Invertir en los niños
Los superávits presupuestarios del gobierno proyectados de $ 2.6 billones durante la próxima década están garantizados para renovar el debate sobre el mejor uso de los fondos federales. Deberíamos utilizar una parte de estos fondos para proporcionar cuidado infantil y educación preescolar de calidad a niños de bajos ingresos, incluidos aquellos cuyas madres ahora deben trabajar debido a la reforma de la asistencia social. Esto se puede lograr reorientando los subsidios para el cuidado de niños y los créditos fiscales hacia las familias trabajadoras de bajos ingresos e invirtiendo más en programas preescolares de alta calidad para sus hijos. Un programa cuidadosamente ejecutado que proporcione uno o dos años de educación temprana a los niños de familias con ingresos modestos se pagaría por sí solo mejorando las oportunidades futuras de los niños. Esta asistencia reduciría simultáneamente las penurias de los llamados trabajadores pobres.
Por segundo año consecutivo, el presidente ha propuesto un aumento importante en los fondos para el cuidado infantil y la educación infantil. La propuesta de 1998 fracasó cuando el Congreso no aprobó los impuestos al tabaco designados para pagarla. Pero los más de cincuenta proyectos de ley presentados en el 105º Congreso demuestran un apoyo generalizado al cuidado infantil financiado con fondos públicos. El debate se ha centrado principalmente en el papel del gobierno federal en la financiación de la atención, la calidad de la atención y la focalización de ingresos de la asistencia. Los formuladores de políticas también se preguntan si las madres que se quedan en casa y las que trabajan deberían recibir los mismos beneficios. Clinton ha propuesto un crédito fiscal para el cuidado de niños para brindar asistencia adicional a los padres que no trabajan y tienen hijos menores de un año.
Tres programas federales importantes financian el cuidado infantil y la educación de la primera infancia (Figura 1). La subvención en bloque para el cuidado y el desarrollo infantil proporciona dinero a los estados para subsidiar los gastos de cuidado infantil para las familias con padres que trabajan y que ganan menos del 85% de la media estatal. El Crédito Tributario por Cuidado de Hijos y Dependientes es un crédito no reembolsable para gastos por el cuidado de un hijo dependiente menor de trece años. Head Start brinda servicios de educación y desarrollo para la primera infancia a niños en edad preescolar de bajos ingresos. El gobierno federal gastó aproximadamente $ 11 mil millones en el año fiscal 1998 en estos y otros programas más pequeños.
Los límites presupuestarios actuales limitan severamente cualquier iniciativa nueva en esta área, pero en la próxima década, es probable que el cuidado infantil y la educación temprana compitan por recursos con otras prioridades de gasto federal. La financiación de estos programas para niños en edad preescolar mejora potencialmente el rendimiento escolar y la productividad futura, promueve el trabajo y la autosuficiencia entre quienes alguna vez dependieron del bienestar y aumenta los ingresos netos de los pobres. El desafío es diseñar e implementar programas que puedan lograr estos objetivos.
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Gobierno contra la familia
Muchos cuestionan el papel que debería desempeñar el gobierno, si lo hubiera, en la educación y el cuidado de los niños en la primera infancia. Hace más de dos décadas, el presidente Nixon calificó el cuidado infantil financiado por el gobierno federal como un enfoque comunitario para la crianza de los niños, incompatible con un enfoque más centrado en la familia. Pero los tiempos han cambiado. El sesenta y dos por ciento de las madres con niños en edad preescolar están ahora en la fuerza laboral, en comparación con el 37% en 1975. Un número creciente de familias monoparentales también refuerza la necesidad de atención subsidiada. Por último, el proyecto de ley de reforma de la asistencia social de 1996 exige que la mayoría de las madres de bajos ingresos trabajen y busquen al menos la custodia de sus hijos.
Aunque su electorado ha crecido enormemente, el cuidado infantil financiado con fondos públicos debe verse desde otra perspectiva: su efecto en el bienestar de los niños. Casi nadie discute la importancia de una buena educación pagada con fondos públicos para los niños a partir de los cinco o seis años, pero se asume comúnmente que los niños más pequeños están mejor en casa. Esta suposición necesita ser cuestionada. Un estudio patrocinado por el Instituto Nacional de Salud y Desarrollo Infantil (NICHD) ha seguido a 1364 niños sanos desde su nacimiento en 1991, y no ha encontrado evidencia de que el cuidado fuera del hogar sea más dañino o más beneficioso para los niños que el de los padres. cuidado.
A pesar de esta evidencia, muchos creen que el movimiento masivo de madres hacia la fuerza laboral inevitablemente dañará a los niños, y que la sociedad no debería fomentar esta tendencia. Debido a que las madres que se quedan en casa pagan un alto precio en pérdida de ingresos por su decisión, muchas personas prefieren brindar la misma asistencia a las madres que no trabajan y a las que trabajan. Pero el código fiscal ya favorece a las madres que se quedan en casa. Dos familias con ingresos idénticos pagan los mismos impuestos sin importar cuántas personas trabajen y sin importar los gastos relacionados con el trabajo en los que incurran. Además, los padres que no trabajan y que tienen suficientes obligaciones fiscales pueden recibir un crédito fiscal de $ 500 al año por cada hijo. Si se otorgan más créditos fiscales a las madres que se quedan en casa, deberían estructurarse para beneficiar a las que tienen ingresos familiares tan bajos que no deben impuestos. Es difícil argumentar que solo se debería alentar a las madres más acomodadas a quedarse en casa.
Disponibilidad, asequibilidad y calidad
Los padres que trabajan utilizan centros, parientes, guarderías familiares y niñeras como custodios de sus hijos (Figura 2). El debate se ha centrado en la disponibilidad, asequibilidad y calidad de dicha atención. En las últimas décadas, la oferta de atención remunerada se ha expandido rápidamente en respuesta a la necesidad, con solo aumentos limitados en el precio. El acceso a la atención presenta desafíos principalmente para los padres con bebés o con horarios de trabajo no estándar.
El cuidado infantil le cuesta a cada hogar un promedio de $ 4,000 al año. Estos costos pueden ser prohibitivos para las familias de bajos ingresos; muchas gastan una cuarta parte o más de sus ingresos en el cuidado de niños, y otras se ven obligadas a utilizar cuidados no remunerados de dudosa calidad. Los subsidios gubernamentales para el cuidado de niños han aumentado rápidamente en los últimos años, pero la mayor parte del cuidado de niños y la educación preescolar sigue siendo financiada con fondos privados. Una estimación del gobierno de 1997 sitúa la proporción de niños elegibles de bajos ingresos que reciben subsidios federales en aproximadamente el 10 por ciento, aunque esta proporción puede ser mayor ahora debido al aumento del gasto federal y estatal en el cuidado de niños como resultado de la reforma del bienestar. Debido a que muchos estados dan preferencia a que las madres abandonen la asistencia social, las familias trabajadoras de bajos ingresos sin vínculos con el sistema de asistencia social son las que tienen menos probabilidades de recibir asistencia.
La calidad es más difícil de evaluar que los costos o la disponibilidad. Muchos expertos en desarrollo infantil creen que la calidad del cuidado infantil influye en la sociabilidad, la cooperación, el autocontrol y el desarrollo del lenguaje. El estudio del NICHD de niños hasta los tres años sugirió que las variaciones en la calidad tienen pequeños efectos en los niños. El entorno doméstico era mucho más importante. Además, los efectos de la atención no variaron con el tipo elegido (por ejemplo, atención en un centro versus atención en el hogar de un vecino), la edad en que los niños ingresaron a la atención o la cantidad de tiempo en la atención. Estos hallazgos se basaron en observaciones y mediciones cuidadosas de la calidad y cantidad del cuidado infantil. Observadores independientes que no sabían si el niño recibía atención fuera del hogar evaluaron las competencias sociales y los comportamientos de los niños.
Independientemente del papel que desempeña el cuidado infantil de calidad en el desarrollo, nadie quiere que se coloque a los niños en entornos dañinos. Varios estudios han encontrado que una proporción angustiosamente alta de centros carece de características asociadas con buenos resultados, como grupos pequeños de niños y altas proporciones de adultos a niños. Un número menor de proveedores de cuidado infantil no cumple ni siquiera con los estándares mínimos de seguridad y salud.
¿Deberían focalizarse las subvenciones?
Para ayudar a las familias a pagar por una mejor atención, la subvención federal en bloque para el cuidado de niños se dirige a familias con ingresos por debajo del 85 por ciento de la mediana de un estado. Sin embargo, a medida que más mujeres de clase media y media alta han ingresado a la fuerza laboral, se ha desarrollado un electorado político para subsidios de base más amplia en forma de créditos fiscales. El costo de estos créditos se ha quintuplicado desde mediados de la década de 1970. El Crédito Tributario por Cuidado de Niños y Dependientes (CDCTC) proporciona hasta $ 1,400 por año a una familia con dos hijos, independientemente de sus ingresos. El cuarenta y cinco por ciento del CDCTC se destina a familias con ingresos brutos ajustados de más de $ 50,000 (Figura 3). Debido a que el crédito no es reembolsable, no brinda ningún beneficio a quienes ganan muy poco para aprovecharlo, menos de aproximadamente $ 25,000 al año para una familia de cuatro.
Los argumentos a favor de la focalización de los nuevos subsidios para el cuidado de niños en familias de bajos ingresos son sólidos. Las familias monoparentales, para quienes el empleo es una necesidad, no una opción, encabezan muchos hogares pobres. Las normas de bienestar que se introdujeron en 1996 exigen que la mayoría de las madres trabajen. Los subsidios para el cuidado de los niños son una forma indirecta de hacer que el trabajo sea rentable. Si se utiliza también como una oportunidad para educar a los niños, los subsidios pueden ser una buena inversión. La nueva asistencia podría financiarse, en parte, dando el paso políticamente difícil de limitar la elegibilidad para el crédito fiscal por cuidado de niños de $ 2.5 mil millones a familias con ingresos modestos, digamos menos de $ 60,000 al año. Los ahorros de alrededor de $ 1 mil millones podrían usarse para compensar los costos de brindar más ayuda a los niños de bajos ingresos.
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Tener como objetivo los subsidios para el cuidado de niños en familias de bajos ingresos tiene un mérito considerable, pero también tiene sentido extender el acceso a todos por una tarifa de escala variable. Un plan de pago flexible reduciría el desincentivo asociado con la obtención de más ingresos y promovería una mayor mezcla de niños de diferentes orígenes económicos.
El creciente compromiso con la educación temprana
Las preocupaciones sobre la calidad de la atención se fusionan con la cuestión de cuándo debe comenzar la educación formal. La línea divisoria entre el cuidado infantil y la educación de la primera infancia está mal definida. No existe ninguna base para pensar que la educación debería comenzar a los cinco o seis años en lugar de a los tres años o incluso antes. Los padres que deben trabajar necesitan un lugar seguro para mantener a sus hijos; todos se benefician si los niños también reciben educación.
Las investigaciones que muestran que los cerebros de los niños se desarrollan extremadamente rápido antes de los tres años refuerzan la opinión de que incluso los niños más pequeños necesitan educación, no solo cuidados de custodia. Las experiencias educativas tempranas, como que le hablen o le lean, son importantes para el desarrollo y la preparación posterior de un niño para la escuela. Algunos niños reciben la estimulación y la educación adecuadas en el hogar, pero otros ingresan a la escuela con déficits que son extremadamente difíciles de revertir a una edad posterior. Una atención de mayor calidad y más orientada a la educación para los niños muy pequeños, dirigida a los más desfavorecidos, podría ayudar a reducir esas disparidades.
Los programas de alta calidad han producido ganancias a corto plazo en el funcionamiento cognitivo y ganancias a más largo plazo en el rendimiento escolar y la adaptación social, según la investigación. Las revisiones recientes de esta literatura realizadas por Rand Corporation, por Steven Barnett en la Universidad de Rutgers y por un equipo de investigadores de la Universidad de Wisconsin, concluyen que las intervenciones tempranas, especialmente con niños desfavorecidos, han producido una variedad de resultados positivos a medida que los niños maduran. Experimentan un mejor rendimiento escolar, una menor retención de grado, menos cursos de educación especial y menos delincuencia. Barnett, por ejemplo, revisa quince modelos y veintitrés programas públicos a gran escala que inscribieron a niños desfavorecidos antes de que cumplieran cinco años. Los investigadores examinaron al menos una medida de rendimiento escolar o socialización hasta los ocho años tanto para los niños inscritos en el programa como para un grupo de control. Los mejores resultados se obtuvieron de aquellas intervenciones que comenzaron temprano, incluyeron a niños de los hogares más desfavorecidos y brindaron educación intensiva y otros servicios durante un período prolongado. En los programas más exitosos, los beneficios sociales que podrían monetizarse excedieron en gran medida los costos del programa, con ahorros netos para el gobierno de $ 13,000 a $ 19,000 por niño, según el estudio de RAND.
Los críticos de esta literatura afirman que las ganancias se desvanecen a medida que los niños crecen, que los estudios son defectuosos y que los programas modelo son difíciles de llevar a escala. Estos críticos tienden a centrarse en el coeficiente intelectual e ignoran las mejoras a largo plazo en el rendimiento escolar que se encuentran en muchos estudios. Sin embargo, miden correctamente las dificultades de ampliar los programas a escala. Head Start, por ejemplo, ha soportado su parte de los problemas de administración y personal, lo que ha llevado al Congreso y a la administración Clinton a destinar una proporción cada vez mayor de los fondos para mejoras de calidad incluyendo personal mejor pagado y mejor capacitado. La experiencia de Head Start ilustra la necesidad de expandir los programas con cuidado y evitar reemplazar programas sólidos por otros menos costosos en un intento de atender a más niños.
La importancia de la educación temprana se reconoce cada vez más en los estados donde la financiación pública de los programas preescolares está ganando terreno, aunque a un ritmo desigual. Otros países también reconocen la necesidad de brindar a los niños una experiencia educativa desde una edad temprana. En Francia e Italia, por ejemplo, casi todos los niños de tres a cinco años están matriculados en centros preescolares financiados con fondos públicos. Pero quizás los propios padres brinden el indicador más revelador de la importancia de la educación temprana. Las familias están inscribiendo a sus hijos en programas preescolares en cifras récord (Figura 4). De hecho, la proporción de niños de familias acomodadas matriculados en preescolar es el doble que la de los niños de familias con ingresos más limitados. Los niños que más necesitan una ventaja no siempre la obtienen.
Hacia un nuevo compromiso federal con la educación temprana
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Las familias individuales y algunos estados, sin duda, continuarán invirtiendo en los niños pequeños, y algunos argumentarán que un papel federal es innecesario o incluso contraproducente. Existe un sentimiento considerable en este país por mantener la educación, incluida la educación preescolar, como una responsabilidad estatal y local. Pero solo el gobierno federal puede garantizar que todos los niños tengan el mismo acceso a una buena educación, independientemente de dónde vivan. Brindar atención médica y beneficios de jubilación a los ancianos y beneficios de asistencia social y cupones de alimentos para los pobres son compromisos federales consagrados. Pero estos programas esencialmente retoman las piezas después de que el sistema educativo ha fallado. Cualquier estado o comunidad que descuide la educación de sus hijos impone grandes costos a todos los demás. Un compromiso federal de financiar más educación de la primera infancia solo compensaría parcialmente las disparidades existentes en el gasto estatal en educación, pero sería un movimiento en la dirección correcta.
El programa Head Start podría ampliarse gradualmente, prestando especial atención a la calidad. Head Start atiende aproximadamente al 40 por ciento de los niños elegibles, la mayoría de ellos de cuatro años, en un programa de nueve meses y medio día que cuesta alrededor de $ 5,000 por niño. Se deben proporcionar más espacios de día completo y año completo para satisfacer las necesidades de los padres que trabajan. Cada niño debe estar inscrito por un período más largo, comenzando cuando son bebés o niños pequeños. Aunque el programa Early Head Start actualmente atiende a algunos niños menores de tres años, todavía es muy pequeño, inscribiendo a menos del 2% de todos los niños en edad preescolar de familias pobres.
Alternativamente, se podría proporcionar a las familias de bajos ingresos un generoso crédito fiscal o un vale para ser utilizado solo en instalaciones preescolares acreditadas. Los estados o el gobierno federal pueden establecer estándares con el asesoramiento de grupos profesionales. Un crédito fiscal combinaría el apoyo federal a la educación que favorecen los liberales con los componentes de elección de escuela y competencia de proveedores que respaldan muchos conservadores. El diseño del programa debe garantizar que los nuevos fondos no reemplacen simplemente los recursos estatales existentes. También debería incluir apoyo directo para el desarrollo de instituciones locales y la formación y certificación de profesores. Un grupo sin fines de lucro en la ciudad de Nueva York ha lanzado una nueva iniciativa llamada Satellite Child Care, por ejemplo, que brinda capacitación a proveedores en el hogar que reciben salarios muy por encima del promedio en este sector de bajos salarios. También reciben una computadora conectada a una guardería supervisora y una variedad de apoyos profesionales.
Brindar educación preescolar a todos los niños pobres sería costoso. Un programa de dos años de alta calidad que cuesta alrededor de $ 8,000 al año por niño totalizaría unos $ 30 mil millones por año si se limitara a familias con ingresos de menos de $ 30,000. Un programa de un año igualmente caro y de alta calidad, limitado solo a los hijos de los pobres, costaría alrededor de $ 3 mil millones más que los $ 4,3 mil millones que el gobierno federal ahora gasta en Head Start. La política siempre abogará por atender a más niños a un costo menor por niño. Pero al final, es probable que la estrategia políticamente satisfactoria sea contraproducente porque los programas económicos también suelen ser ineficaces. Con recursos limitados, es mejor ofrecer a menos niños un programa de calidad que prometa mejorar sus perspectivas.
Los debates presupuestarios recientes han enfatizado la importancia de utilizar los excedentes proyectados para pagar la deuda, liberando así fondos para la inversión privada. Pero una inversión en las personas impulsa la economía del futuro tanto como nuestros ahorros y la inversión en capital tangible. Si queremos prepararnos para la jubilación de la generación del baby boom, no solo debemos ahorrar más tanto individual como colectivamente, sino también invertir más en quienes pagarán los costos de esa jubilación: los niños.