El 11 de diciembre de 2004, tres meses después del espantoso ataque terrorista contra la Escuela Número Uno en Beslan en Osetia del Norte, la guerra en Chechenia entró oficialmente en su segunda década. El brutal asalto puso de relieve el hecho de que después de 10 años de las guerras de Chechenia, la situación en el norte del Cáucaso se ha vuelto desesperada. Rusia debe hacer frente al posible resurgimiento de conflictos etnopolíticos e intercomunitarios que marcaron el colapso de la URSS, incluido el conflicto entre las comunidades osetia e ingush alrededor de Beslán, y el mayor deterioro de la economía, las condiciones sociales y políticas de la región. estructuras.
Moscú ha descuidado durante mucho tiempo el norte del Cáucaso, especialmente desde el estallido de la guerra en Chechenia. En el período soviético no hubo un intento integral de promover el desarrollo regional. Se priorizaron los sectores industriales y las áreas urbanas clave, pero las áreas rurales donde vivía una gran proporción de la población fueron esencialmente ignoradas. Después del colapso de la URSS, los problemas de la región se vieron agravados por las corrientes de refugiados y la migración desde el Cáucaso meridional y Asia central. Aunque el repunte de la economía rusa después de 1999 trajo algunas mejoras, particularmente en centros urbanos e industriales más grandes como Rostov, el norte del Cáucaso en su conjunto ha seguido a la zaga de otras regiones de la Federación de Rusia, con Chechenia, obviamente, en el peor estado. de todo.
La crisis económica en el norte del Cáucaso se ha visto agravada por una crisis de liderazgo regional, que también se remonta al período soviético. En la URSS, la autonomía de las unidades administrativas, como las regiones y repúblicas del norte del Cáucaso, fue en gran parte simbólica. Toda la autoridad estaba en manos del Partido Comunista en el centro. Las capitales de las repúblicas autónomas eran poco más que ciudades de provincia desbordadas. El camino hacia el éxito lo llevó a Moscú con sus oportunidades educativas, una amplia gama de comodidades y puestos de trabajo influyentes en la burocracia central. Los miembros más ambiciosos y capaces de las élites nacionales no rusas gravitaron hacia el lugar del poder, se rusificaron por completo y perdieron los lazos con sus regiones de origen. Los líderes locales en el norte del Cáucaso (como en otras partes de la URSS) fueron nombrados para sus cargos por Moscú. Su experiencia política se limitó a asuntos parroquiales y a ejecutar directivas desde el centro.
Además, así como no había planificación para el desarrollo económico regional en el período soviético, no había estructuras administrativas o políticas regionales comunes en el Cáucaso Norte. (La inclusión de la región en el marco político del Distrito Federal Sur de Rusia es una innovación del presidente Vladimir Putin de 2000). El gobierno soviético siempre tuvo cuidado de eliminar cualquier base de poder regional potencial y élites que pudieran desafiar el gobierno de Moscú. Y después del colapso de la URSS, los partidos políticos basados en intereses (a diferencia de los movimientos etnopolíticos de base estrecha) no lograron establecerse en el norte del Cáucaso.
Como resultado, las élites del norte del Cáucaso ahora comprenden burócratas parroquiales de la era soviética; nacionalistas de los márgenes políticos; líderes de las llamadas mafias empresariales; un puñado de jóvenes idealistas educados sin experiencia administrativa; y el líder ocasional, como el ex presidente Ruslan Aushev de Ingushetia, que alcanzó prominencia en el centro antes de regresar al norte del Cáucaso. Aushev, sin embargo, no logró establecer una base regional de apoyo más allá de su propio grupo étnico. En la década de 1990, este revoltijo de élites resultó lamentablemente mal equipado para hacer frente a los múltiples desafíos de crear nuevas instituciones políticas y una economía de mercado funcional, y de forjar una nueva relación con Moscú.
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Inmediatamente después de la tragedia de Beslán en septiembre de 2004, Moscú se despertó repentinamente a la escala de los problemas del norte del Cáucaso. El gobierno ruso identificó correctamente la pobreza arraigada y las condiciones sociales inadecuadas como los principales factores que contribuyen a los conflictos regionales y la propagación de grupos militantes dispuestos a participar en el terrorismo. El presidente Putin nombró a su colaborador más cercano, Dmitry Kozak, como nuevo enviado de Moscú al Distrito Federal Sur, encargándole de evaluar la situación socioeconómica y diseñar un plan de desarrollo y alivio de la pobreza para la región.
Sin embargo, Putin también aprovechó Beslán como un impulso para seguir adelante con su campaña de cinco años para reformar el sistema federal ruso en su conjunto mediante el restablecimiento de un estado vertical (centralizado) fuerte, una campaña que comenzó con la creación de siete nuevos distritos federales y el nombramiento de plenipotenciarios presidenciales en 2000. Cada uno de estos nuevos distritos federales, o super-regiones, reunió aproximadamente una docena de las unidades administrativas territoriales existentes en Rusia, y las nuevas capitales de distrito estaban destinadas a convertirse en centros regionales para los subordinados territorios. Los plenipotenciarios presidenciales designados para encabezar cada nuevo distrito estaban encargados de garantizar que los líderes regionales debajo de ellos cumplieran con las leyes federales y las políticas presupuestarias, desarrollar nuevos programas sociales y económicos y recopilar datos estadísticos para el gobierno central.
Putin esperaba que los nuevos distritos aumentaran las conexiones económicas y políticas de las regiones con Moscú e inyectaran nueva eficiencia al sistema administrativo. Su anuncio el 13 de septiembre de 2004 de que las elecciones para gobernador en todas las regiones de Rusia serían reemplazadas por el nombramiento directo de sus gobernadores por Moscú (sujeto a la aprobación nominal de los parlamentos locales) se convirtió en el siguiente paso en este proceso de centralización. La propuesta fue aprobada por la Duma rusa y promulgada por el presidente Putin el 12 de diciembre de 2004, a pesar de las considerables críticas en el extranjero por frenar la autonomía regional y parecer hacer retroceder los logros democráticos de la década de 1990. Los cambios también fueron denunciados por tener poco que ver con los problemas revelados en Beslán.
Sin embargo, para Putin había un vínculo, como él y otros miembros de la administración presidencial rusa dejaron en claro en una serie de discursos públicos y en discusiones privadas (incluso en reuniones entre analistas occidentales y el presidente Putin, el secretario de Defensa Sergei Ivanov y National El asesor de seguridad Igor Ivanov en el que participé, en Moscú, justo después de Beslan entre el 6 y el 13 de septiembre de 2004). Los sucesos de Beslán subrayaron el hecho, ya conocido por la mayoría de los observadores rusos, así como por el Kremlin, de que el estado ruso se estaba pudriendo desde dentro debido a la corrupción y la codicia privada. Fue una pequeña corrupción la que permitió a los terroristas pasar sobornos a través de los puestos de control y entrar en la escuela de Beslán, así como en los aviones en el aeropuerto de Domodedovo, donde dos atacantes suicidas derribaron dos aviones de pasajeros la semana anterior al ataque de Beslán. Y fue la codicia desenfrenada lo que movió a los funcionarios estatales anteriores y actuales a deshacerse de los activos estatales clave, aumentando así las dificultades y alienando a las comunidades locales.
Putin y otros funcionarios del Kremlin vieron todo esto como un producto de la década de 1990. Para ellos, la década de 1990 no fueron años de pluralismo político emergente, como generalmente se los ve en Occidente, sino una década de caos. Desde su perspectiva, los líderes regionales tomaron la famosa exhortación del presidente Yeltsin de tomar tanta soberanía como se pueda tragar como una señal para crear sus propios feudos. Estos líderes desafiaron a Moscú, produjeron una gran cantidad de nuevas regulaciones regionales y redujeron y desviaron los flujos de ingresos del gobierno federal a sus propias arcas. La política electoral en las regiones se volvió irremediablemente corrupta a medida que las mafias locales y los intereses comerciales emergieron como los principales patrocinadores de los candidatos a gobernador y sus campañas. Tomaron las decisiones en las elecciones, no los públicos locales, y ni siquiera Moscú.
Desde el punto de vista de Putin, la descentralización bajo Yeltsin sirvió para fragmentar la Federación y alentó el tipo de movimientos hacia el separatismo regional que Chechenia encarnó en su peor forma. En su opinión, el interés propio de las élites locales corruptas, en Chechenia y en otros lugares, llegó a reemplazar los supuestos principios de autodeterminación que habían llevado a la creación del sistema federal de Rusia en el período soviético. Putin y quienes lo rodeaban se sintieron cada vez más frustrados por el aumento de los problemas y disparidades regionales y por su incapacidad para ejercer control sobre partes clave de la Federación. Como resultado, el Kremlin se convenció de que era necesario restaurar el firme control de Moscú sobre las regiones de Rusia para preservar la unidad nacional y la seguridad pública de las amenazas gemelas del secesionismo y el terrorismo. Esta convicción se vio reforzada por la tragedia de Beslán y la incapacidad de las autoridades locales para prevenir o responder al ataque.
Al poner fin a la elección directa de gobernadores regionales, Putin ha dejado en claro que su propósito es garantizar que los gobernadores respondan ahora ante él, el presidente. Servirán al estado ruso, no a las mafias regionales. En resumen, desde la perspectiva de Putin, sus reformas centralizadoras están dirigidas a erradicar la corrupción generalizada que facilitó el ataque de Beslán, a detener la manipulación de las elecciones regionales y la política que hizo que los líderes regionales estén en deuda con los intereses locales en lugar de Moscú, y en hacer líderes locales. personalmente responsable ante el presidente del resultado de los acontecimientos en sus regiones.
Aunque los cambios administrativos de Putin pueden tener su propia lógica interna, parecen, desde el exterior, al eliminar específica y deliberadamente la participación local en la toma de decisiones a través del proceso electoral, destinados a complicar la capacidad de Moscú para gobernar el país de manera efectiva en el futuro. Esto se debe principalmente a que los cambios plantean la cuestión de si Rusia puede continuar siendo designada como un estado federal, donde los poderes están delimitados entre el centro y las regiones / repúblicas. La respuesta corta a esta pregunta parece ser no, no puede. Y si este es realmente el caso, entonces la desaparición de Rusia como federación limitará los esfuerzos de Moscú tanto para administrar los asuntos del Cáucaso Norte como para reintegrar a Chechenia en el estado como una entidad distinta. También parece probable que los cambios administrativos aumenten las tensiones políticas en repúblicas como Tartaristán, donde los movimientos independentistas a principios de la década de 1990 fueron desactivados al delegar la autoridad sobre ciertos aspectos de la vida económica, social y política desde Moscú hasta Kazán.
En esencia, bajo Putin, Moscú se está alejando de la concepción de Rusia como un estado multiétnico / multiterritorial. Las cuestiones de nacionalidad, que eran una característica dominante de la política en el norte del Cáucaso y la región rusa del Volga (incluida Tartaristán) bajo el Imperio ruso y la URSS, se ocultan bajo la etiqueta más neutral de cuestiones regionales. Los territorios nacionales, como Tartaristán y las repúblicas del Cáucaso del Norte, están siendo degradados a regiones. La autonomía de Tartaristán esbozada en un tratado histórico de febrero de 1994 con Moscú se ha visto disminuida desde que Putin llegó al poder en 2000. Y Moscú ha dejado de concluir tratados similares de reparto del poder con otras regiones y ha comenzado a revertirlos. El Ministerio de Nacionalidades Rusas, que fue básicamente abolido como estructura ministerial en marzo de 2004, fue reinstalado después de Beslán como Ministerio de Desarrollo Regional. Y durante los debates de Moscú sobre el nombramiento de gobernadores regionales, se presentaron nuevas propuestas para restringir la autoridad de las asambleas regionales, nombrar alcaldes directamente e incluso abolir las repúblicas autónomas y las regiones al regresar a una forma modificada de las provincias de la era zarista. .
Moscú ha rechazado la idea de un federalismo de abajo hacia arriba, que fue defendida por Tartaristán y su presidente, Mintimer Shaimiyev, y que promovió la paridad política entre el centro y las regiones. Putin ha dejado en claro que el federalismo, si es que va a existir, se creará de arriba hacia abajo. No se basará en acuerdos mutuos entre el centro y las regiones, sino en lo que Moscú decida que es apropiado delegar en las regiones.
Esto es particularmente problemático ya que, justo después de Beslán (en una reunión del 6 de septiembre con analistas occidentales en su residencia de Novo-Ogarevo), Putin prometió más flexibilidad para tratar políticamente con Chechenia y el norte del Cáucaso, y más autonomía para Chechenia. Pero si se elimina el marco político para la autonomía y Rusia se convierte en un estado unitario, ¿es posible crear y sostener a Chechenia como un caso especial? Las élites de las repúblicas autónomas tradicionales de Rusia, como Tartaristán y las repúblicas del Cáucaso del Norte, se han opuesto sistemáticamente a la formación de un estado unitario (sobre todo porque esto socavaría su propia base de poder).
Además, al avanzar para construir un nuevo sistema político y administrativo en Rusia completamente de arriba hacia abajo, Putin también está tratando de crear un nuevo cuadro de líderes regionales insertando personas de afuera, es decir, de Moscú. Al nombrar representantes presidenciales y gobernadores, abandonó la tarea de desarrollar y cultivar nuevos líderes a nivel local que eventualmente puedan ganar un apoyo popular genuino. De hecho, Putin no confía en las élites locales que no están estrechamente vinculadas a Moscú (o San Petersburgo). Demasiada iniciativa y liderazgo locales, no muy poco, ha sido el problema de Rusia en la mente de Putin.
El enfoque de imponer líderes regionales desde el exterior también ejercerá presión sobre los propios recursos de personal de Moscú. La vertical de poder de Putin (vertikal vlasti en ruso) no es una pirámide convencional con una amplia base de apoyo. Es una columna estrecha que se extiende desde el Kremlin. Esto se debe a que, a diferencia de los secretarios generales o presidentes del período soviético, Putin no tiene una estructura de partido o un sistema de liderazgo colectivo en el que confiar. Desde que llegó al poder en 2000, Putin ha improvisado con un sistema informal que se ha basado en un círculo de colegas de su servicio en la KGB y en el gobierno municipal de San Petersburgo. Las nuevas reformas de gobernanza impondrán impuestos al grupo limitado de personas competentes a su disposición. El nombramiento de Dmitry Kozak ilustra los dilemas de Putin. Kozak es un colaborador cercano de Putin desde sus días en San Petersburgo. Ya ha tenido varios nombramientos en el aparato del gobierno ruso y la administración presidencial, y anteriormente estuvo a cargo de modernizar la burocracia del gobierno federal.
En esencia, Putin ha reemplazado los acuerdos de poder compartido con las regiones de Rusia y las elecciones directas con una red de sus propios emisarios o virreyes, como Dmitry Kozak. Los precedentes internacionales, así como la propia experiencia histórica de Rusia del período zarista y soviético, indican que este enfoque hará poco para resolver los problemas arraigados y a largo plazo de Rusia en regiones como el norte del Cáucaso. En el mejor de los casos, puede proporcionar una solución temporal. Los ayudantes de confianza como Kozak no pueden cambiarse de un puesto a otro de forma indefinida a medida que surgen nuevos desafíos. Como consecuencia, las reformas de gobernabilidad basadas en nombramientos centrales corren el riesgo de crear un estado vacío y diluido, en lugar de uno fuerte o efectivo a nivel central o local.