El papel de la GAO en el estado regulador

La supervisión del Congreso del proceso regulatorio tiende a ser criticada por su anemia, pero hay indicios de que el Congreso a veces se involucra en técnicas de supervisión sutiles y complejas . Un ejemplo poco estudiado de esto surge bajo un estatuto de 1996 llamado Ley de Revisión del Congreso (CRA) y depende del trabajo de la Oficina de Responsabilidad del Gobierno de los Estados Unidos (GAO). Conocido más por su papel como auditor , GAO se ha creado un papel como árbitro en una parte cada vez más importante del estado administrativo.





La Ley de Revisión del Congreso

La CRA da al Congreso procedimientos de vía rápida para desaprobar una regla dentro de un período de tiempo prescrito después de que sea emitida por una agencia federal. Un miembro de la Cámara o el Senado puede presentar una resolución de desaprobación durante este período y la resolución puede acelerarse a través del Congreso, evitando, por ejemplo, obstrucciones en el Senado. Una vez que pasa por ambas cámaras, la resolución se presenta al Presidente para su veto o firma.



La CRA se utilizó para desaprobar una regla solo una vez antes de Donald Trump inauguración — por una regla de la administración Clinton que establece estándares ergonómicos en el lugar de trabajo que fue desaprobada en los primeros días de la administración de George W. Bush. El comienzo del mandato de Trump vio un fuerte aumento en el uso de la CRA para desaprobar las reglas de la administración Obama, lo que resultó en 16 reglas desaprobadas hasta 2018. ( Rastreamos estos en el Centro de Estudios Regulatorios de la Universidad George Washington).



La CRA se utilizó para desaprobar una regla solo una vez antes de la toma de posesión de Donald Trump.



La desaprobación de una regla bajo la CRA es más factible inmediatamente después de una elección en la que la Casa Blanca cambia de partido y el presidente entrante está políticamente sincronizado con ambas cámaras del Congreso. De lo contrario, un presidente probablemente vetaría cualquier resolución del Congreso para desaprobar una regla de su propia administración o la de un presidente anterior de su partido. [I] Pero, esa ventana para la acción a veces se puede reabrir si la GAO ofrece una opinión legal favorable, lo cual es una arruga que hace que la desaprobación de la CRA sea más accesible de lo que comúnmente se entiende.



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GAO y la Ley de Revisión del Congreso

GAO tiene dos roles relacionados con la CRA. El primero está escrito en la ley, mientras que el segundo es algo que GAO hace por su propia cuenta. Primero, la CRA requiere que la GAO informe sobre si las principales reglas de las agencias han cumplido con los requisitos de procedimiento de la CRA. Estos evaluaciones , que se envían a los comités del Congreso pertinentes, tienden a ser equitativamente seco recitaciones de lo que las agencias hicieron o no hicieron en sus reglas. GAO los produce con regularidad. No está claro qué hace el Congreso con estos informes al recibirlos, aunque es posible que ocasionalmente den lugar a actividades de supervisión.



El segundo papel de la GAO bajo la CRA ha pasado desapercibido en gran medida. Los miembros del Congreso, de vez en cuando, le han pedido a la GAO que evalúe si una acción es una regla según la CRA. Esta es una distinción importante porque las reglas pueden ser desaprobadas por el Congreso bajo la CRA usando los procedimientos de vía rápida descritos anteriormente, mientras que las acciones que no son reglas no pueden. [ii] La definición es técnica y depende más de lo que hace un documento que de cómo se llama, por lo que a veces no está claro si una acción de la agencia es una regla o no.

La CRA no ordena a la GAO que resuelva esta ambigüedad dando opiniones legales, ni otorga a ningún otro organismo en particular la autoridad expresa para determinar qué es una regla bajo la CRA. Una excelente reporte por Valerie Brannon y Maeve Carey del Servicio de Investigación del Congreso explica el papel de GAO. Señalan que, por sí solo, una opinión de la GAO que decide si una acción de una agencia es una 'regla' cubierta por la CRA no tiene efecto legal. Sin embargo, como se muestra a continuación, los legisladores han buscado las opiniones legales de la GAO bajo la CRA desde poco después de su promulgación, lo que sugiere que atribuyen peso político, si no legal, a esas opiniones.



Registro de opiniones legales de la CRA de la GAO

Solo cinco meses después de que el presidente Clinton promulgara la ley de la CRA en marzo de 1996, un senador escribió a la GAO pidiendo su opinión sobre si un memorando del Secretario de Agricultura era una regla de la CRA. La GAO dijo que sí, razonando que el memo era una declaración de aplicabilidad general y efecto futuro —un término de la técnica utilizado en la definición de una regla— y no sujeto a ninguna exención.



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Desde esa primera consulta en 1996, GAO ha ofrecido 25 más opiniones legales sobre si una acción de la agencia era una regla en respuesta a las consultas de los miembros del Congreso. A través de estas 26 opiniones, GAO opinó que la acción fue una regla 15 veces, dando las razones de sus opiniones en cartas detalladas que están disponibles en el sitio web de GAO.

Opciones legales de la GAO 1996-2019



La mayoría de las consultas de los miembros se han referido a cartas, memorandos, hojas informativas y otros documentos que pueden describirse en términos generales como orientación en lugar de las reglas que surgen del proceso de notificación y comentarios bajo la Ley de Procedimiento Administrativo (APA). Una excepción fue cuando se le preguntó a la GAO sobre el estado de un aviso de propuesta de reglamentación , el documento que se publica para comentarios públicos bajo los procedimientos de notificación y comentario de la APA; La GAO respondió que la regla propuesta no era una regla bajo la CRA porque aún no era definitiva.



Mayor frecuencia de opiniones

La frecuencia de las opiniones legales de la GAO también ofrece una idea de cómo el Congreso utiliza la herramienta. La GAO emitió entre cero y dos opiniones legales en respuesta a las consultas de los miembros del Congreso cada año, hasta que hubo un aumento significativo en las consultas en 2017.

Opiniones legales de GAO en respuesta a CRA



Como se señaló anteriormente, antes de 2017, solo una regla fue desaprobada bajo la CRA. El aumento de opiniones legales en 2017 y más allá es consistente con un mayor uso de la CRA para desaprobar reglas en los últimos años.



Cuando la GAO emite una opinión legal de que la acción de una agencia es una regla, esa opinión no siempre va seguida de la introducción de una resolución de desaprobación. En octubre de 2019, por ejemplo, GAO opinó que un carta de la Fed era una regla de la CRA. No se ha presentado una resolución de desaprobación para él. Sin embargo, a principios de 2019, la GAO emitió una opinión legal de que documento de orientación emitido conjuntamente por los Departamentos de Salud y Servicios Humanos y Tesorería era una regla bajo la CRA. Poco más de dos semanas después, se presentó una resolución de desaprobación tanto en el casa y el Senado . Ninguna resolución se convirtió en ley.

El trabajo futuro explorará la relación, si la hay, entre las acciones desaprobadas y si fueron precedidas por opiniones legales de la GAO. Ese trabajo puede ayudarnos a comprender cómo el Congreso utiliza la CRA. El punto principal aquí es que si bien la mayoría comentario sobre la CRA se ha centrado en su uso relativamente infrecuente para desaprobar reglas antes de 2017, la frecuencia de las opiniones legales de la GAO desde 1996 en adelante proporciona un vistazo de la actividad del Congreso que involucra a la CRA que ha estado ocurriendo debajo de la superficie.

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¿Por qué el Congreso busca la opinión legal de la GAO?

Hay al menos cuatro razones por las que el Congreso podría pedirle a la GAO su opinión legal sobre lo que cuenta como regla bajo la CRA: incertidumbre genuina, prueba de límites, puesta en marcha del reloj y señalización.

En primer lugar, los legisladores pueden estar realmente inseguros sobre cómo aplicar la definición amplia de una regla de la CRA a la multitud de documentos de políticas diferentes que emiten las agencias. El primera opinión legal que GAO ofreció bajo la CRA fue con respecto a un memorando del Secretario de Agricultura sobre el Programa de Venta de Madera de Salvamento de Emergencia. En su opinión, GAO explica: Muchas reglas de agencias no se describen como tales. Pueden denominarse pauta, dirección, directiva, instrucción, aclaración, sección del manual, política, etc. el efecto sustantivo del documento. [iii] Luego, la GAO explica que si un documento es una regla requiere un examen de lo que se pretende lograr. Si los miembros del Congreso quieren basar sus decisiones en un análisis cuidadoso e intensivo en hechos, es razonable que quieran que intervenga un investigador experto como GAO.

En segundo lugar, y de manera relacionada, los legisladores también podrían estar interesados ​​en probar los límites de la definición de una regla. Si el legislador está preocupado por un documento de política, pero puede haber algún desacuerdo sobre si es una regla, poder confiar en una opinión experta de la GAO podría ayudar a las críticas contundentes de que el legislador está estirando la ley. El ejemplo anterior de una solicitud de opinión legal sobre una regla propuesta podría potencialmente caer en esta categoría o en la anterior. En ese caso, sin embargo, GAO opinó que un la regla propuesta no es una regla para fines de la CRA.

En tercer lugar, los legisladores podrían simplemente estar utilizando las opiniones legales de la GAO como un procedimiento para poner en marcha el reloj de la CRA, incluso cuando no tiene una necesidad sustancial de una opinión. De esta manera, el Congreso puede utilizar la opinión legal de la GAO para abrir la ventana para tomar medidas bajo la CRA. Las agencias no parecen haber notificado sistemáticamente al Congreso todas las reglas de la CRA, quizás basándose en una comprensión más estrecha de lo que abarca esa definición. [iv] El argumento es que cuando la GAO determina que un documento es una regla, la agencia debe enviarlo al Congreso para iniciar el reloj en los procedimientos de vía rápida. Pero, si una agencia no está de acuerdo con la opinión de la GAO, el Congreso puede optar por utilizar la fecha de la opinión legal para poner en marcha el reloj. Esto se hizo en 2008, Brannon y Carey reporte , cuando una agencia se negó a enviar una carta de política al Congreso después de que la GAO emitiera una opinión legal de que la carta era una regla de la CRA. Luego, un legislador presentó una resolución de desaprobación para esa carta basándose en la opinión legal de la GAO. Más recientemente, el Congreso solicitó y recibió una opinión legal de la GAO sobre una acción tomada varios años antes , reabriendo efectivamente una ventana mucho después de que se tomó la acción. De esta manera, una opinión legal de la GAO puede funcionar como el pistoletazo de salida para una carrera que comenzó hace años.

En cuarto lugar, los legisladores también pueden solicitar opiniones legales de la GAO para enviar señales políticas. Hay muchas personas y entidades a las que un legislador podría querer señalar: la agencia que emitió el documento en cuestión, como un tiro al arco para señalar su descontento con la política; electores y otras partes interesadas públicas, como una forma de mostrar acción; u otros legisladores o actores políticos como parte de debates y negociaciones más amplios.

¿Aceptación del poder ejecutivo al papel de la GAO?

Hubo un momento en que el poder ejecutivo no estaba particularmente interesado en que la GAO ofreciera su opinión legal sobre este tema. Testificando ante un audiencia conjunta del Congreso En 1997, Sally Katzen, administradora de la Oficina de Información de Asuntos Regulatorios, explicó que es la agencia promulgadora de la regulación la que tiene la responsabilidad de determinar si una emisión en particular es una 'regla' bajo la [CRA]. [v]

En esa misma audiencia, que tuvo lugar una semana después de que la GAO emitiera un opinión legal que el Plan Nacional de Manejo de Tierras y Recursos Forestales de Tongass era una regla bajo la CRA, dijo Robert Murphy, Asesor Jurídico General de la GAO, no puedo decir que la GAO tenga un papel especial bajo el estatuto para tomar esa determinación. La decisión, la opinión, que emitimos la semana pasada sobre el tema se hizo en nuestro rol de asesor del Congreso en respuesta a la solicitud de tres presidentes de comisiones del Congreso.

En respuesta, tal vez, a otro , más reciente procedimientos que resultaron en GAO legal opiniones , El Asesor Jurídico de la OMB fue desdeña el peso de las opiniones legales de la GAO , escribiendo que [c] uando una agencia del Poder Legislativo interpreta una ley de manera diferente a la del Poder Ejecutivo, el Poder Ejecutivo no está obligado por sus puntos de vista.

Y, sin embargo, cuando el presidente Trump promulgó resoluciones de desaprobación que se basaron en la opinión legal de la GAO que inició el reloj en la revisión del Congreso, podría decirse que accedió al papel de la GAO en este proceso. Si bien firmar una resolución de desaprobación bajo la CRA no es lo mismo que aceptar que las opiniones legales de la GAO son vinculantes, revela algo sobre la complejidad de las relaciones interprofesionales. Como asesor general de OMB explicado : OMB respeta las opiniones de la GAO como las de una agencia de una rama del gobierno equivalente. Sin embargo, cómo se desarrolla esto en la práctica es fascinante para aquellos de nosotros que estudiamos instituciones.

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Quizás un futuro presidente rechace una resolución de desaprobación argumentando que usar la opinión legal de la GAO para poner en marcha el reloj de la CRA no es válido. Hasta entonces, es probable que las opiniones legales de la GAO sigan utilizándose como una herramienta política y de procedimiento para poner en marcha el reloj en el período de revisión del Congreso. Si la GAO continúa facilitando esto, depende de la GAO; como se mencionó anteriormente, la ley no les exige que cumplan con esa función.

De cualquier manera, este vistazo a un aspecto oscuro del comportamiento del Congreso desafía la noción de que el Congreso está inactivo con respecto a la supervisión regulatoria. Aunque no utilizan este conjunto particular de herramientas con mucha frecuencia, los legisladores son capaces de utilizar las tácticas oscuras y procesalmente complejas de la CRA para supervisar el poder ejecutivo.