierten en valores del Tesoro de bajo rendimiento sino en una cartera diversificada de valores privados. Si se desencadenara la Seguridad Social, sus rendimientos no solo igualarían, sino que casi con certeza superarían los obtenidos por las diversas propuestas de reforma.
Existe un mecanismo muy simple para compensar al Seguro Social por las restricciones que se imponen a sus decisiones de inversión. Cada año, el Congreso podría transferir sumas al fondo fiduciario para compensar la diferencia entre el rendimiento total estimado de la inversión financiada por el ahorro del fondo fiduciario y el rendimiento de los bonos del gobierno. Esto podría lograrse con una transferencia de suma global o acordando pagar una tasa de interés más alta, digamos 3 puntos porcentuales más alta, sobre los valores del Tesoro en poder del fondo fiduciario. La transferencia requerida para compensar el déficit en 1998, cuando el saldo promedio del fondo fiduciario era de aproximadamente $ 700 mil millones, habría sido de aproximadamente $ 23 mil millones, más de dos veces y media la cantidad que se transfiere al fondo fiduciario de los impuestos sobre la renta en Beneficios.
Si bien las transferencias de ingresos generales a los planes de seguro social son comunes en todo el mundo, han sido controvertidas en los Estados Unidos.
Algunos se opondrían a tal transferencia, argumentando que el financiamiento de los ingresos generales debilitaría la lógica del seguro social del programa a través del cual las contribuciones de impuestos sobre la nómina dan derecho a los trabajadores a recibir beneficios. Otros se opondrían a los aumentos de impuestos o recortes de gastos necesarios para financiar la transferencia general de ingresos. Otros más cuestionarían la permanencia de tales transferencias, especialmente si el debate presupuestario comienza a enfocarse en mantener el equilibrio en la porción del presupuesto que no corresponde a la Seguridad Social, a partir de la cual tendrían que hacerse las transferencias.
Un enfoque alternativo sería relajar las restricciones de inversión en el Seguro Social y permitir que el fondo fiduciario invierta una parte de sus reservas en acciones y bonos privados. Dichas inversiones aumentarían el rendimiento obtenido por las reservas y reducirían el tamaño de futuros recortes de beneficios y aumentos de impuestos sobre la nómina. Sin embargo, trasladar las inversiones de los fondos fiduciarios de valores gubernamentales a activos privados no tendría un efecto directo o inmediato sobre el ahorro, la inversión, el capital social o la producción nacionales. Los ahorradores privados obtendrían rendimientos algo más bajos porque sus carteras contendrían menos acciones ordinarias y más bonos del gobierno, aquellos que los fondos fiduciarios ya no comprarían. Además, es posible que las tasas de endeudamiento del gobierno tengan que subir un poco para inducir a los inversores privados a comprar los bonos que los fondos fiduciarios ya no tienen.
No obstante, el sistema de Seguridad Social disfrutaría de la mayor rentabilidad que obtienen todos los demás fondos de pensiones del sector público y privado con carteras diversificadas.
En 1935, el Congreso descartó las inversiones de fondos fiduciarios en acciones y bonos privados por buenas razones. En primer lugar, a los responsables de la formulación de políticas les preocupaba que los administradores del fondo pudieran, en ocasiones, tener que vender los activos con pérdidas, una medida que generaría críticas públicas. En segundo lugar, temían que si el fondo tenía que liquidar cantidades significativas de valores, estas ventas podrían desestabilizar los mercados, deprimir el valor de los activos mantenidos en carteras privadas y molestar a los inversores individuales. Una consideración aún más importante era que temían que los políticos, como ellos mismos, pudieran verse tentados a utilizar la política de inversión de reserva para interferir con los mercados o inmiscuirse en las actividades de las empresas privadas.
Las preocupaciones que tenía el Congreso en 1935 eran ciertamente legítimas. Pero las condiciones han cambiado en los últimos 64 años de manera que reducen su prominencia. Los mercados de acciones y bonos son mucho más grandes, menos volátiles y más eficientes ahora que en la década de 1930. Por lo tanto, es menos probable que las actividades de inversión de los fondos fiduciarios perturben los mercados. Además, es poco probable que el fondo fiduciario se vea obligado a vender activos con pérdidas porque el fondo tiene reservas importantes y crecientes, la mayoría de las cuales, según las diversas propuestas que exigen la inversión del fondo fiduciario en valores privados, seguirían manteniéndose en valores especiales del Tesoro. . Es casi seguro que los fideicomisarios venderían los valores gubernamentales del fondo para superar cualquier brecha a corto plazo entre los gastos de beneficios y los ingresos.
Por otro lado, las presiones que ejercen los intereses especiales sobre los legisladores y las tensiones impuestas por la reelección son probablemente mayores ahora que en el pasado. Por estas razones, muchos siguen preocupados, con razón, por la posible interferencia política en las actividades de inversión de los fondos fiduciarios. El presidente Greenspan de la Junta de la Reserva Federal ha declarado que no cree que sea políticamente factible aislar fondos tan enormes de la dirección del gobierno. Otros han sido menos juiciosos, acusando que la inversión de capital por parte del fondo fiduciario equivale a la nacionalización de la industria estadounidense y amenazaría nuestra libertad.
Quienes se oponen a la inversión de los fondos fiduciarios en valores privados señalan el historial de algunos fondos de pensiones del gobierno estatal y privado que han optado por utilizar criterios sociales y económicos para orientar sus políticas de inversión. Además, algunos de estos fondos de pensiones han votado las acciones de empresas cuyas acciones poseen para promover objetivos sociales, que podrían sacrificar algunas ganancias a corto o largo plazo. El temor es que los fideicomisarios del Seguro Social puedan estar sujetos a presiones similares. El Congreso podría obligarlos a vender, o no comprar, acciones de empresas que producen productos que algunas personas consideran nocivos, como cigarrillos, bebidas alcohólicas o napalm. De manera similar, el Congreso podría excluir las inversiones en empresas que se dedican a prácticas comerciales que algunos consideran objetables, como contratar niños o pagar salarios muy bajos en las fábricas extranjeras de la empresa, contaminar el medio ambiente o no proporcionar seguro médico a sus trabajadores. Los críticos también temen que el fondo fiduciario pueda retener acciones en tales empresas y utilizar el poder de voto de los accionistas para tratar de ejercer control sobre estas empresas.
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Si no hubiera una forma eficaz de proteger las decisiones de inversión de los fondos fiduciarios de las presiones políticas, la ventaja de obtener mayores rendimientos que produciría una estrategia de inversión diversificada no valdría el precio que tendría que pagar. Sin embargo, la experiencia sugiere tanto que las preocupaciones sobre la interferencia política son exageradas como que se pueden construir salvaguardas institucionales que reducirían el riesgo de interferencia en un de minimis nivel.
Varios fondos de pensiones del gobierno federal ahora invierten en valores privados. Incluyen el Thrift Saving Plan para los trabajadores del gobierno y los planes de pensión de la Junta de la Reserva Federal, la Fuerza Aérea de los EE. UU. Y la Autoridad del Valle de Tennessee. Los administradores de estos fondos de pensiones no han estado sujetos a presiones políticas. Solo han perseguido objetivos financieros al seleccionar sus carteras y no han intentado ejercer ningún control sobre las empresas en las que han invertido.
Por supuesto, el hecho de que los administradores de los fondos de pensiones gubernamentales más pequeños no hayan estado sujetos a presiones políticas no garantiza que el sistema de Seguridad Social, mucho más grande y visible, tenga un destino similar. Los intereses especiales podrían buscar patrocinadores del Congreso para resoluciones que restrinjan las inversiones más por la publicidad que tales límites proporcionarían a su causa que por cualquier impacto económico que la directiva podría tener si se aplicara. Además, algunos Miembros pueden sentirse obligados a proponer restricciones contra la inversión en corporaciones que se ha descubierto que violan las leyes antimonopolio, las restricciones comerciales, las regulaciones de salud y seguridad en el lugar de trabajo u otros límites federales. Las presiones políticas pueden hacer que otros presionen a los fideicomisarios para que excluyan las inversiones en empresas que han cerrado una planta en su distrito y han trasladado sus instalaciones de producción y puestos de trabajo al extranjero.
Por estas razones, sería esencial promulgar una legislación que cree un cortafuegos de varios niveles para proteger las decisiones de inversión de los fondos fiduciarios de las presiones políticas, una que evite los esfuerzos de los miembros del Congreso o del poder ejecutivo de utilizar las inversiones de los fondos fiduciarios para influir en las empresas. política. El primer nivel de esa estructura institucional debería ser la creación de un organismo independiente encargado de administrar las inversiones del fondo fiduciario. Esta junta, que podría llamarse la Junta de la Reserva del Seguro Social (SSRB), podría seguir el modelo de la Junta de la Reserva Federal, que durante más de ocho décadas ha realizado con éxito dos tareas políticamente cargadas: controlar el crecimiento de la oferta monetaria y regular los bancos privados, sin sucumbir a las presiones políticas. Al igual que los gobernadores de la Reserva Federal, los miembros de la SSRB deben ser nombrados por el presidente y confirmados por el Senado. Para garantizar su independencia, deben cumplir mandatos escalonados de al menos diez años de duración. El Congreso debe estar facultado para destituir a un miembro de la junta de su cargo solo si ese miembro fue condenado por un delito grave o no cumplió con el juramento de su cargo, no porque al Congreso no le agradaran las posiciones adoptadas por el miembro. Como es el caso de la Junta de la Reserva Federal, la SSRB debería tener independencia financiera. Esto podría garantizarse permitiéndole cumplir con su presupuesto imponiendo un pequeño cargo a las ganancias de sus inversiones. Bajo tal arreglo, ni el Congreso ni el poder ejecutivo podrían ejercer influencia amenazando con retener recursos.
Debe proporcionarse un segundo nivel de protección limitando la discreción dada a la SSRB. La responsabilidad principal de la junta debería ser seleccionar, mediante licitaciones competitivas, varios administradores de fondos del sector privado, a cada uno de los cuales se le confiaría la inversión de una parte de las reservas del fondo. Dependiendo de la cantidad invertida, se pueden elegir entre tres y diez administradores de fondos. Los contratos con los administradores de fondos se volverían a licitar periódicamente y la junta supervisaría el desempeño de los administradores.
Debe proporcionarse un tercer nivel de aislamiento de las presiones políticas autorizando a los administradores de fondos solo a realizar inversiones pasivas. Se les encargaría de invertir en valores (bonos o acciones) de empresas elegidas para representar los índices de mercado más amplios, índices que reflejan todas las acciones vendidas en las tres bolsas principales. En otras palabras, la inversión del fondo fiduciario estaría en un índice bursátil total como el índice Wilshire 5,000 o Wilshire 7,000. Si se incluyeran bonos en la combinación de inversiones, la guía adecuada podría ser el índice Lehman Brothers Aggregate (LBA). A diferencia de los fondos mutuos administrados activamente, no habría discreción para elegir acciones individuales y, por lo tanto, no habría una ventana a través de la cual pudieran entrar consideraciones políticas o sociales.
Debe proporcionarse una cuarta capa de defensa exigiendo que las inversiones del Seguro Social se mezclen con los fondos que los titulares de cuentas privadas han invertido en fondos indexados ofrecidos por los administradores elegidos por la SSRB. Estos inversores privados objetarían enérgicamente si los políticos intentaran interferir con la composición de las tenencias de su fondo mutuo.
Quinto, para evitar que la SSRB ejerza alguna voz en la gestión de empresas privadas, el Congreso debería insistir en que los varios administradores de fondos seleccionados por la SSRB voten las acciones del Seguro Social únicamente para mejorar el interés económico de los futuros beneficiarios del Seguro Social.
En resumen, este conjunto de cinco restricciones institucionales aislaría efectivamente la administración de fondos del control político de los funcionarios electos. Los nombramientos a largo plazo y la seguridad en el cargo protegerían a la SSRB de la interferencia política. La limitación de las inversiones a los fondos administrados pasivamente y la agrupación con cuentas privadas evitaría que la SSRB ejerza el poder mediante la selección de acciones. La difusión de los derechos de voto entre varios administradores de fondos independientes y el requisito de que los administradores consideren únicamente los criterios económicos evitaría que la SSRB utilice el poder de voto para influir en la gestión de la empresa. En resumen, el Congreso y el presidente no tendrían una forma efectiva de influir en las empresas privadas a través del fondo fiduciario a menos que renovaran la estructura de la SSRB. Eso requeriría una legislación que precipitaría un debate nacional sobre hasta qué punto el gobierno, en su papel de custodio de los activos del sistema de pensiones obligatorio de la nación, debería interferir en la economía privada. Enmarcado de esta manera, habría una fuerte oposición a dicha legislación.
Si bien nada, salvo una enmienda constitucional, puede evitar que el Congreso derogue una ley promulgada anteriormente, los costos políticos de hacerlo serían altos. Además, si el Congreso está dispuesto a influir en las políticas de las empresas privadas, tiene muchos instrumentos mucho más poderosos y directos para lograr esos fines que a través de la administración de los fondos fiduciarios del Seguro Social. El gobierno federal puede gravar, regular o subvencionar a las empresas privadas con el fin de alentarlas o obligarlas a participar o desistir de determinadas políticas. Ninguna empresa privada o nivel inferior de gobierno tiene poderes similares.
Permitir que el sistema de Seguro Social invierta una parte de sus crecientes reservas en activos privados aumentará los rendimientos de los saldos de los fondos fiduciarios y reducirá el tamaño de los inevitables aumentos de impuestos sobre la nómina y las reducciones de beneficios que serán necesarios para eliminar el déficit a largo plazo del programa. . Las preocupaciones de que los intereses políticos puedan intentar influir en las decisiones de inversión de los fondos fiduciarios son legítimas, pero se pueden promulgar salvaguardas institucionales en la ley que reducirían la posibilidad de tal interferencia a un de minimis nivel.