El futuro de los lazos económicos entre Estados Unidos y China

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¿Cuáles de las siguientes son ventajas válidas de tener un telescopio en órbita?

En las últimas décadas, China se ha convertido en el mayor exportador del mundo y el segundo socio comercial de Estados Unidos después de Canadá. A pesar de ser un país en desarrollo relativamente pobre, China ha acumulado los mayores excedentes comerciales en la historia de la humanidad, lo que ha creado problemas económicos para Estados Unidos. El comercio con China ha provocado la pérdida de puestos de trabajo en la industria estadounidense, ha reducido los salarios reales de los trabajadores semicalificados y ha devastado algunas comunidades que dependen de los empleos de fabricación de gama baja. Estos efectos negativos naturalmente han dado lugar a sentimientos proteccionistas en la campaña presidencial de Estados Unidos y han dado mala fama al comercio en general.

Si bien el proteccionismo es tentador, es casi seguro que resultará contraproducente y causará más daño económico a Estados Unidos. Inducir a China para que se convierta en una nación comercial e inversora más normal requerirá una combinación de zanahorias y palos de la próxima administración, una política que podría caracterizarse como una bola dura responsable. Como una desviación de la política actual, la opción más prometedora sería imponer nuevas restricciones a las empresas estatales chinas que compren a sus competidores en Estados Unidos hasta que China se abra recíprocamente. Estados Unidos también puede aprovechar el deseo de China de que se le otorgue el estatus de economía de mercado para negociar reducciones significativas en el exceso de capacidad en el acero y otras industrias pesadas.





ANTECEDENTES

Los economistas generalmente están de acuerdo en que el comercio entre Estados Unidos y China ha tenido efectos negativos en el empleo manufacturero de Estados Unidos, aunque las estimaciones del impacto varían. Lo que no está en disputa es que el empleo manufacturero estadounidense disminuyó drásticamente en la década de 2000, pasando de 17 millones en 2000 a 11 millones en 2010. Algunos han estimado que la reforma y apertura de China explicaron el 25 por ciento de la disminución de empleos manufactureros estadounidenses entre 1991 y 2010. 2007, y el 40 por ciento de la pérdida después de 2000.1Otros enfatizan que el déficit comercial de Estados Unidos ya era grande en 2000, y que el comercio representó poco de la pérdida de empleos en la década de 2000. Sin embargo, la mayoría está de acuerdo en que si el déficit comercial de EE. UU. Se eliminara por completo, un gran si, entonces el empleo manufacturero de EE. UU. Sería un 25 por ciento más alto (3 millones de empleos más en la base actual).2

Estados Unidos tuvo problemas anteriormente con grandes superávits comerciales en socios asiáticos como Japón, Corea del Sur y Taiwán. China se diferenciaba de estas tres economías en al menos tres aspectos. Primero, los superávits comerciales de China surgieron en una etapa de desarrollo más temprana que en las otras economías asiáticas. China todavía era una economía relativamente pobre y con escasez de capital cuando comenzó a tener superávits comerciales. En segundo lugar, China tiene una población mucho mayor que sus vecinos del este de Asia, por lo que es un desafío mayor para el mundo absorber los excedentes chinos. En tercer lugar, la economía china es un híbrido complejo de iniciativa empresarial privada por un lado y una gran empresa estatal y sector gubernamental por el otro. Un superávit comercial refleja un exceso de ahorro sobre inversión. China ha tenido muchas distorsiones económicas que han tendido a mantener altos tanto los ahorros como la inversión, pero los ahorros en particular han sido especialmente altos. En los últimos años, China es un total atípico entre las principales economías, con una tasa de ahorro nacional cercana al 50 por ciento del PIB.



Una de las distorsiones clave de la economía ha sido la gestión del tipo de cambio. En 1994, China fijó su moneda, el yuan, al dólar estadounidense a una tasa de 8,3: 1. Esta fue una opción razonable y no inusual para una economía en desarrollo. A ese ritmo, la balanza comercial estuvo cerca de cero durante los primeros años, por lo que es difícil argumentar en contra de ese nivel. El problema es que China tuvo un rápido crecimiento de la productividad que requirió cierta apreciación a lo largo del tiempo. China se estaba volviendo competitiva en cada vez más bienes, pero se resistía al ajuste del tipo de cambio. Fue en este punto que China desarrolló un superávit comercial muy grande que se elevó por encima del 10 por ciento del PIB. Vincular la moneda al dólar frente a un gran superávit comercial requiere que el banco central acumule reservas, y las reservas de China durante este período aumentaron a un máximo mundial de 4 billones de dólares.

Durante muchos años, las empresas estatales chinas (EPE) desplegaron en gran medida los ahorros en el país. Pero ahora, con el surgimiento de problemas de exceso de capacidad en muchos sectores, las empresas estatales se han vuelto hacia afuera y están en una juerga de compras global.

La manipulación de la moneda fue una distorsión importante en la economía china, pero no la única. China todavía tiene un gran sector de empresas estatales que obtiene beneficios pero que, de hecho, no paga dividendos a nadie. Si las empresas fueran propiedad de los hogares, algunas de las ganancias terminarían estimulando el consumo; pero en China todos esos beneficios terminan como ahorros. Durante muchos años, las empresas estatales chinas (EPE) desplegaron en gran medida los ahorros en el país. Pero ahora, con el surgimiento de problemas de exceso de capacidad en muchos sectores, las empresas estatales se han vuelto hacia afuera y están en una juerga de compras global.



Estos factores económicos crean un nuevo conjunto de problemas para Estados Unidos y otras economías avanzadas. Primero está la cuestión del superávit comercial. China cambió la vinculación al dólar en 2005, y durante la última década ha permitido que su moneda se aprecie significativamente, alrededor del 20 por ciento frente al dólar desde 2005. Como resultado de esta nueva política monetaria, China dejó de intervenir en el cambio de divisas. mercado para acumular reservas. De hecho, desde 2015, China ha estado vendiendo reservas para mantener alto el valor de su moneda, y su arsenal de reservas de 4 billones de dólares se ha reducido a 3,1 billones de dólares. Frente a esta nueva política monetaria, el superávit comercial de China disminuyó inicialmente. Pero ahora ha comenzado a aumentar de nuevo, y un factor es el desplazamiento de la inversión de las empresas estatales hacia el exterior. También hay salidas netas de capital privado, aunque es difícil medirlas con exactitud. La creciente salida neta de capital de China amenaza con llevar el superávit comercial de China a niveles que plantean problemas a la economía mundial.

Un segundo problema relacionado es que la política de China hacia la inversión extranjera directa es muy asimétrica. China ahora alienta a sus empresas a invertir en el extranjero en prácticamente todos los sectores. Mientras tanto, según una medida de restricción de la inversión de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, China es la más cerrada de las principales economías. Es significativamente menos abierto que otros mercados emergentes como Brasil, India, México o Sudáfrica.3China está parcialmente abierta en la fabricación, aunque sectores importantes como los vehículos de motor tienen que operar a través de incómodas empresas conjuntas al 50% que obligan a las empresas automotrices mundiales a asociarse con socios locales. La mayoría de los sectores de servicios modernos, como las finanzas, las telecomunicaciones, los medios de comunicación y la logística, están casi completamente cerrados a la inversión extranjera. Incluso en sectores aparentemente abiertos, las empresas estadounidenses a menudo se muestran reacias a invertir en China porque sus derechos de propiedad intelectual, así como los derechos de propiedad en general, están mal protegidos. Esto crea un campo de juego desigual en el que las empresas chinas pueden obtener beneficios en un mercado protegido en casa y luego comprar a sus competidores en los Estados Unidos y Europa. El Comité Interagencial de Inversión Extranjera en los Estados Unidos (CFIUS) puede revisar las fusiones y adquisiciones por sus implicaciones para la seguridad nacional, pero hay relativamente pocas transacciones que puedan detenerse legítimamente por esos motivos. En los últimos años, el proceso de revisión ha aprobado las compras chinas de Smithfield Foods (una empresa de producción de carne de cerdo de EE. UU.) Y Syngenta (una empresa de químicos agrícolas suiza con grandes operaciones en EE. UU.).

La política de China hacia la inversión extranjera directa es muy asimétrica.



Además del comercio con China, el comercio de Estados Unidos con otros socios también ha sido cuestionado durante la actual temporada electoral. En particular, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) ha sido criticado por costar los empleos de manufactura en Estados Unidos; sin embargo, hay poca evidencia de que el TLCAN haya tenido este efecto en particular. El no partidista Congressional Research Service, en su estudio NAFTA at 20, concluyó que el NAFTA no provocó las enormes pérdidas de puestos de trabajo que temían los críticos ni las grandes ganancias económicas pronosticadas por los partidarios. El efecto general neto del TLCAN en la economía de los Estados Unidos parece haber sido relativamente modesto.4El TLCAN, desafortunadamente, se estaba implementando en gran medida al mismo tiempo que China ingresaba a la economía global, y los efectos sobre la economía estadounidense del comercio con China se atribuyeron erróneamente al TLCAN.

Una razón por la que es difícil encontrar efectos netos negativos del TLCAN en el empleo es que el comercio entre Estados Unidos, por un lado, y Canadá y México, por el otro, ha sido relativamente equilibrado. Lo mismo vale para el grupo de economías que han negociado la Asociación Transpacífica (TPP). Este grupo incluye Canadá y México, así como Japón y un total de 12 economías de Asia-Pacífico. China no está incluida. En 2014, Estados Unidos importó $ 750 mil millones en bienes de estos socios y exportó una cantidad similar, $ 726 mil millones. En el mismo año, Estados Unidos importó $ 467 mil millones en bienes de China, pero exportó solo $ 124 mil millones. En promedio, los socios de TPP también están más abiertos a la inversión que la economía de China. A fines de 2014, Estados Unidos tenía más de $ 1 billón de acciones de inversión extranjera en los socios del TPP, 15 veces más que sus miserables $ 67 mil millones de inversión en China.

Un último dato importante de antecedentes es que el crecimiento de la economía de los Estados Unidos se desaceleró significativamente entre los años 1990 y 2000. Sería difícil atribuir una parte significativa de la desaceleración a China. La gran brecha comercial con China puede ser molesta, pero aún es pequeña en comparación con la economía estadounidense en general. Por ejemplo, los $ 467 mil millones de importaciones en 2014 representaron menos del 3 por ciento de la economía de Estados Unidos. La desaceleración del crecimiento de EE. UU. Se puede atribuir a una multitud de factores, incluido el envejecimiento de la población, la subinversión en educación e infraestructura y la crisis financiera de 2007–9. Y aunque la participación de las manufacturas en el empleo ha experimentado un descenso lento pero constante desde la década de 1950, la participación de las manufacturas en el PIB se ha mantenido estable.5Este patrón refleja el crecimiento de la productividad relativamente más rápido en la manufactura en comparación con los servicios. Lo que distingue a la década de 2000 de la de 1990 es que el crecimiento general del empleo ha sido muy lento. Al pensar en cómo lidiar con China, existe el riesgo de que ese tema distraiga de consideraciones más importantes sobre cómo hacer que la producción y el empleo de EE. UU. Crezcan más rápidamente.



OPCIONES DE POLÍTICA PARA EL COMERCIO Y LA INVERSIÓN ESTADOS UNIDOS-CHINA

El próximo presidente querrá dar forma a una política de mano dura responsable con China. Duro, porque China necesita incentivos para abrirse a los estándares de otros grandes mercados emergentes, y responsable, porque existen riesgos reales de que las restricciones comerciales y de inversión sean ineficaces o contraproducentes.

Restricciones a las inversiones de las empresas estatales

El nuevo desequilibrio en la relación es que las empresas estatales chinas están comprando a sus competidores en Estados Unidos y Europa, especialmente en los sectores de alta tecnología. Las empresas estadounidenses no pueden realizar compras similares en China debido a las restricciones de China. El proceso de revisión de CFIUS, por estatuto, se centra estrictamente en cuestiones de seguridad nacional, no en cuestiones más amplias de interés nacional o justicia económica. Estados Unidos y China han estado negociando un Tratado Bilateral de Inversiones, y para que este tratado sea de interés para los Estados Unidos, sin mencionar que tenga alguna posibilidad de ser aprobado en el Congreso, debería requerir que China abra virtualmente todos sus intereses. economía a la inversión extranjera. Curiosamente, la administración del presidente Xi Jinping ha dado prioridad a esta negociación, pero hay mucha resistencia de las empresas estatales y diferentes partes de la burocracia gubernamental.

La próxima administración debería considerar una legislación que restrinja la capacidad de las empresas estatales extranjeras para invertir en los Estados Unidos, especialmente a través de fusiones y adquisiciones. Sería razonable tener algunas excepciones, como inversiones de países con los que Estados Unidos tiene acuerdos de inversión. Esto podría diseñarse para proporcionar incentivos para que China alcance un acuerdo de inversión con Estados Unidos. Dado que las negociaciones de inversión podrían prolongarse durante años, también proporcionaría protecciones sensatas para las empresas estadounidenses mientras tanto.

Guerra comercial con China

Como candidato presidencial, Donald Trump propuso un arancel del 45 por ciento a las importaciones de China. Es probable que esta idea sea contraproducente. Los líderes chinos definitivamente no cederían bajo tal presión. Por un lado, las exportaciones a Estados Unidos ya no son tan importantes para la economía china, y los líderes de China tienen muchas vías para mantener su economía en crecimiento. Por otro lado, los líderes autoritarios de China no podían ceder a la presión de Estados Unidos sin arriesgar su control del poder. La población es nacionalista y su actitud hacia Estados Unidos es bastante ambivalente. Un ataque comercial directo contra China sin duda provocaría el apoyo popular a las represalias. La represalia no tendría mucho efecto directo en la economía de Estados Unidos, dado que Estados Unidos exporta tan poco a China, pero crearía un entorno incierto para el comercio y la inversión a nivel mundial que ralentizaría el crecimiento de Estados Unidos.

Remedios comerciales

Si bien una guerra comercial total con China no es una buena idea, Estados Unidos tiene herramientas que puede implementar para abordar las violaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC) de China, así como el dumping o los aumentos repentinos de las importaciones que violan las leyes comerciales de Estados Unidos. El gobierno de Obama ha presentado más casos en la OMC contra China que sus predecesores y también ha utilizado con más frecuencia los remedios comerciales. Estas acciones son sensatas, pero en general China sigue las reglas de la OMC, que no establecen un estándar muy alto. Las distorsiones en China mencionadas anteriormente, como la restricción de la inversión extranjera o el mantenimiento de un gran sector de empresas estatales, no están cubiertas en absoluto por las disciplinas de la OMC.

Aún así, el uso de remedios comerciales es una parte importante de la política comercial de Estados Unidos. Una cuestión práctica en este momento tiene que ver con el estatus de China como economía no de mercado. Cuando China se unió a la OMC en 2001, acordó que podría ser tratada como una economía no de mercado por hasta 15 años. La importancia práctica es que, en casos antidumping, Estados Unidos puede considerar los costos en economías similares (como Brasil) para determinar si los exportadores chinos están vendiendo por debajo del costo. El mandato de 15 años finalizó en diciembre y China espera recibir el estatus de economía de mercado en este momento; de hecho, puede presentar un caso ante la OMC contra Estados Unidos si no lo recibe. La ley estadounidense tiene una definición de economía de mercado; aunque esta definición es algo subjetiva, se puede argumentar que China no cumple con la norma. En el entorno político actual, es imposible imaginar que el Congreso votaría a favor de otorgar a China el estatus de economía de mercado.

Los procedimientos antidumping son muy relevantes en este momento, porque China ha desarrollado un exceso de capacidad extremadamente grande en el acero y otros sectores pesados. La próxima administración debería utilizar el estatus de economía de mercado como moneda de cambio para negociar reducciones específicas en el exceso de capacidad, especialmente en el acero. China tendría un buen caso en la OMC si eligiera esa ruta, pero un caso en la OMC llevaría años y es probable que China prefiera un acuerdo negociado.

TPP como incentivo

De hecho, el principal valor del acuerdo (TPP) es estratégico. Los socios de Asia y el Pacífico buscan el liderazgo de EE. UU. Para mantener y ampliar un sistema comercial abierto con reglas justas.

Es irónico que China haya dado mala fama al comercio y que la negatividad se haya extendido a los sentimientos sobre el TPP. Como se detalla en The Trans-Pacific Partnership: The Politics of Openness and Leadership in the Asia-Pacific, el TPP es un acuerdo estándar entre países de ideas afines con los que Estados Unidos tiene un comercio relativamente equilibrado, incluidas las economías avanzadas y las en desarrollo. como Vietnam, México y Perú.6Dado que se trata de economías relativamente abiertas, los beneficios económicos de una mayor apertura son modestos. Del mismo modo, es probable que los costos de ajuste en los Estados Unidos sean pequeños. De hecho, el principal valor del acuerdo es estratégico. Los socios de Asia y el Pacífico buscan el liderazgo de EE. UU. Para mantener y ampliar un sistema comercial abierto con reglas justas. China no es uno de los países negociadores, y sería difícil para China cumplir con los estándares del TPP porque estos estándares requerirían que China abra su comercio e inversión y ajuste otras regulaciones. Debemos tener la esperanza de que China algún día aspire a cumplir con estos estándares y se una al TPP, pero no debemos contener la respiración sobre el cambio rápido del sistema de China. Si se implementa el TPP, Corea del Sur y los miembros de la ASEAN podrían verse atraídos para unirse. Tiene el potencial de impulsar nuevas cadenas de suministro entre un grupo de países que hasta cierto punto han armonizado sus regulaciones sobre inversiones, protección ambiental y estándares laborales. El TPP podría ser un incentivo positivo para la reforma de China, pero si Estados Unidos da la espalda al acuerdo, las economías asiáticas se ajustarán naturalmente a un mundo en el que Estados Unidos se retira de Asia y China aumenta a medida que la potencia económica en la región. .

Si Estados Unidos da la espalda al acuerdo, las economías asiáticas se ajustarán naturalmente a un mundo en el que Estados Unidos se retira de Asia y China se eleva como potencia económica en la región.

Nombrar a China como manipulador de divisas

Esta opción es realmente luchar en la última guerra. En 2015, el Congreso redactó una definición formal de manipulador de divisas: en el fondo está el criterio de que el país en cuestión está interviniendo en el mercado de divisas acumulando reservas de divisas. Durante gran parte de la última década, China habría cumplido este criterio en particular. Pero desde hace al menos un año, China ha estado vendiendo reservas para mantener el valor de su moneda alto, no bajo. Es difícil encontrar economistas o inversores que piensen que esa situación podría cambiar. Por el contrario, hay muchos inversores que apuestan a que China no podrá evitar que el mercado devalúe su moneda. El problema de fondo es la enorme tasa de ahorro en China. Con la disminución de las oportunidades de inversión, una gran cantidad de capital está tratando de salir del país. En este punto, es un error enfocar cualquier diálogo con China en el mercado de divisas; de hecho, deberíamos estar contentos de que China esté interviniendo para mantener su moneda alta, ya que una gran depreciación de China probablemente desestabilizaría los mercados financieros mundiales. Solo el indicio de una devaluación significativa en agosto de 2015 y nuevamente en diciembre hizo que los mercados financieros cayeran.

Centrar el diálogo económico con China en las distorsiones que mantienen alta la tasa de ahorro

Estados Unidos mantiene una variedad de diálogos de gobierno a gobierno con China. El más destacado, el Diálogo Estratégico y Económico, se ha vuelto demasiado grande y formal para ser de mucha utilidad. Pero ciertamente Estados Unidos continuará varios diálogos a diferentes niveles. Tiene sentido separar el diálogo económico de las cuestiones estratégicas y centrar el diálogo económico en las distorsiones en China que mantienen alta la tasa de ahorro; este es el problema fundamental detrás del gran y creciente superávit comercial de China.

Asistencia de ajuste

Si China se abriera y reformara, habría muchas más oportunidades de exportación para las empresas y trabajadores estadounidenses y un comercio más equilibrado entre las dos economías más grandes del mundo. Aún así, habrá ganadores y perdedores de cada lado. La expansión del comercio con China sobre una base equilibrada crearía muchos puestos de trabajo en los Estados Unidos, pero daría lugar a la pérdida de puestos de trabajo en algunos sectores. Estados Unidos ha hecho un mal trabajo al brindar capacitación y otro tipo de apoyo a los trabajadores y las comunidades afectadas por el comercio (o por el cambio tecnológico, que en realidad es más común). Para obtener el máximo beneficio del comercio y mantener el apoyo popular al mismo, necesitamos una asistencia de ajuste más amplia y eficaz en los Estados Unidos.

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