La mayor parte del debate sobre las propuestas fiscales del presidente Bush y las alternativas demócratas se ha centrado en los temas sumamente polémicos del tamaño y la justicia. Los efectos sobre la complejidad fiscal se han ignorado en gran medida, a pesar del consenso generalizado de que los impuestos son demasiado complicados. Con ambas partes interesadas en recortes de impuestos de algún tipo, esta es una excelente oportunidad para simplificar el sistema fiscal. En este resumen, discutimos por qué los impuestos son complicados, examinamos cómo las propuestas de la administración Bush y los demócratas afectarían la complejidad tributaria y presentamos opciones para impuestos más simples.
La complejidad fiscal es como el clima: todo el mundo habla de ello pero nadie hace nada al respecto. El debate de este año no es una excepción. Tal como van las cosas, los impuestos se volverán más complicados tras la próxima ronda de reformas. Sin embargo, a diferencia del clima, los legisladores pueden hacer algo sobre la complejidad. Y si no simplifican el sistema tributario ahora, cuando hay fondos excedentes para pagar la simplificación, habrán perdido una oportunidad de oro.
Se necesitan impuestos más simples por muchas razones. En primer lugar, la complejidad fiscal genera dolores de cabeza a casi todos los contribuyentes. Los impuestos complejos son difíciles de cumplir y administrar. Las disposiciones destinadas a fomentar determinadas actividades, como ahorrar para la universidad, serán menos eficaces si las personas no pueden comprender cómo funcionan. Las personas que no comprenden las reglas tributarias también pueden cuestionar la equidad del sistema tributario, sintiendo que otros están recibiendo más beneficios que ellos. Como resultado, estos contribuyentes pueden ser menos aptos para cumplir con la ley.
¿Por qué los impuestos son tan complejos?
Cualquier petición de impuestos más simples debe comenzar por abordar un problema básico: si todos piensan que los impuestos deberían ser simples, ¿por qué los impuestos son tan complicados? Creemos que cinco factores ayudan a explicar por qué los impuestos se complican y sugieren claves para simplificar los impuestos.
Primero, la simplicidad a menudo entra en conflicto con otros objetivos de la política fiscal. La mayoría de la gente cree que los impuestos deben ser justos, propicios a la prosperidad económica y exigibles, además de simples. Incluso las personas que están de acuerdo con estos objetivos a menudo no están de acuerdo con la importancia relativa de cada uno. Como resultado, las políticas generalmente representan un equilibrio entre los objetivos en competencia, y la simplicidad a menudo se pierde frente a los objetivos en competencia. Por ejemplo, la mayoría de los países adaptan las cargas fiscales a las características de los contribuyentes individuales. Eso puede hacer que los impuestos sean más justos, pero también más complejos. Los ingresos deben rastrearse desde las empresas hasta las personas. Las características individuales, como el estado civil y el número de dependientes, así como la composición de los gastos o los ingresos, deben informarse y documentarse. Estos conflictos parecen haber sido especialmente relevantes en la administración Clinton, donde los deseos de canalizar los recortes de impuestos a grupos particulares agregaron una complejidad significativa a las reglas tributarias, especialmente para los hogares de ingresos medios.
En segundo lugar, el proceso político crea complejidad. Los políticos y los grupos de interés apoyan los subsidios fiscales para grupos o actividades particulares. Los subsidios focalizados complican inevitablemente el sistema tributario al crear distinciones entre contribuyentes y entre fuentes y usos de los ingresos.
En tercer lugar, es necesaria cierta complejidad para disuadir la elusión fiscal. Los contribuyentes tienen todo el derecho a reducir sus impuestos por cualquier medio legal. Pero esta actividad inevitablemente plantea preguntas sobre si determinadas actividades o gastos califican para el estatus de preferencia fiscal. El Departamento del Tesoro responde con reglas complejas diseñadas para limitar la evasión. Los contribuyentes, a su vez, responden inventando transacciones complejas para eludir las nuevas reglas. Esto puede crear un círculo vicioso que conduce a reglas cada vez más complejas y estrategias de evitación cada vez más sofisticadas y complejas.
En cuarto lugar, se promulgaron muchas disposiciones complicadas para aumentar los ingresos o limitar las pérdidas de ingresos durante tiempos de déficit presupuestario desenfrenado. Por ejemplo, la histórica Ley de Reforma Tributaria de 1986 (TRA) —un logro notable en muchos aspectos— no alcanzó su objetivo de simplicidad para cumplir con el requisito de neutralidad en los ingresos. TRA creó varias eliminaciones complicadas e impuestos ocultos para aumentar los ingresos y cumplir los objetivos de distribución.
Por último, la complejidad es difícil de cuantificar. Si los miembros del Congreso supieran que una disposición en particular aumentaría los costos de cumplimiento en una cantidad particular de dólares, podrían evaluar más fácilmente las compensaciones entre la complejidad y otros objetivos.
En la medida en que la complejidad ha surgido de los esfuerzos para limitar la pérdida de ingresos, el superávit y el consenso político a favor de los recortes de impuestos crea una oportunidad para simplificar los impuestos. Pero la simplificación no resultará fácil. Las compensaciones entre los objetivos de las políticas, el regateo político y la evasión de los contribuyentes afectarán cualquier sistema tributario y limitarán lo simples que pueden ser los impuestos.
Dadas las compensaciones de las políticas, la cuestión fundamental no es el nivel general de complejidad, sino si sus beneficios, en términos de lograr otros objetivos de política, valen los costos de la complejidad. Esta evaluación puede resultar complicada. A la mayoría de la gente no le importa la complejidad que reduce directamente sus impuestos, pero eso no necesariamente hace que esa complejidad sea una buena idea desde el punto de vista de la sociedad. Por ejemplo, suponga que todos los contribuyentes deben completar cinco líneas adicionales del formulario de impuestos para recibir una reducción de impuestos de $ 1,000. Cada persona que presenta la solicitud puede considerar eso como una gran complejidad, que vale la pena el costo de proporcionar información adicional. Pero, si la intención es que los ingresos permanezcan constantes, los fondos aún tendrían que obtenerse de algún lugar, por lo que el contribuyente promedio no se beneficiaría de la buena complejidad. Por lo tanto, en general, las facturas de impuestos de las personas no son más bajas, pero los contribuyentes tendrían que trabajar mucho más para averiguar lo que deben. Entonces, incluso lo que parece ser una buena complejidad desde el punto de vista del individuo puede ser una ilusión y una pérdida inequívoca para la sociedad.
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Simplificación en el plan del presidente
El recorte de impuestos propuesto por el presidente Bush está dominado por cuatro componentes principales: reducciones en las tasas marginales del impuesto sobre la renta, creación de un nuevo tramo de impuesto sobre la renta del 10 por ciento, expansión del crédito por hijos y abolición del impuesto sobre el patrimonio. Pero para cuestiones de simplificación, el diablo casi siempre está en los detalles, y el presidente también ofrece una gran cantidad de propuestas adicionales (ver cuadro). ¿Los impuestos serían más simples bajo el plan del presidente? Probablemente no.
Reducción de la tasa del impuesto sobre la renta
Contrariamente a algunas afirmaciones, la reducción del número de tramos impositivos no simplifica el cumplimiento. Los contribuyentes continuarán buscando su obligación tributaria en una tabla de impuestos. Pero las tasas impositivas más bajas simplifican el cumplimiento tributario indirectamente al reducir el incentivo para evitar impuestos o encontrar refugios fiscales. Son una forma de romper el círculo vicioso descrito anteriormente.
Impuesto mínimo alternativo
Cualquier ganancia en simplicidad que surja de las tasas más bajas se compensaría varias veces porque las tasas más bajas someterían a millones de contribuyentes al impuesto mínimo alternativo individual (AMT). El AMT es un sistema tributario paralelo que se creó para evitar que los contribuyentes de altos ingresos utilicen de manera agresiva los paraísos fiscales y las deducciones para eliminar sus cargas tributarias. Los contribuyentes deben pagar el AMT si su obligación de impuesto sobre la renta regular es menor que su obligación de AMT. El AMT es bastante complejo y requiere que los contribuyentes realicen muchos cálculos detallados. Actualmente, menos de 2 millones de contribuyentes enfrentan el AMT.
Al reducir las tasas del impuesto sobre la renta pero no el AMT, la propuesta del presidente aumentaría el número de personas sujetas al AMT. Para 2011, 36 millones de personas, más de una cuarta parte de los contribuyentes, enfrentarían el AMT. La mayoría serían contribuyentes de ingresos medios y medios altos que deben completar el AMT simplemente porque tienen familias numerosas o viven en un estado con impuestos altos. Estas familias son las más perjudicadas porque el AMT no ofrece exenciones para los niños ni deducciones para los impuestos estatales y locales. Por supuesto, tener hijos y vivir en un estado con altos impuestos difícilmente representan las atroces actividades de refugio que el AMT tenía la intención de capturar. Sin duda, el AMT sería un problema muy serio incluso sin cambios en la ley tributaria; Está previsto que alrededor de 21 millones de personas se enfrenten al impuesto en 2011. Pero el plan de la administración aumentaría el número de contribuyentes AMT en un 70 por ciento, según el Comité Conjunto de Impuestos.
Abolición de impuestos sobre sucesiones
La reforma del impuesto al patrimonio podría simplificar el cumplimiento tributario para algunos contribuyentes adinerados. Por ejemplo, eximir $ 2.5 millones por persona, en lugar de los actuales $ 675,000, reduciría el número de contribuyentes al patrimonio en aproximadamente un 85 por ciento y reduciría sustancialmente la cantidad de planificación del impuesto al patrimonio que tienen que hacer esos hogares. (Según la ley actual, la exención está programada para aumentar a $ 1 millón para 2006 y es de $ 1.3 millones para personas con negocios y granjas familiares).
La derogación total del impuesto, según lo propuesto por la administración, probablemente sería más compleja que aumentar la exención. La derogación eliminaría la planificación de impuestos para todas las propiedades, pero la planificación de la herencia aún sería necesaria, ya que gran parte de ella ocurre por razones distintas a los impuestos. Y la derogación también crearía nuevas complejidades. Por ejemplo, según la ley actual, cuando un heredero recibe un activo de un patrimonio, el precio base aumenta (es decir, cambia) de su precio de compra original a su valor actual. Si el step-up sobrevive después de la abolición del impuesto a la herencia, crearía enormes lagunas en el tratamiento de las donaciones y legados que podrían ser explotados de manera rentable por los muy ricos. Por ejemplo, el Comité Conjunto de Impuestos estimó recientemente que, aunque se prevé que el impuesto al patrimonio en sí recaude un poco más de $ 400 mil millones durante los próximos 10 años, abolirlo de inmediato costaría mucho más, alrededor de $ 660 mil millones, debido a los refugios que costaría. crear en el impuesto sobre la renta. Aunque este problema también surgiría con una exención de $ 2.5 millones, sería mucho más severo si el impuesto se derogara por completo porque los extremadamente ricos tienen más que ganar con los refugios fiscales agresivos y, por lo tanto, es más probable que se aprovechen de las lagunas.
Un enfoque alternativo, aprobado por el Congreso en 2000, es unir la abolición del impuesto al patrimonio con el traspaso de la base, según el cual los herederos heredan el precio base original de un activo. La implementación de la transferencia plantea problemas desconcertantes. Por ejemplo, algunas familias tendrían que mantener registros durante generaciones para rastrear los precios de compra de activos y los aumentos. La base de arrastre aumentaría los impuestos sobre muchos herederos en comparación con la ley actual, a menos que se excluyan ganancias modestas de la nueva regla. Pero eximir una parte de las ganancias de capital crearía una gran complejidad. Por ejemplo, bajo la ley actual, es fácil para un padre dividir un patrimonio equitativamente entre sus hijos. Según el traspaso de base, el patrimonio tendría que decidir cómo distribuir una exclusión de ganancia de capital entre los hijos. Los activos heredados por hijos que recibieron legados iguales, pero diferentes cantidades de exclusión, valdrían cantidades diferentes después de impuestos.
A fines de la década de 1970 se promulgó una disposición sobre la base de transferencia, pero se derogó antes de que entrara en vigencia porque los contribuyentes se quejaron de las nuevas complejidades y problemas de implementación. No hay ninguna razón para pensar que estos problemas serían más fáciles de abordar ahora.
Créditos y deducciones dirigidas
Dada su crítica de las propuestas específicas de Al Gore, una característica sorprendente de la propuesta del presidente es la panoplia de incentivos fiscales específicos (ver gráfico). El presidente quiere subsidiar todo, desde la atención médica hasta los gastos de bolsillo de los maestros en las aulas, los combustibles alternativos y la conservación, y más. Estos programas complicarían los impuestos. Cada programa requeriría definiciones precisas de contribuyentes elegibles, niveles de ingresos y gastos calificados. Muchos de los incentivos propuestos requerirían hojas de trabajo o formularios de impuestos separados. La posibilidad de errores honestos o fraude aumentaría proporcionalmente. El gobierno necesitaría gastar más en monitorear o auditar a los contribuyentes, y los programas probablemente enviarían más hogares de ingresos bajos y medios a preparadores de impuestos pagados.
Deducción benéfica para quienes no detallan
El presidente permitiría a los contribuyentes que no detallan deducir las contribuciones caritativas hasta el monto de la deducción estándar. Esta propuesta podría simplificar las cosas para el 2 por ciento de los contribuyentes que actualmente detallan, pero cuyas deducciones distintas de la caridad son menores que la deducción estándar. Pero para aproximadamente el 70 por ciento de los contribuyentes que toman la deducción estándar, el cambio agregaría complejidad. Deberían mantener registros de las contribuciones, lo que podría resultar difícil si las contribuciones son pequeñas o en efectivo. Una deducción similar a principios de la década de 1980 creó serios problemas de cumplimiento, y muchos contribuyentes reclamaron deducciones indocumentadas. Tanto el límite de las deducciones caritativas no detalladas como la interacción de esta disposición con la eliminación gradual de las deducciones detalladas para los contribuyentes de altos ingresos complicaría las opciones para algunos contribuyentes y requeriría más auditoría y monitoreo por parte del IRS.
Simplificación bajo alternativas democráticas
Aunque no existe un plan demócrata oficial, el miembro de rango del Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes, Charles Rangel (D-NY), ha propuesto cuatro elementos: un nuevo tramo del 12 por ciento, una deducción estándar ampliada para las parejas casadas, un aumento en la exención del impuesto al patrimonio y ampliación y simplificación del crédito tributario por ingresos del trabajo (EITC).
Este paquete es menos costoso y está más inclinado hacia los hogares de menores ingresos que el plan del presidente Bush, y sería más simple. Como se señaló, aumentar la cantidad exenta del impuesto sobre el patrimonio crea menos complejidades que la abolición del impuesto. El aumento de la deducción estándar reduciría la complejidad al reducir el número de hogares que detallan sus deducciones. La reforma propuesta del EITC simplificaría las reglas que gobiernan quién es elegible para el crédito, lo que actualmente es una fuente importante de confusión. Las propuestas de Rangel no hacen nada para aliviar el próximo problema de AMT discutido anteriormente, pero tampoco lo empeoran.
Simplificando los impuestos
La clave para la simplificación fiscal es hacer menos distinciones entre las actividades económicas y las características personales. Los impuestos deben imponerse sobre una base amplia a tasas relativamente bajas que no varíen según la fuente de ingresos o el tipo de gasto. La progresividad debe estar incorporada en la estructura de tarifas y la base imponible, no en el diseño de disposiciones específicas. Las exenciones, deducciones o créditos universales son mucho más simples que los específicos. Los siguientes tipos de reformas son ejemplos de opciones que podrían hacer que el sistema tributario sea más simple, más justo y más propicio para el crecimiento económico.
Reformar el AMT individual
Para evitar a las personas de ingresos medios que nunca fueron su objetivo, el AMT debe indexarse a la inflación, deben permitirse deducciones para los dependientes y los impuestos estatales y locales, y todos los créditos personales deben estar disponibles contra el AMT. Cualquier propuesta que reduzca las obligaciones del impuesto sobre la renta regular debe estar obligada a hacer ajustes conforme al AMT para que más contribuyentes no estén sujetos al impuesto alternativo. Algunos argumentarían que la AMT debería eliminarse por completo. Pero una AMT reformada evitaría que los muy ricos eliminen su obligación tributaria, y los legisladores probablemente querrán evitarse la vergüenza de ver con qué éxito los bien asesorados pueden explotar las lagunas.
Límites de derogación de exenciones personales y deducciones detalladas
El impuesto sobre la renta de las personas físicas contiene varias disposiciones de devolución: impuestos ocultos diseñados para recaudar ingresos de las personas de ingresos altos de una manera oscura. Las exenciones personales se eliminan gradualmente para los contribuyentes de altos ingresos, creando una sobretasa familiar secreta para los contribuyentes de altos ingresos. Otra disposición reduce las deducciones detalladas en un 3 por ciento de los ingresos de los hogares por encima de ciertos umbrales. En conjunto, estas disposiciones pueden aumentar las tasas impositivas efectivas en cuatro o más puntos porcentuales para una familia de cuatro (y más para familias más numerosas). Constituyen recargos a las familias de ingresos medios-altos que no se reflejan directamente en ninguna tabla de impuestos.
Eliminar la eliminación gradual de créditos
Varios créditos se eliminan gradualmente en diferentes rangos de ingresos. Cada crédito requiere hojas de trabajo y cálculos de impuestos separados. Las eliminaciones crean impuestos ocultos sobre el rango de eliminación y disminuyen la eficacia de los créditos para fomentar las actividades para las que están diseñados.
Coordinar y consolidar disposiciones con fines similares
En varias áreas, numerosas disposiciones, cada una con reglas ligeramente diferentes, se aplican a la misma actividad general. Coordinar o consolidar las siguientes disposiciones simplificaría los impuestos, a menudo con poca o ninguna pérdida de ingresos:
EITC, exención para dependientes y crédito por hijos
Varias propuestas recientes combinarían características del código tributario que se ocupan de las familias con niños. La coordinación de los tres subsidios fiscales y la adopción de una definición común de hijo calificado podría simplificar mucho los impuestos para los hogares de bajos ingresos.
Subsidios educativos
Elegir entre los subsidios fiscales alternativos para la educación universitaria requiere álgebra universitaria y la atención de un abogado a los detalles. Estas opciones podrían simplificarse mucho más mediante la consolidación en dos subsidios, uno centrado en incentivos de ahorro para la educación y otro en deducciones o créditos para gastos educativos corrientes.
Incentivos de ahorro
Independientemente de las cuentas proporcionadas por el empleador, los hogares pueden ahorrar en cuentas individuales de jubilación (IRA), IRA Roth, IRA educativas y planes Keogh. Las reglas relativas a los límites de contribución y los patrones de retiro varían según el programa. La consolidación de estas opciones en una o dos opciones que no se superponen con reglas simples y amplias sobre elegibilidad, contribución y reglas de retiro simplificaría la planificación fiscal para la jubilación.
Ganancias de capital
Las ganancias de capital eventualmente serán gravadas con hasta once tasas diferentes, dependiendo del activo, los ingresos del propietario, cuándo se compró el activo y cuánto tiempo se mantuvo. Sería mucho más sencillo reemplazar esta confusa mezcolanza con la exclusión de una fracción determinada de las ganancias de capital de la renta imponible, digamos el 50 por ciento, como se hizo antes de 1987.
Simplifique el archivo y el mantenimiento de registros
Treinta y seis países administran algún tipo de sistema de impuestos libres de devolución. Bajo tal sistema, el contribuyente o el empleador del contribuyente proporciona algunos elementos de información a las autoridades fiscales, que calculan el impuesto adeudado y factura al contribuyente. Hasta 52 millones de contribuyentes (y muchos más si la deducción estándar aumentara significativamente) podrían colocarse en un sistema libre de devolución con cambios relativamente menores en la estructura del impuesto sobre la renta. Estos incluyen contribuyentes que tienen ingresos solo de salarios, pensiones, Seguro Social, intereses, dividendos y compensación por desempleo; que no detallan las deducciones ni reclaman créditos que no sean el EITC o el crédito por hijos; y que se encuentran en la categoría impositiva del cero o el 15 por ciento. Un aumento significativo de la deducción estándar reduciría los costos administrativos al reducir el número de enumeradores y eliminar por completo a millones de hogares de las listas de impuestos. También proporcionaría un recorte de impuestos para muchos hogares de ingresos bajos a medianos.
Fijar el impuesto sobre la renta
Aunque no es probable en el corto plazo, la mejor opción sería una reforma del impuesto sobre la renta de base amplia. Ampliar la base eliminando preferencias específicas y gravando las ganancias de capital como ingresos ordinarios eliminaría las principales fuentes de complejidad y los principales incentivos para la vivienda. Los ingresos recaudados podrían usarse para aumentar la deducción estándar, eliminando millones del sistema tributario, y para reducir las tasas impositivas, reduciendo así el incentivo para albergar fondos y alentando el cumplimiento.
¿Porqué ahora?
La simplificación fiscal puede beneficiar tanto a los hogares de ingresos bajos como a los de ingresos altos y hacer que los impuestos sean más justos y eficientes. Pero eso siempre ha sido cierto. ¿Por qué centrarse en la simplificación ahora?
Los acontecimientos recientes sugieren una mayor disposición a centrarse en la simplificación en algunos círculos. La Oficina del Defensor del Contribuyente Nacional del IRS, por ejemplo, enumeró la complejidad como el problema más difícil que enfrentan los contribuyentes, y el ahora retirado Senador Daniel Patrick Moynihan (D-NY) y otros han propuesto establecer una comisión nacional sobre simplificación tributaria. Los principales grupos profesionales de impuestos, incluidos abogados y contadores fiscales, han presentado sus propias propuestas de simplificación.
Pero la razón principal para centrarse en la simplificación ahora es que el superávit presupuestario y el impulso detrás de los recortes de impuestos crean una oportunidad única para abordar este problema. En el pasado, la simplificación parecía imposible porque eliminar las lagunas y preferencias en un paquete de ingresos neutrales aumenta los impuestos para algunas personas, que naturalmente se oponen. Sin embargo, lograr la simplificación en un paquete de recortes de impuestos puede evitar los aumentos de ingresos compensatorios políticamente difíciles. Por una vez, todos podrían tener impuestos más bajos y más simples, si los políticos deciden poner su dinero donde está su retórica.