Los objetivos de crecimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de los países en desarrollo deberían ser parte del esfuerzo por mitigar el cambio climático global. Este resumen de políticas presenta un enfoque para determinar los objetivos apropiados. No deberían ser tan estrictos como para retrasar el desarrollo económico ni tan generosos como para conferir enormes ganancias inesperadas. Pero, ¿en qué parte de este rango deberían establecerse estos objetivos? Una asignación justa para nuevos participantes potenciales se ajustaría al patrón actual de reducción de emisiones acordado entre los países industrializados en Kioto en diciembre de 1997. Los países más ricos, en efecto, acordaron hacer mayores sacrificios (en promedio) que los pobres. Sin embargo, dada la incertidumbre sobre el futuro, fijar el objetivo de emisión cuantitativo preciso ahora crearía grandes riesgos con respecto al rigor final del objetivo. Generaría inquietudes de que un objetivo pudiera resultar inesperadamente riguroso, lo que restringiría involuntariamente el desarrollo económico, o inesperadamente laxo, dando como resultado emisiones mayores que en ausencia de un acuerdo. La indexación de los objetivos de emisión al crecimiento del producto interno bruto (PIB) de un país moderaría los efectos de la incertidumbre.
Muchas dificultades plagan el esfuerzo por implementar el Protocolo de Kioto negociado en noviembre de 1997, y los otros pasos necesarios para reducir las emisiones globales de gases de efecto invernadero en un esfuerzo por frenar el cambio climático global. Probablemente el abismo más difícil que se debe salvar es entre los Estados Unidos y los países en desarrollo con respecto a la necesidad de participación de estos últimos en cualquier plan mundial de cambio climático global.
El Mirador del Norte
No podemos resolver el problema del cambio climático sin la participación de los países en desarrollo. Para empezar, el Senado de los Estados Unidos se opone firmemente a cualquier acuerdo que les omita objetivos. El Senado aprobó por 95-0 la resolución Byrd-Hagel, que hizo que el compromiso de los países en desarrollo con los objetivos de emisiones fuera un requisito previo para ratificar el tratado de Kioto.
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La participación significativa de los países en desarrollo es esencial por varias razones:
El Mirador del Sur
Los países en desarrollo presentan varios argumentos en contra:
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Es difícil no estar de acuerdo con estos argumentos. Pero no creo que la administración Clinton esté pidiendo a los países pobres que renuncien a su desarrollo económico. La participación significativa durante el período 2008-2012 no implica necesariamente un sacrificio económico por parte de los países en desarrollo.
Las ganancias del comercio
Los países industriales deberían pagar a los países en desarrollo por las reducciones de emisiones. Bajo un sistema de este tipo, llamado objetivos con comercio, los países en desarrollo se comprometerían a establecer objetivos vinculantes para las emisiones de gases de efecto invernadero y luego participarían en un sistema internacional en el que los permisos para las emisiones se compran y venden. Un país o corporación podría pagar por un permiso para exceder su objetivo, mientras que otros países recibirían un pago por las emisiones que caen por debajo de sus objetivos. Si los países en desarrollo se unieran a un sistema como el de objetivos con comercio, no solo tendría ventajas ambientales y económicas para el resto del mundo; también tendría importantes beneficios ambientales y económicos para los propios países en desarrollo. Consideremos un plan en virtud del cual los países en desarrollo no hacen más que comprometerse con sus trayectorias de emisiones como siempre en el período presupuestario 2008-2012 y unirse al sistema de comercio.
Lo primero que hay que notar es que este sistema no perjudicará a los países en desarrollo. Tienen derecho en este período presupuestario a emitir cualquier cantidad que hubieran emitido de todos modos. No necesitan emprender reducciones de emisiones a menos que un gobierno o una corporación de un país desarrollado les ofrezca pagarles lo suficiente para persuadirlos voluntariamente de que lo hagan. (La administración Clinton propone que la participación de Estados Unidos en el comercio internacional de permisos de emisión sea realizada únicamente por entidades privadas que actúen de forma voluntaria, no por el gobierno con dinero de los contribuyentes).
Se anticipa que los gobiernos y las corporaciones de los países desarrollados se ofrecerían efectivamente a pagar a los países participantes lo suficiente en el período presupuestario para persuadirlos voluntariamente de reducir las emisiones por debajo de sus niveles BAU. De lo contrario, podría resultar costoso para Estados Unidos, Europa y Japón reducir las emisiones internas a menos de los niveles de 1990 durante los próximos diez a catorce años, porque requeriría cambios estructurales importantes en estas economías en un período corto. Pero el costo de las reducciones es mucho menor en los países en desarrollo. Así, los gobiernos y las empresas de los países industrializados podrán ofrecer condiciones que hagan que las reducciones de emisiones sean económicamente atractivas para los países en desarrollo. La teoría económica detrás de las ganancias del comercio de derechos de emisión es análoga a la teoría económica detrás de las ganancias del comercio de productos básicos. Al hacer lo que cada uno hace más barato, tanto los países en desarrollo como los industrializados ganan. En el ejemplo comercial clásico del economista británico David Ricardo, Portugal se especializó en la producción de vino e Inglaterra en la producción de textiles. En el contexto actual, los países en desarrollo se especializan, por ejemplo, en instalar capacidad de generación de energía limpia de nueva tecnología, mientras que los países industrializados se especializan en producir los bienes de capital que van a esas plantas.
¿Por qué las reducciones de emisiones son mucho más baratas en los países en desarrollo que en los países ricos? Una razón importante es que, en los países industrializados, habría que desechar las centrales eléctricas de carbón mucho antes del final de su vida útil de cuarenta años, para reemplazarlas por instalaciones de gas natural u otras tecnologías más limpias. Esto sería muy costoso de hacer, porque significaría desperdiciar una enorme cantidad de capital existente. En los países en desarrollo de rápido crecimiento, por otro lado, es más una cuestión de elegir construir plantas generadoras de energía más limpias para empezar, en lugar de construir plantas de carbón. En general, al contemplar grandes aumentos en la demanda futura de energía, es bueno poder planificar el futuro. Esto incluye aprender de los errores de otros que han pasado y aprovechar sus avances tecnológicos.
Subsidios para combustibles fósiles
Un ejemplo extremo de cómo las medidas para reducir las emisiones de carbono cuestan menos en los países en desarrollo es el caso de los subsidios existentes a los combustibles fósiles, especialmente al carbón, que es la forma de combustible que más carbono emite. La eliminación de esos subsidios generaría beneficios inmediatos sustanciales —fiscales, económicos y ambientales— incluso antes de contar cualquier beneficio en virtud de un acuerdo mundial sobre el cambio climático. El carbón proporciona la mayor parte de la energía en China, por ejemplo. Una de las principales razones del uso intensivo del carbón es que históricamente ha estado fuertemente subvencionado. Se estima que los subsidios al carbón fuera de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ascendieron a un total de $ 37 a $ 51 mil millones entre 1991 y 1992. Los subsidios totales a los combustibles fósiles han sido mucho mayores, mucho más de $ 200 mil millones a principios de la década de 1990, aunque más pequeños ahora. Un estudio de 1994 estimó que eliminarlos reduciría las emisiones globales en un 7 por ciento. Un estudio de 1995 estimó que los subsidios a la energía actúan actualmente como un impuesto al carbono negativo de alrededor de $ 40 por tonelada y que las emisiones globales de dióxido de carbono se reducirían entre un 4 y un 5 por ciento si se eliminaran todos los subsidios a la energía.
Según se informa, China y otros países asiáticos, Argentina, Brasil, Sudáfrica y algunos países productores de petróleo ya han reducido sustancialmente el valor en dólares de esos subsidios en los últimos años. Los países que no pertenecen a la OCDE redujeron a la mitad los subsidios a los combustibles fósiles desde el período 1990-91 hasta 1995-96. Pero se necesitan más avances. Los recortes de subsidios dentro de un sistema de objetivos y comercio pagarían dos veces a los gobiernos de los países en desarrollo: una vez en forma de dinero que se ahorra al eliminar los gastos innecesarios y luego otra vez en forma de dinero que paga un país desarrollado por las reducciones de emisiones resultantes.
Resumen de argumentos a favor del objetivo y el comercio
Sería útil lograr que los países en desarrollo aceptaran límites vinculantes a las emisiones, incluso si los objetivos implicaban solo pequeños recortes (o ninguno) por debajo del nivel esperado si los países continuaran como de costumbre en el primer período presupuestario. Tales objetivos, junto con el comercio, implican beneficios para las economías desarrolladas, beneficios para Estados Unidos y beneficios para el medio ambiente. El sistema de objetivos e intercambio tiene varias ventajas:
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El nivel de equilibrio
Si los países en desarrollo estuvieran preparados para aprobar los objetivos de emisiones, ¿cómo debería determinarse el nivel? Un objetivo razonable que propondrían los propios países serían los niveles de emisiones esperados si continuaran como de costumbre. Como se señaló, los objetivos a ese nivel tienen beneficios ambientales y económicos para todos los involucrados. Pero los países desarrollados, y especialmente los ambientalistas que residen allí, responderán exigiendo metas que representen recortes en las emisiones, por debajo de la trayectoria del nivel de emisiones BAU. Esa demanda también podría considerarse razonable, a menos que los recortes propuestos fueran tan importantes como para infligir un daño económico. BAU representa un techo. Un piso que podría proponerse con sensatez es lo que llamaré el nivel de equilibrio, donde las ganancias de la venta de permisos se compensan por completo con los costos de cumplir con el objetivo. Cualquier cosa por encima de BAU no necesariamente beneficiaría económicamente a los países industrializados, mientras que cualquier cosa por debajo del nivel de equilibrio perjudicaría económicamente a los países en desarrollo. Claramente, los objetivos deberían caer en un rango medio. Que cualquiera de las partes proponga un punto fuera de este rango equivaldría a que un comerciante de alfombras en el bazar pida un precio más alto que el cliente puede comprar la misma alfombra para su casa, o equivalente a que el cliente pida un precio más bajo que el costo. al comerciante. Los beneficios del comercio deben compartirse.
Una asignación justa
Si es razonable que los países pobres propongan objetivos como de costumbre como su oferta inicial y que los países ricos propongan objetivos de equilibrio como suyos, ¿cuál sería un nivel razonable en el que un compromiso negociado podría converger? Aunque los objetivos de emisiones acordados en Kioto reflejan el resultado de las negociaciones políticas, es posible discernir patrones económicos sistemáticos en ellos. Un objetivo justo para los países en desarrollo podría ser uno que se ajuste al patrón de reducción de emisiones que prevalece entre los objetivos existentes. Este enfoque daría lugar a que los países más ricos hicieran mayores reducciones que los pobres; sin embargo, no resultaría en la redistribución masiva de la riqueza que a algunos representantes de países pobres les gustaría ver.
La Figura 1 muestra los objetivos de emisiones que acordaron los países industrializados y en transición (incluidos los de la Unión Europea), expresados en términos de reducciones por debajo del BAU esperado para 2010. La reducción promedio en general es de alrededor del 8 por ciento. Es evidente un patrón progresivo: los países más ricos acuerdan reducir sus emisiones a tasas más altas que los países pobres.
Figura 1:
Reducciones de emisiones implícitas en los objetivos de Kioto frente a los ingresos per cápita de los países
Fuente: Banco Mundial, Indicador de desarrollo mundial 1998 (CD-ROM); Administración de Información sobre Energía de EE. UU., International Energy Outlook 1998 Tabla A9; Comunicaciones nacionales a la CMNUCC, FCCC / CP / 1998/11 / Add.2, p.65.
El análisis estadístico puede precisar el patrón de progresividad inherente a las metas ya acordadas para los países industrializados. Estadísticamente, las metas de Kioto existentes muestran este patrón de progresividad: cada aumento del 1% en el ingreso per cápita implica un sacrificio 0.1% mayor, expresado como mayores reducciones de emisiones de BAU. En términos absolutos, un aumento en los ingresos está asociado con un aumento en el nivel de la meta de emisión. Pero también se sabe que un aumento en los ingresos implica un aumento en el nivel esperado si los países continúan con sus actividades habituales, porque las emisiones responden directamente a la producción económica. Cuando pedimos a los países más ricos que hagan mayores sacrificios, estamos sugiriendo que el aumento en la meta asignada debe ser menor que el aumento en BAU. Por analogía, cuando aumentan los ingresos antes de impuestos de un individuo, aumentan tanto sus ingresos después de impuestos como los impuestos que paga.
El enfoque estadístico ciertamente tiene limitaciones, y los resultados aquí presentados son muy preliminares. Son sensibles a las decisiones sobre los datos utilizados. Los datos del ingreso per cápita pueden cambiar según el año y el tipo de cambio utilizado para comparar países. Las estimaciones de las emisiones de BAU también pueden variar. Pero dado que la cuestión de cualquier asignación de objetivos de emisiones parece intrínsecamente arbitraria, estos resultados sugieren un enfoque sensato. La propuesta incorpora el principio de progresividad al tiempo que evita las propuestas poco prácticas de algunos representantes de países en desarrollo de que los países ricos redistribuyan parte de su riqueza a los pobres.
Resolución de inquietudes sobre el rigor del objetivo
A los gobiernos de los países en desarrollo les preocupa que la incertidumbre en torno a su desempeño económico pronosticado sea tan grande que no pueden arriesgarse a adoptar una meta de emisiones en 1999 que sería vinculante en 2008. Incluso si una meta numérica en particular parece beneficiosa ahora, después de una década podría resultar ser algo diferente. Una respuesta a esta preocupación sería estructurar acuerdos internacionales sobre objetivos de países en desarrollo para reducir el riesgo de ser restrictivos inadvertidamente. Los acuerdos deberían diseñarse para reducir la posibilidad de una meta tan estricta que cause grandes pérdidas económicas a los países en desarrollo o que limite el desarrollo económico.
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Los ambientalistas también han expresado una preocupación contraria, que un objetivo puede ser demasiado laxo. Temen que tal objetivo no dé lugar a reducciones reales de emisiones en relación con lo que hubiera sucedido en ausencia de un tratado. Por tanto, es deseable mitigar el riesgo de rigurosidad inadvertida al mismo tiempo que se mitiga el riesgo de laxitud inadvertida, para reducir la variabilidad de las restricciones efectivas sin relajar o ajustar el objetivo pretendido.
Mi propuesta sería indexar las metas para los países en desarrollo. El acuerdo internacional parecería un contrato en el que el objetivo numérico de emisiones depende, de manera definida, de variables futuras cuyos valores aún no se han determinado. (Un ejemplo son los acuerdos de ajuste por costo de vida en un contrato laboral. Especifican ciertos aumentos salariales por cada aumento en el índice de precios al consumidor, reduciendo así la incertidumbre sobre los salarios reales). Las tasas de crecimiento económico futuro son probablemente la mayor fuente de incertidumbre . Los pronósticos del PIB entre los países de Asia oriental, por ejemplo, ya son muy diferentes ahora de lo que eran en 1997, y volverán a verse diferentes en 2007. Un formato simple indexaría las emisiones agregadas de un país solo a los ingresos futuros. (Otras posibles propuestas incluyen en la fórmula otras variables como población o temperatura).
Más específicamente, por cada punto porcentual de crecimiento del PIB superior o inferior al previsto, el objetivo de emisiones aumenta o disminuye en una cantidad correspondiente. El ajuste especificado en las emisiones podría ser un poco menos proporcional. Esta propuesta requeriría que los países que lo están haciendo un poco mejor de lo esperado contribuyan más que los que no lo están, manteniendo nuevamente el principio de progresividad, sin penalizarlos indebidamente por su éxito.
La indexación es un posible enfoque para eliminar parte de la incertidumbre económica que frena el compromiso con un objetivo cuantitativo de emisiones. Otra posible idea, adecuada para cualquier país que esté dispuesto a implementar su programa para alcanzar sus objetivos a través de un impuesto al carbono o un sistema de permisos negociables, es un cláusula de escape o válvula de seguridad , que alivia el límite cuantitativo cuando el precio del carbono amenaza con superar un umbral previamente acordado. Estas soluciones al problema de la incertidumbre aumentarían la probabilidad de que la meta se ubicara dentro del rango previsto, donde aporte beneficios, tanto ambientales como económicos, tanto a los países en desarrollo como a los industrializados.