Gasto en educación superior: el papel de Medicaid y el ciclo económico

En los últimos años, muchos colegios y universidades públicas de todo el país han anunciado aumentos de dos dígitos en la matrícula. La recesión y la consiguiente restricción de los ingresos estatales son las causas inmediatas. Sin embargo, no se debe permitir que la crisis a corto plazo oscurezca un cambio a más largo plazo en el financiamiento estatal de la educación superior, que comenzó hace más de una década. A medida que los estados han luchado por responder a otras demandas en sus presupuestos, principalmente debido a las crecientes obligaciones estatales de Medicaid, se les ha pedido a los padres y estudiantes que paguen una parte cada vez mayor de los costos de la educación superior pública.





Los colegios y universidades públicas no deberían esperar mucho respiro cuando la crisis actual retroceda. En muchos estados, los recortes impuestos a la educación superior durante la última recesión en 1990-91 no se compensaron con la recuperación posterior. Debido a que se espera que los gastos de Medicaid crezcan rápidamente en las próximas décadas, es probable que el apoyo estatal a la educación superior se vea sometido a una presión cada vez mayor, incluso a medida que se recuperan los ingresos estatales. Dado que aproximadamente tres cuartas partes de todos los estudiantes universitarios en los Estados Unidos asisten a instituciones públicas, las implicaciones para el sistema de educación superior del país son profundas.



RESUMEN DE POLÍTICA # 124



DOCUMENTAR LA DECLINACIÓN



Los aumentos de las matrículas han sido el signo más visible del deterioro del apoyo estatal. Sin embargo, a pesar de su tamaño, los aumentos de matrícula solo han compensado parcialmente la disminución de las asignaciones estatales al permitir que las universidades públicas se mantengan al día con las privadas. Mucho menos notado, la calidad de la educación superior pública parece haberse deteriorado en relación con el sector privado. En instituciones cada vez menos selectivas, las brechas público-privadas en varias medidas indirectas de la calidad educativa (gastos por estudiante, salarios de los profesores, carga docente de profesores y credenciales académicas para los estudiantes entrantes) se han ampliado.



La disminución del apoyo estatal a la educación superior durante las últimas décadas se manifiesta en varias medidas comunes. El gráfico 1, por ejemplo, muestra las asignaciones estatales para la educación superior en relación con los ingresos personales. Aunque las asignaciones tienden a aumentar a medida que los presupuestos estatales aumentan durante los auges económicos (como a fines de la década de 1990) y luego disminuyen a medida que los presupuestos estatales responden a las recesiones, la tendencia es clara: las asignaciones estatales han caído de un promedio de aproximadamente $ 8.50 por $ 1,000 en ingresos personales en 1977 a un promedio de alrededor de $ 7.00 por $ 1,000 en ingresos personales en 2003. Dado que los ingresos personales actualmente ascienden a más de $ 9 billones, las asignaciones estatales serían aproximadamente $ 14 mil millones más altas, o aproximadamente un 20 por ciento más altas que su nivel real, si las asignaciones se hubieran mantenido en la misma relación con el ingreso personal que en 1977.



EXPLICANDO LAS TENDENCIAS: EL PAPEL DE MEDICAID

Un factor clave para explicar la tendencia a la baja en las asignaciones estatales para la educación superior es el aumento de las obligaciones estatales bajo el programa Medicaid. Medicaid brinda asistencia médica a ancianos y discapacitados de bajos ingresos, así como a familias de bajos ingresos y mujeres embarazadas. Los costos de Medicaid aumentaron rápidamente a fines de la década de 1980 y principios de la de 1990, lo que refleja tanto la ampliación de la elegibilidad como el aumento de los costos por afiliado.



La expansión de la elegibilidad reflejó tres cambios. Primero, se requiere que los estados brinden cobertura de Medicaid a los beneficiarios de la Seguridad de Ingreso Suplementario (SSI), principalmente ancianos y personas discapacitadas de bajos ingresos. La cobertura de SSI para discapacitados aumentó rápidamente a fines de la década de 1980 y principios de la de 1990, en parte debido al fallo de la Corte Suprema de 1990 en Sullivan v. Zebley, que amplió la elegibilidad para el programa SSI para niños discapacitados. El número de beneficiarios de SSI discapacitados aumentó de 2,4 millones en 1984 a 4,7 millones en 1994. En segundo lugar, a principios de la década de 1990, se permitió y luego se exigió a los estados expandir sus programas de Medicaid para cubrir a niños de bajos ingresos y mujeres embarazadas. Finalmente, en 1988 y 1993, el Congreso requirió que los estados expandieran sus programas de Medicaid para cubrir a ciertos beneficiarios de bajos ingresos de Medicare, el programa federal de seguro médico.



Además de estas expansiones en la cobertura, los aumentos continuos en el costo relativo de la atención médica cubierta al menos parcialmente por Medicaid, especialmente el costo de la atención a largo plazo para los ancianos y el costo de los medicamentos recetados, aumentaron el gasto.

El análisis econométrico basado en las variaciones en Medicaid y el gasto en educación superior entre los estados y el tiempo sugiere que cada nuevo dólar en el gasto estatal de Medicaid desplaza las asignaciones para educación superior en aproximadamente seis a siete centavos. Para poner estas cifras en perspectiva, tenga en cuenta que el gasto per cápita de Medicaid en el estado real aumentó de aproximadamente $ 125 en 1988 a aproximadamente $ 245 en 1998. Durante el mismo período, las asignaciones reales para educación superior per cápita disminuyeron de $ 185 a $ 175. Según nuestras estimaciones, el efecto previsto del aumento en el gasto de Medicaid sería una reducción en las asignaciones de educación superior per cápita de alrededor de $ 8. Por lo tanto, el gasto de Medicaid parece explicar la gran mayoría de la disminución de $ 10 en las asignaciones de educación superior per cápita: la expansión del gasto estatal en Medicaid entre 1988 y 1998 puede explicar alrededor del 80 por ciento de la disminución del gasto estatal en educación superior durante el mismo tiempo. período.



EL CICLO DE NEGOCIOS



El análisis estadístico también subraya la importancia del ciclo económico y la interacción entre el ciclo económico y el gasto de Medicaid. Aunque el rigor varía un poco, todos los estados, excepto Vermont, tienen algún tipo de requisito de presupuesto equilibrado. Estos requisitos obligan a los gobiernos estatales a adoptar políticas fiscales anticíclicas, reduciendo gastos o aumentando los impuestos durante una recesión económica. Por lo general, los estados recortan los programas durante la recesión y luego los amplían durante la recuperación posterior.

Históricamente, la educación superior ha tendido a estar entre las categorías presupuestarias estatales más cíclicas. Cuando la economía entró en recesión a principios de la década de 1980, por ejemplo, las asignaciones disminuyeron en términos reales. Luego, durante la recuperación de mediados de la década de 1980, las apropiaciones se recuperaron y finalmente excedieron su pico previo a la recesión. (El patrón cíclico de las apropiaciones es menos evidente en el gráfico 1, ya que el denominador también está disminuyendo durante una recesión y aumentando durante una recuperación).



Sin embargo, algo fue dramáticamente diferente durante el ciclo económico de la década de 1990. Cuando la economía entró en recesión a principios de la década de 1990, las asignaciones reales per cápita volvieron a disminuir. Pero durante el auge de la década de 1990, las asignaciones para la educación superior se recuperaron lentamente y solo alcanzaron los niveles anteriores a la recesión en 1999. Durante este mismo período, los gastos por estudiante aumentaron, particularmente en las instituciones privadas.



Este patrón también se manifiesta entre estados. Los estados con mayores incrementos en el desempleo entre 1979 y 1982 redujeron sus asignaciones para la educación superior más que los estados con menores incrementos en el desempleo. Durante la posterior recuperación de la década de 1980, los estados que tuvieron mayores reducciones en el desempleo aumentaron sus asignaciones para educación superior en más que los estados con menores reducciones en el desempleo. Sin embargo, algo dramáticamente diferente ocurrió en la década de 1990. A medida que la economía nacional entró en recesión, los estados con mayores aumentos en las tasas de desempleo redujeron una vez más sus asignaciones para educación superior en más que los estados con menores aumentos en las tasas de desempleo. Sin embargo, durante la recuperación de mediados de la década de 1990, las mayores caídas en las tasas de desempleo en los estados no se asociaron estadísticamente con mayores aumentos en las asignaciones para educación superior.

Durante la década de 1990, las asignaciones estatales para la educación superior no respondieron a la reducción del desempleo como cabría esperar en base a relaciones anteriores. El análisis econométrico de las interacciones entre el ciclo económico, la educación superior y el gasto de Medicaid sugiere que la expansión de la cobertura de Medicaid citada anteriormente jugó un papel importante. Los estados con gastos promedio de Medicaid per cápita más altos entre 1980 y 1998 redujeron los gastos de educación superior durante la recesión económica de 1990-1991 en más que otros estados. Además, en los estados con un mayor gasto en Medicaid, las asignaciones estatales para la educación superior se volvieron más sensibles a los aumentos del desempleo al entrar en la recesión de 1990-91 y menos sensibles a la disminución del desempleo que surgió de la recesión de 1990-91, en comparación con otros estados.

La conclusión es que existe un fuerte vínculo negativo entre las asignaciones para la educación superior y el gasto de Medicaid. Los aumentos sustanciales en el gasto de Medicaid durante la década de 1980 y principios de la de 1990 parecen haber jugado un papel importante en el fracaso de las asignaciones para educación superior para aumentar significativamente durante el auge de la década de 1990. Los aumentos proyectados en los costos de Medicaid durante las próximas décadas plantean serias dudas sobre el camino futuro de las asignaciones estatales para la educación superior pública.

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IMPLICACIONES PARA LA CALIDAD

Aunque la matrícula ha aumentado considerablemente en las instituciones públicas, el aumento de los ingresos por matrícula solo ha compensado parcialmente la disminución de las asignaciones estatales. Temerosos de las consecuencias políticas, los gobernadores y legisladores estatales se han mostrado reacios a permitir los mayores aumentos de matrícula que serían necesarios para compensar por completo los recortes estatales a la educación superior y permitir que las instituciones públicas sigan el ritmo de las privadas. Como resultado, el gasto educativo por estudiante equivalente a tiempo completo ha disminuido en las instituciones públicas en comparación con las instituciones privadas: la proporción se redujo de alrededor del 70 por ciento en 1977 a alrededor del 58 por ciento en 1996. Estas tendencias diferenciales de gasto han comenzado a manifestarse en medidas indirectas de calidad en la educación superior pública.

Una variedad de datos sugiere que los salarios en las universidades públicas han disminuido en relación con las universidades privadas. Entre 1981 y 2001, los salarios promedio en las instituciones públicas para los profesores asistentes, asociados y titulares disminuyeron entre un 16 y un 24 por ciento en relación con las instituciones privadas. El declive se produjo en instituciones más y menos selectivas. Gran parte del descenso se produjo durante la década de 1980 y la recesión de principios de la de 1990. (Aunque no recuperaron el terreno perdido durante la década y media anterior, los salarios públicos parecen haber seguido el ritmo de los salarios del sector privado a fines de la década de 1990). universidades públicas.

También parece que es cada vez más probable que las instituciones públicas pierdan estudiantes talentosos en manos de instituciones privadas. Entre las instituciones con estudiantes similares en 1986, los puntajes del SAT de matemáticas y verbales crecieron más rápidamente en las instituciones privadas entre 1986 y 2000.

Otra evidencia sugiere un declive relativo en la calidad de las instituciones públicas. Los profesores de universidades públicas de investigación y de doctorado, por ejemplo, tienen muchas más probabilidades de creer que la calidad de la educación de pregrado en sus instituciones ha disminuido que los profesores de universidades privadas. En la encuesta de 1999 del Departamento de Educación de los profesores postsecundarios, casi la mitad de los profesores titulares de las instituciones públicas estuvo de acuerdo o muy de acuerdo con la afirmación de que la calidad de la educación de pregrado en su institución había disminuido en los últimos años, en comparación con poco más de un año. tercio del profesorado titular en instituciones privadas.

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MIRANDO HACIA EL FUTURO

La historia subyacente que surge es que las presiones fiscales estatales, especialmente Medicaid, han desplazado las asignaciones para la educación superior. El patrón de la década de 1990 sugiere que las reducciones en las asignaciones para la educación superior se implementan durante una recesión económica y luego se vuelven permanentes por la falta de aumento sustancial de las asignaciones durante la recuperación económica posterior. Los aumentos de matrícula son insuficientes para compensar la disminución de las asignaciones, exprimiendo recursos y reduciendo la calidad de la educación en las universidades públicas en relación con las universidades privadas.

La recesión económica actual vuelve a ejercer una fuerte presión sobre los presupuestos estatales: en conjunto, los estados han tenido que cerrar un déficit acumulado de $ 200 mil millones entre los años fiscales 2002 y 2004. En respuesta, muchos estados están reduciendo drásticamente las asignaciones para la educación superior. Los resultados de la década de 1990 plantean la preocupación de que estas reducciones se convertirán en parte de una reducción permanente del apoyo estatal a la educación superior, en lugar de un ajuste temporal a los problemas fiscales cíclicos del estado. Es probable que este peligro se vuelva aún más pronunciado en el futuro debido a los aumentos futuros proyectados en los costos de Medicaid y debido a los cambios demográficos durante la próxima década y más allá.

Primero, es probable que los presupuestos estatales se vean sometidos a una presión continua por parte del programa Medicaid. La Oficina de Presupuesto del Congreso estima que los costos federales de Medicaid aumentarán del 1.2 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) actual al 2.8 por ciento del PIB para 2030. Dado el costo compartido entre el gobierno federal y los gobiernos estatales inherentes al programa Medicaid, esta proyección también implica un aumento sustancial en los costos estatales de Medicaid. Gran parte del crecimiento de Medicaid a fines de la década de 1980 se asoció con los discapacitados y los ancianos. En el futuro, es probable que gran parte del aumento de los costos se asocie de manera similar con estos grupos, tanto porque los baby boomers engrosarán las filas de los ancianos como por los aumentos constantes en el costo relativo de la atención médica.

En segundo lugar, estas presiones se verán agravadas por otros cambios demográficos y sociales. A medida que los hijos de los baby boomers alcancen la edad universitaria, la cantidad de estadounidenses de 18 a 24 años aumentará de 26 millones en 1999 a 30,2 millones en 2010, un aumento del 16 por ciento, en relación con un aumento esperado en la población total del 10 por ciento. .

RESPUESTAS DE POLÍTICA

Las reducciones significativas en las asignaciones para la educación superior, combinadas con las restricciones políticas sobre los aumentos de matrícula, parecen estar causando un deterioro en la calidad de las instituciones públicas de educación superior en relación con las instituciones privadas. Las futuras presiones de gasto solo agravarán el problema. Entonces, ¿qué puede hacerse?

Cualquier reforma del programa Medicaid que frene el crecimiento de los compromisos estatales aliviaría la presión sobre la financiación de la educación superior. Sin embargo, la reforma de Medicaid es sustancial y políticamente complicada y no parece probable una reforma significativa en un futuro próximo. Parece inevitable, entonces, que se necesitarán futuros aumentos de matrícula, particularmente si las instituciones públicas de educación superior deben seguir siendo competitivas con las instituciones privadas. El desafío será encontrar formas de minimizar cualquier efecto negativo sobre los estudiantes y sus familias.

Fondos fiduciarios de educación superior. En muchos estados, los aumentos sustanciales de la matrícula se producen solo durante las recesiones. En lugar de aumentar gradualmente, la matrícula aumenta precisamente cuando las familias pueden tener dificultades para ajustar sus planes. Desafortunadamente, es durante las recesiones, cuando es difícil encontrar trabajo, cuando los responsables de la formulación de políticas deberían alentar a los jóvenes a que se retiren de la fuerza laboral para mejorar sus habilidades. Los estados deben formular planes a largo plazo para el gasto en educación superior, teniendo en cuenta los aumentos o disminuciones proyectados en el tamaño de la población en edad universitaria, con la intención de suavizar los baches. Por ejemplo, los estados podrían crear fondos fiduciarios dedicados, financiados por aumentos graduales de la matrícula, que podrían usarse como un amortiguador en años de déficits presupuestarios imprevistos. Los fondos fiduciarios se acumularían durante los auges económicos y luego se utilizarían durante las recesiones. Para protegerlos de que se utilicen para otros fines en el ínterin, su uso podría depender de un desencadenante de la tasa de desempleo mínima, como el que se utiliza para los beneficios extendidos del seguro de desempleo.

Matrícula más alta junto con un aumento de la ayuda con verificación de recursos. Durante años, a los investigadores les ha preocupado que las asignaciones estatales para la educación superior no estén bien orientadas, porque las familias de ingresos medios y altos también disfrutan de los beneficios de las políticas de matrícula subsidiada. Irónicamente, esta focalización a veces empeora durante las recesiones, ya que los estados aumentan la matrícula y reducen la ayuda financiera. En 2000, California creó un programa de derechos en el que a los estudiantes con ingresos y activos por debajo de ciertos umbrales y promedios de calificaciones por encima de otros umbrales se les garantizó una subvención que cubría el 100 por ciento de la matrícula y las tarifas requeridas en las universidades públicas del estado (sin incluir alojamiento y comida ). Durante la próxima recuperación, los estados deberían considerar la posibilidad de crear un derecho similar para que los estudiantes necesitados reciban una subvención que cubra un porcentaje mínimo de la matrícula, de modo que estén protegidos durante la próxima recesión.

Contrapartida federal de ayudas en forma de subvenciones sujetas a verificación de recursos. Para alentar a los estados a expandir la ayuda en forma de subvenciones con verificación de recursos, el gobierno federal podría ofrecer fondos de contrapartida a los estados en función de su financiación para dichos programas. (Dos programas federales, los programas Leveraging Educational Assistance Partnership (LEAP) y Special Leveraging Educational Assistance Partnership (SLEAP), ya lo hacen, pero la financiación federal es escasa). El propósito sería alentar a los estados a retener y expandir la ayuda en forma de subvenciones con verificación de recursos, especialmente si estaban aumentando los niveles de matrícula, cambiando los incentivos marginales para expansiones o reducciones. Curiosamente, el gobierno federal iguala el gasto estatal en Medicaid. Un dólar en servicios médicos en un estado bajo el programa Medicaid le cuesta al estado menos de un dólar. Sin una contribución federal suficiente para la educación superior, puede que no sea sorprendente que el gasto de Medicaid se haya impuesto sobre la educación superior.

Aumento de la matrícula para estudiantes de otros estados o para estudiantes que abandonan el estado. Otra posible respuesta a las reducciones en las asignaciones estatales es aumentar la matrícula para los estudiantes de otros estados. Los estudiantes de otros estados tienen más probabilidades de dejar el estado después de graduarse, por lo que es menos probable que el estado obtenga los beneficios sociales asociados con su educación. Por ejemplo, los datos sugieren que aproximadamente la mitad de los estudiantes de un estado que asistieron a la universidad en ese estado todavía vivían en el estado quince años después. Por el contrario, solo el 10 por ciento de los estudiantes de otros estados que asistieron a la universidad en el estado todavía vivían en ese estado quince años después.

Sin embargo, las tasas diferenciales de matrícula son un instrumento relativamente contundente para abordar las diferencias de migración entre estudiantes residentes y extranjeros. Muchos estudiantes del estado no permanecen en el estado después de la graduación, y al menos algunos estudiantes de otros estados permanecen en el estado. Un enfoque más específico vincularía cualquier subsidio a opciones de ubicación posteriores. Por ejemplo, los estados podrían aumentar la matrícula y ofrecer acceso a programas de préstamos para aliviar cualquier problema de liquidez asociado con el aumento de la matrícula. Luego, los préstamos podrían condonarse parcialmente para los estudiantes que posteriormente trabajen en el estado, con la parte del préstamo condonada dependiendo de cuánto tiempo permanezca el estudiante en el estado.

Mayor flexibilidad para que los estados compren más elegibilidad para préstamos subsidiados del gobierno federal. Bajo los programas federales de préstamos subsidiados, los estudiantes pueden pedir prestado a tasas subsidiadas. El principal subsidio viene en forma de pago de intereses por parte del gobierno mientras el estudiante está en la escuela. Para controlar los costos y preservar los incentivos de los estudiantes para encontrar la mejor oferta, los préstamos bajo los programas subsidiados están sujetos a límites anuales. Por ejemplo, los estudiantes dependientes pueden pedir prestado $ 2625 durante su primer año, $ 3500 durante el segundo año y $ 5500 durante los años siguientes bajo los términos subsidiados. Cuando se agregan a los gastos de alojamiento, comida y manutención, prácticamente todos los estados cobran actualmente más que estos límites por un año de universidad. Entonces, cuando un estado aumenta la matrícula, los estudiantes a menudo pagan el 100 por ciento del costo adicional. Para ayudar a cubrir los problemas de liquidez de la familia, se podría permitir que los estados compren más elegibilidad para préstamos para sus residentes, aumentando los límites que los estudiantes pueden pedir prestados bajo los préstamos subsidiados y reembolsando al gobierno federal los costos adicionales.

CONCLUSIÓN

El sistema estadounidense de financiación de la educación superior se basa en grandes subsidios operativos estatales para la educación superior pública que tradicionalmente se han utilizado para mantener la matrícula baja para todos los estudiantes, independientemente de su necesidad. Durante las últimas dos décadas, los presupuestos estatales se han visto sometidos a una presión cada vez mayor, en parte debido a mayores obligaciones financieras estatales con programas como Medicaid. El resultado más visible ha sido un aumento de la matrícula. Un resultado menos visible, debido a que tales aumentos de matrícula son políticamente difíciles de implementar, ha sido un lento deterioro en la calidad de la educación superior pública, en relación con la educación superior privada. Dado que aproximadamente tres cuartas partes de los estudiantes universitarios están matriculados en instituciones públicas, las implicaciones podrían tener efectos negativos sustanciales en la calidad general de la educación superior en los Estados Unidos.

Si bien existen propuestas de reforma como la nuestra, es poco probable que se promulguen hasta que el problema se aprecie y se comprenda de manera más amplia. Como mínimo, conviene un debate público sobre la estructura del financiamiento de la educación superior en Estados Unidos. El enfoque de financiamiento tradicional —la baja matrícula pública se financia con subsidios del gobierno estatal, mientras que los modestos programas federales de ayuda con verificación de recursos llenan los vacíos para los estudiantes de bajos ingresos— parece cada vez más insostenible.