Cómo la administración de Biden puede hacer que la AGOA sea más efectiva

La Ley de Crecimiento y Oportunidades para África (AGOA) ha sido la piedra angular de la relación comercial entre Estados Unidos y África durante más de dos décadas, pero su expiración está prevista para el 30 de septiembre de 2025. Si bien las preferencias comerciales unilaterales de la legislación han proporcionado beneficios económicos a los países en África subsahariana, la AGOA en su conjunto sigue estando infrautilizada. Para asegurar la continuidad de los lazos comerciales entre Estados Unidos y África, Estados Unidos debe lidiar con la posible reautorización de la legislación ahora, con un enfoque particular en cómo se podría mejorar la utilización de AGOA.

Sin embargo, una simple renovación de AGOA no será suficiente para lograr esta ambiciosa visión. En cambio, la administración de Biden debería redoblar su asociación con los beneficiarios de la AGOA y asegurarse de que cada país haga un mayor uso del programa, incluso a través de las Estrategias Nacionales de la AGOA, de una manera que promueva las cadenas de valor regionales y continentales.

El análisis a continuación explora estos problemas más a fondo e incluye datos sobre Etiopía, Guinea y Mali, que perderán sus beneficios de AGOA el 1 de enero de 2022 porque, como la administración Biden determinó recientemente en un declaración al Congreso, ya no cumplen con los requisitos de elegibilidad de la legislación.

La AGOA ha tenido más éxito donde se implementó de manera efectiva, pero sigue siendo ampliamente infrautilizada

Al evaluar el futuro del programa, es importante reconocer dónde AGOA ha logrado el éxito. Al excluir las exportaciones de petróleo crudo en el marco de la AGOA, los datos muestran que el programa ha mejorado sustancialmente la competitividad de las exportaciones de ciertos productos africanos, especialmente prendas de vestir. Por ejemplo, de 2010 a 2020, las exportaciones de textiles / prendas de vestir bajo la AGOA crecieron aproximadamente un 64 por ciento. Además, las exportaciones de prendas de vestir de Lesotho, Etiopía, Mauricio, Madagascar y Kenia no solo han dado lugar a la creación de decenas de miles de puestos de trabajo, sino que estos países se han convertido en productores fiables para el mercado estadounidense y los consumidores estadounidenses. Lesotho y Kenia en particular han disfrutado de las tasas de utilización de AGOA más altas: entre 2010 y 2020, las prendas de vestir de Kenia representaron el 88 por ciento de las exportaciones totales del país a los Estados Unidos bajo AGOA ($ 3.6 mil millones en valor); las prendas de vestir de Lesotho representaron el 99 por ciento de lo mismo ($ 3,2 mil millones). La tasa de utilización es el porcentaje de las importaciones estadounidenses en virtud de la AGOA de un país beneficiario como parte del total de las importaciones estadounidenses de ese país.

La fabricación pesada también ha tenido cierto éxito bajo la AGOA. Las exportaciones de automóviles de Sudáfrica a los EE. UU. Bajo la AGOA han creado varios cientos de miles de puestos de trabajo, directa e indirectamente, en Sudáfrica y en la cadena de suministro de automóviles dentro de los países vecinos. En general, las importaciones de manufacturas ligeras y pesadas bajo la AGOA representaron el 87 por ciento de todas las importaciones bajo la AGOA de 2010 a 2020 (ver Figura 1).

Al mismo tiempo, no hay suficientes países africanos que se hayan beneficiado de la AGOA a un nivel suficiente para inclinar verdaderamente la balanza en lo que respecta al desarrollo económico, el crecimiento de las oportunidades comerciales y la creación de empleo. Como señaló el Embajador Tai durante la reciente reunión ministerial de la AGOA, esta tendencia se debe en parte a que la utilización del programa sigue siendo baja para muchos beneficiarios. En un esfuerzo por abordar este déficit, el Congreso pidió, pero no exigió, que los países participantes desarrollaran y publicaran estrategias nacionales de utilización durante la reautorización de la legislación en 2015.

Los países con estrategias nacionales de AGOA han aumentado la utilización de AGOA

Estas estrategias las preparan los gobiernos de África subsahariana como parte de su planificación para mejorar el uso de AGOA. Al desarrollar estas estrategias, los países beneficiarios determinan cómo su ventaja comparativa puede mejorar su propia competitividad, lo que también beneficiará al comercio regional. La idea detrás de tales planes era que posicionarían a los países beneficiarios para aprovechar al máximo su acceso preferencial al mercado estadounidense. Una revisión de los datos comerciales sugiere que la creación de estrategias AGOA se asocia positivamente con el aumento de las tasas de utilización de AGOA.

Hasta la fecha, solo 18 de los 39 países beneficiarios han desarrollado una estrategia nacional de utilización de AGOA. Estos países incluyen: Botswana, Eswatini, Etiopía, Ghana, Kenia, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mali, Mauricio, Mozambique, Namibia, Ruanda, Senegal, Sierra Leona, Tanzania, Togo y Zambia.

De los 16 países que informaron datos desde la publicación de una estrategia nacional de utilización de la AGOA, 14 han experimentado un aumento en las exportaciones no crudas. Estos aumentos en las exportaciones van del 2 por ciento a más del 3.000 por ciento. En particular, Malí, Mozambique, Togo y Zambia, que tenían tasas de utilización muy bajas, experimentaron un aumento de las exportaciones de más del 90 por ciento tras el establecimiento de una estrategia de utilización. A continuación se muestran ejemplos relevantes:

• Kenia publicó una estrategia de utilización en 2012. Las exportaciones de Kenia a los Estados Unidos bajo la AGOA se duplicaron posteriormente entre 2012 y 2020. La mayor fuente de exportaciones durante este período fueron las prendas de vestir.
• Ghana publicó una estrategia de utilización en 2016. Las exportaciones no petroleras de Ghana, que incluyen la raíz de la planta de yuca, productos de indumentaria y artículos de viaje, aumentaron un 91 por ciento entre 2017 y 2020.
• Madagascar publicó una estrategia de utilización en 2015. Las exportaciones de Madagascar a los Estados Unidos bajo la AGOA experimentaron posteriormente un aumento del 390 por ciento de 2015 a 2020. Las principales exportaciones durante este período incluyen productos de confección, chocolate y materiales para tejer cestas.
• Mali publicó una estrategia de utilización en junio de 2016. Las exportaciones de Malí a los Estados Unidos en el marco de la AGOA aumentaron un 397 por ciento de 2016 a 2018. Los productos agrícolas y manufacturados, incluido el trigo sarraceno, los artículos de viaje y los instrumentos musicales, constituyeron la mayor parte de las exportaciones totales durante este periodo.
• Mozambique publicó una estrategia de utilización en mayo de 2018. Las exportaciones de Mozambique bajo la AGOA experimentaron un aumento del 813 por ciento de 2018 a 2020. Los productos agrícolas, como el azúcar, las nueces y el tabaco, constituyeron la mayoría de las exportaciones durante el período.
• Ir publicó una estrategia de utilización en agosto de 2017. Las exportaciones de Togo bajo la AGOA registraron un aumento del 91 por ciento entre 2017 y 2020. Los productos agrícolas, incluidos el trigo, las legumbres y los jugos de frutas, fueron la mayor fuente de exportaciones durante el período.
• Zambia publicó una estrategia de utilización en marzo de 2016. Las exportaciones de Zambia bajo la AGOA registraron un aumento de más del 3.000 por ciento en 2019. Las piedras semipreciosas, las perlas y el cobre representaron la mayor parte de las exportaciones durante el período.

Desafortunadamente, menos de la mitad de los beneficiarios de AGOA han desarrollado estrategias nacionales de AGOA. Con cuatro años restantes de la legislación vigente, todavía hay tiempo para que los países beneficiarios logren mejores resultados en el marco de la AGOA. Además, una renovación de la AGOA por otros 10 años proporcionaría aún más tiempo para hacer que las estrategias nacionales fueran lo más beneficiosas posible y, al mismo tiempo, profundizaría aún más los lazos comerciales entre Estados Unidos y África.