El horario diario de cualquier secretario de estado o asesor de seguridad nacional da fe de la diversidad étnica de Estados Unidos. Intercaladas con interminables reuniones de personal y citas con dignatarios extranjeros visitantes hay sesiones con grupos étnicos nacionales. Podría ser un desayuno con funcionarios de la Fundación Nacional Cubano Americana sobre la política de Estados Unidos hacia Cuba, un almuerzo con miembros de la Asociación Estadounidense Letona sobre la expansión de la OTAN o un discurso vespertino ante el Comité Judío Estadounidense sobre el proceso de paz en Oriente Medio. En Estados Unidos, la política global es política local, y la política local, a menudo, es política étnica.
Nada de esto es nuevo, por supuesto. Los irlandeses estadounidenses presionaron a los presidentes del siglo XIX para respaldar la autonomía irlandesa, y se unieron a los alemanes estadounidenses para presionar a Woodrow Wilson para que mantuviera a Estados Unidos fuera de la Primera Guerra Mundial. Ahora que los inmigrantes llegan a Estados Unidos de todos los rincones del mundo, los grupos de presión étnicos están desempeñando un papel más visible en la formulación de políticas. A los ojos de los críticos, Estados Unidos ha salido peor aún. Algunos observadores temen que, cada vez más, la política exterior estadounidense se verá impulsada —ya menudo fragmentada— por las presiones de pequeños grupos con intereses intensos.
El 11 de septiembre parece haber moderado estos temores, al menos momentáneamente, al darle a la política exterior de Estados Unidos un claro sentido de dirección por primera vez desde la caída del Muro de Berlín. Aun así, los grupos de presión étnicos seguirán dando forma a la política estadounidense en el exterior. Pero la historia de la influencia étnica es más complicada y más interesante de lo que parece a primera vista. En general, los grupos étnicos importan, pero no tanto ni con tanta frecuencia como la gente sospecha. Sin embargo, dentro del universo étnico, la influencia de algunos grupos aumentará, mientras que otros disminuirán. De hecho, ya es posible vislumbrar quiénes pueden ser los ganadores y los perdedores. Y hay razones para pensar que la propia política exterior de Estados Unidos, al final, estará entre los ganadores.
Nuevos niños en el bloque
Para un país que atrae a sus ciudadanos literalmente de todo el mundo, Estados Unidos alberga muy pocos grupos de presión étnicos en materia de política exterior. Uno busca en vano, por ejemplo, lobbies holandeses, francocanadienses, italianos o noruegos. Y su ausencia no se puede explicar por el tamaño o la dispersión geográfica. Cada una de estas comunidades de inmigrantes es mucho más grande que las de, digamos, Grecia o Cuba y, como ellos, se concentra en unos pocos estados de EE. UU. Donde podrían hacer sentir su influencia electoral.
La verdad es que los grupos étnicos intervienen en asuntos de política exterior solo cuando las condiciones son adecuadas. Es mucho más probable que los inmigrantes que llegaron a Estados Unidos como exiliados políticos (piense en cubanos) intenten influir en la política hacia su patria ancestral que aquellos que vinieron en busca de una vida mejor (piense en canadienses franceses o italianos). Las etnias cuyas patrias ancestrales reales o simbólicas están amenazadas por sus vecinos (piense en Armenia, Grecia o Israel) también son más propensas a presionar que las que provienen de países que son seguros (piense en Noruega o Portugal). Y no es una coincidencia que grupos de presión prominentes como los armenios, los cubanoamericanos, los grecoamericanos y los judíos estadounidenses representen a los grupos étnicos estadounidenses de mayor éxito económico. Los grupos étnicos empobrecidos suelen estar demasiado centrados en su propia situación como para preocuparse por los que han dejado atrás.
Las dificultades económicas, junto con la falta de una mentalidad de exilio o una amenaza, explica por qué, aparte de los cubanoamericanos, las organizaciones latinas generalmente se quedan al margen de la política exterior. Grupos como el Consejo Nacional de La Raza y el Fondo Educativo y de Defensa Legal México-Estadounidense han concentrado su enfoque en la economía, los derechos civiles y la inmigración porque esos son los temas que les interesan a sus miembros. Dados los desafíos económicos que enfrenta la comunidad hispana hoy y la relativa seguridad de la que disfrutan la mayoría de los países latinoamericanos, no es probable que la política exterior galvanice a los latinos en el corto plazo.
¿Qué pasa con otros grupos de inmigrantes? Uno que probablemente estará activo en los próximos años son los indios. India no solo enfrenta amenazas militares, tanto de Pakistán como de China, sino que los estadounidenses de origen indio son uno de los grupos étnicos más ricos de Estados Unidos. Se han vuelto activos en la política, contribuyendo con un estimado de $ 8 millones a las campañas electorales federales durante las últimas tres elecciones. El Congreso se ha dado cuenta. El Caucus del Congreso de la India, fundado en 1993, tiene ahora más de 120 miembros, casi el doble que el Grupo de Estudio del Congreso sobre Alemania.
La comunidad chino-estadounidense presenta un caso diferente. Históricamente, los estadounidenses de origen chino, como los latinos, se han mantenido callados sobre la política exterior. En su caso, la economía no ha sido una barrera importante: los estadounidenses de origen chino han prosperado. Más bien, lo que falta es una política en torno a la cual puedan movilizarse. China no está amenazada y, a diferencia de los cubanoamericanos, la mayoría de los estadounidenses de origen chino no se ven a sí mismos como exiliados políticos y no presionan por el derrocamiento del gobierno comunista. Además, los estadounidenses de origen chino están divididos sobre si promover el comercio con China o presionar a Beijing para que mejore su historial de derechos humanos.
El hecho de que otros grupos asiático-estadounidenses formen grupos de presión importantes en materia de política exterior dependerá en gran medida de cómo se comporte China. Una China beligerante dará a los coreanos, vietnamitas y camboyanos motivos para movilizarse. Pero si China es más pacífica, las relaciones de Estados Unidos con cada uno de estos países serán más o menos normales y la necesidad de reformar la política estadounidense para proteger los intereses étnicos disminuirá.
¿Quién gana, quién pierde?
Las preocupaciones de que los nuevos grupos de presión étnicos capturarán la política estadounidense hacia sus tierras ancestrales son de larga data. Sin embargo, así como su voluntad de asumir la política exterior es exagerada, también lo es su capacidad para salirse con la suya.
Considere el lobby judío-estadounidense. Nadie duda de que ayuda a dar forma a la política de Estados Unidos hacia el Medio Oriente. Pero no tiene un historial ininterrumpido de éxito. Estados Unidos vende armamento de alta tecnología a los estados árabes vecinos, empuja a Israel a intercambiar tierras por paz y se niega a trasladar la embajada de Estados Unidos de Tel Aviv a Jerusalén.
¿Por qué fue importante la batalla de Trafalgar?
Y el lobby judío-estadounidense es en muchos sentidos una excepción. La mayoría de los otros grupos de presión étnicos tienen antecedentes mucho menos impresionantes. El lobby de Europa del Este falló en las décadas de 1950 y 1960 para persuadir a las sucesivas administraciones de hacer retroceder las ganancias soviéticas en Europa del Este, y aunque presionó para la expansión de la OTAN durante la década de 1990, estuvo lejos de ser fundamental en la decisión de expandirse. El lobby griego tuvo un breve éxito en persuadir al Congreso de que imponga un embargo de armas a Turquía, y el lobby armenio ha convertido a Armenia en uno de los mayores receptores per cápita de ayuda estadounidense, pero ninguno de los dos ha interrumpido los estrechos lazos de seguridad de Estados Unidos con el gobierno turco. El lobby serbio no tuvo ningún impacto en la política estadounidense hacia los Balcanes en la década de 1990. En resumen, el cabildeo étnico no se traduce automáticamente en influencia política.
Entonces, ¿cuándo es probable que los grupos de presión étnicos se salgan con la suya? Eso depende tanto de las características del propio lobby como del contexto político más amplio en el que opera. En el lado interno del libro mayor, lo que importa es el tamaño, el compromiso, la unidad, los recursos de una comunidad y, lo más importante, su habilidad política o capacidad para hacer un uso eficaz de las primeras cuatro cualidades. El lobby judío-estadounidense tiene una puntuación alta en todos los aspectos. Por el contrario, el lobby árabe-estadounidense se ha visto obstaculizado a lo largo de los años por divisiones nacionales y religiosas.
Los factores políticos más amplios que influyen en la eficacia de un grupo de presión étnico comienzan con si quiere preservar o revertir el status quo. Preservarlo es mucho más fácil: un lobby prevalece si gana en cualquier paso del proceso político. Por ejemplo, se han desarrollado grietas en los últimos años en apoyo del embargo de cuatro décadas a La Habana, una política, por cierto, que es anterior al surgimiento del lobby cubanoamericano, ya que los agricultores del Medio Oeste han buscado acceso al mercado de Cuba. Sin embargo, el embargo se ha mantenido esencialmente intacto porque el lobby cubanoamericano ha mantenido el apoyo de los líderes republicanos de la Cámara.
Un segundo factor político amplio es si otros intereses poderosos apoyan o se oponen a los objetivos de un grupo de presión étnico. El lobby judío tiene éxito en parte porque está presionando una puerta abierta: aboga por políticas que la mayoría de los estadounidenses favorecen por sus méritos. Israel es una democracia estable y pro-occidental en una región donde los gobiernos son a menudo inestables, autocráticos y antiamericanos. Por el contrario, los estadounidenses de origen armenio no pueden persuadir al Congreso de que critique a Turquía por negarse a disculparse por el genocidio armenio durante y después de la Primera Guerra Mundial porque las compañías petroleras, los contratistas de defensa y el ejército de los Estados Unidos se han unido para defenderse de una política que pone en peligro sus considerables intereses en Ankara. Los estadounidenses serbios no encontraron casi ningún aliado para su llamado a brindar a Belgrado una audiencia más comprensiva.
Finalmente, los eventos en el extranjero son importantes. El odio de Castro hacia Estados Unidos ha fortalecido la mano del lobby cubanoamericano. Si La Habana hubiera buscado un acercamiento con Washington, es posible que los cubanoamericanos no hubieran podido luchar contra los esfuerzos para mantener el embargo cubano en vigor. El lobby griego fue más poderoso en la década de 1970 cuando la invasión de Chipre por parte de Turquía hizo que fuera políticamente más difícil defender las políticas pro-turcas. Los ataques terroristas del 11 de septiembre y sus secuelas pueden redefinir el terreno político tanto para los lobbies árabe-estadounidenses como para los judíos-estadounidenses. Mucho dependerá de si la lección que los estadounidenses extraigan de estos eventos es que Estados Unidos ha sido demasiado incuestionable en su apoyo a Israel, o que los aliados árabes de Estados Unidos no acudirán en su ayuda en su hora de necesidad, o que Oriente Medio está demasiado peligroso para merecer un mayor compromiso de Estados Unidos.
¿Cuáles de los nuevos grupos de presión étnicos parecen ganadores? Un grupo que probablemente emergerá como una potencia política son los estadounidenses de origen indio. No solo son ricos e interesados en India, sino que el creciente poder de China y la decisión de India de avanzar hacia una economía de mercado significa que sus llamados a una política exterior más amigable con India probablemente encontrarán una audiencia receptiva en Washington. Sin duda, los estadounidenses paquistaníes intentarán evitar una inclinación hacia la India, y la guerra en Afganistán le ha dado a Islamabad una importancia geopolítica renovada en Washington. Pero los estadounidenses paquistaníes trabajarán bajo dos desventajas: son solo una décima parte del tamaño de la comunidad indio-estadounidense, y el gobierno militar de Pakistán mantiene estrechos vínculos con China.
El potencial de empeoramiento de las relaciones de Estados Unidos con China es una de las principales razones por las que es poco probable que un lobby chino-estadounidense sea influyente. Nuevamente, los estadounidenses de origen chino tienden a favorecer la participación de Beijing en lugar de aislarlo. Si China actúa de manera más agresiva, como afirman sus críticos, los estadounidenses de origen chino encontrarán difícil mantener una política conciliadora hacia Beijing. Ellos (y sus partidarios) se encontrarán vulnerables a las acusaciones políticamente dañinas de que están ayudando al adversario de Estados Unidos, una acusación que podría resonar dado que uno de cada cuatro estadounidenses tiene actitudes muy negativas hacia los estadounidenses de origen chino y uno de cada tres duda de su lealtad a los Estados Unidos. Estados Unidos. Una China más beligerante también fortalecería la mano de otros grupos étnicos asiáticos que se oponen a las demandas de políticas conciliadoras. Por el contrario, si las relaciones entre Estados Unidos y China siguen un camino de cooperación en los próximos años, el incentivo para que los estadounidenses de origen chino se inyecten en los debates de política exterior disminuirá.
¿Qué pasa con el lobby latino? Aunque es probable que los grupos hispanos se concentren en asuntos domésticos más que en asuntos de política exterior, el tremendo tamaño de la comunidad latina significa que un lobby hispano podría ser formidable cuando se trata de asuntos de política exterior. La pregunta abierta es si un lobby latino puede mantener un frente político unido. Es posible que los problemas que galvanizan a los salvadoreños estadounidenses no despierten a los cubanos o mexicoamericanos. Incluso dentro de las agrupaciones nacionales pueden surgir divisiones. El antes sólido lobby cubanoamericano ahora parece estar fracturando a lo largo de líneas generacionales, con los jóvenes cubanoamericanos alejándose de las implacables políticas de línea dura de sus padres. Del mismo modo, los mexicoamericanos podrían fracturarse a lo largo de líneas regionales o, suponiendo que México se convierta en una democracia multipartidista vibrante, tal vez incluso en líneas ideológicas.
También es posible que algunas pequeñas comunidades étnicas lleguen a dominar la política estadounidense hacia su tierra natal. Los grupos somalí-estadounidenses podrían desempeñar un papel importante en la política estadounidense hacia Mogadiscio, o los estadounidenses hmong podrían tomar el control de la política hacia Vientiane. Pero dado el pequeño número de votantes que representan estos grupos, su poder reflejará en gran medida el hecho de que a nadie más le importan las relaciones de Estados Unidos con su patria ancestral en lugar de cualquier influencia mágica que puedan tener sobre la política exterior.
¿A quién representarán los grupos de presión étnicos?
Los grupos de presión étnicos tienen críticos apasionados debido a la sospecha de que anteponen los intereses de su patria ancestral a los de Estados Unidos. Es imposible decir si esta afirmación es cierta. El interés nacional y los mejores medios para promoverlo no son hechos objetivos. Las personas razonables pueden estar en desacuerdo sobre si el apoyo de Estados Unidos a Israel es excesivo, si Washington debería inclinarse hacia Ankara o Atenas, o si la expansión de la OTAN tiene sentido. Por esa razón, la acusación de que un lobby étnico antepone sus propios intereses al interés nacional puede ser (y ha sido) formulada contra cualquier lobby, ya sea la Fundación Nacional Cubano Americana, la Asociación Nacional de Fabricantes o la AFL-CIO. .
Lo que está claro es que muchos gobiernos extranjeros esperan utilizar grupos de presión étnicos para influir en la política estadounidense. Los funcionarios visitantes armenios, griegos, israelíes y mexicanos se reúnen habitualmente con compañeros étnicos para obtener su apoyo. El presidente dominicano Fernández Reyna llegó una vez al extremo de alentar a los dominicanos en los Estados Unidos a convertirse en ciudadanos estadounidenses para que puedan votar y, presumiblemente, influir en las actitudes de Washington hacia la República Dominicana. Al mismo tiempo, es probable que algunos activistas étnicos se preocupen más por los intereses de su patria ancestral que por los de Estados Unidos.
Aún así, las preocupaciones de que los grupos de presión étnicos sacrifiquen los intereses de EE. UU. Pueden ser exageradas fácilmente y, por lo general, lo son. Para empezar, las políticas que benefician a otros países no necesariamente perjudican a Estados Unidos e incluso pueden ayudarlo. No es necesario pertenecer al Comité de Asuntos Públicos de Israel de Estados Unidos para creer que apoyar a Israel sirve a los intereses de Estados Unidos o ser lituano para favorecer la expansión de la OTAN. Tampoco los grupos de presión étnicos marchan al lado de sus compañeros étnicos en el extranjero. Durante la década de 1980, por ejemplo, muchos grupos judíos mantuvieron relaciones irritables con Jerusalén debido a intensos desacuerdos sobre las políticas de Israel. Sobre el TLCAN y temas relacionados, los grupos mexicano-estadounidenses se han interesado más en cómo las políticas afectan a los mexicanos que viven al norte de la frontera que al sur de ella. Tampoco hay evidencia de que los estadounidenses de origen chino hayan estado particularmente interesados en hacer las ofertas de Pekín.
Finalmente, el enfoque en dónde se encuentran las lealtades de los grupos de presión étnicos pasa por alto las contribuciones que hacen a la política exterior de Estados Unidos. La correa de transmisión que permite a los grupos de presión étnicos inyectar perspectivas extranjeras en la política estadounidense también opera, quizás incluso con más fuerza, en la dirección opuesta. Como sostiene el politólogo Yossi Shain en Marketing the American Creed Abroad, los grupos de presión étnicos son fundamentales para difundir los valores e intereses estadounidenses en sus países ancestrales. Con frecuencia presionan a los gobiernos ancestrales para que se adapten a las realidades políticas estadounidenses y los obliguen a cumplir los estándares estadounidenses en todo, desde los derechos humanos hasta las buenas prácticas gubernamentales y la política económica. Por esa razón, la consecuencia de la creciente comunidad latina de Estados Unidos puede ser tanto la americanización de América Latina (o partes de ella) como la latinización de América. Del mismo modo, los estadounidenses de origen árabe y los estadounidenses de origen musulmán pueden desempeñar un papel crucial para mitigar el antiamericanismo en los mundos árabe e islámico.
Nada de esto quiere decir que los grupos de presión étnicos no complican la vida de los legisladores. Lo hacen, al menos cuando se oponen a lo que quiere hacer una administración o un Congreso. (A menudo se pasa por alto que los legisladores encuentran a menudo aliados útiles en los grupos de presión étnicos. La administración Clinton reclutó activamente a grupos latinos, que habían sido espectadores, para presionar por la aprobación del TLCAN. También utilizó grupos de Europa del Este para asegurar la aprobación del Senado de la expansión de la OTAN). dice es que los grupos de presión étnicos enfrentan las mismas limitaciones que enfrentan todos los grupos de intereses. Y si bien el fin de la Guerra Fría significa una mayor influencia social en la política exterior, eso es válido para todos los grupos de interés, muchos de los cuales tienen agendas contrarias a las de los grupos de presión étnicos. Como resultado, la aparición de nuevos grupos de presión étnicos indudablemente cambiará algunas políticas; pero, en general, el resultado final del cabildeo étnico no será tanto capturar la política exterior estadounidense como enriquecerla.