El futuro de la religión y la política exterior de Estados Unidos bajo Trump
Desde la administración de George W. Bush, el gobierno de los EE. UU. Ha puesto un mayor énfasis en la creación de capacidad dentro de las agencias federales para interactuar con los actores religiosos y las comunidades religiosas a fin de lograr los objetivos de las políticas, a nivel nacional y en el extranjero. A partir del establecimiento de la Oficina de Asociaciones de Vecindarios y Religiosos de la Casa Blanca en 2001, esta tendencia se extendió por todo el sistema federal. Hoy en día, se pueden encontrar oficinas o centros enfocados en involucrar a las comunidades religiosas dentro de múltiples departamentos y agencias, incluidos Comercio, Educación, Trabajo y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).
En 2013, el Departamento de Estado estableció la Oficina de Religión y Asuntos Globales (RGA), encabezada por un representante especial y, reflejando el mandato de todo el edificio de la oficina, alojada burocráticamente dentro de la Oficina del Secretario en el séptimo piso de Foggy Bottom. RGA pronto adquirió tres oficiales principales adicionales cuyos mandatos eran anteriores a la nueva oficina: el enviado especial para monitorear y combatir el antisemitismo, el enviado especial a la Organización de Cooperación Islámica (OCI) y el representante especial para las comunidades musulmanas. La lógica detrás de este movimiento parecía ser que, dado que todos estos roles preexistentes tenían una conexión con organizaciones o comunidades percibidas como religiosas en algún sentido, combinarlos en una sola unidad crearía sinergias beneficiosas en todo su trabajo.
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Antes de RGA, la única oficina en el Departamento de Estado relacionada explícitamente con la religión era la Oficina de Libertad Religiosa Internacional (IRF), que se estableció mediante la Ley de Libertad Religiosa Internacional de 1998. Ubicada dentro de la Oficina de Democracia, Derechos Humanos y Trabajo, IRF aboga y proporciona fondos para programas diseñados para promover la libertad religiosa en todo el mundo. El trabajo de la oficina a veces se percibe como un enfoque limitado en apoyar a los cristianos perseguidos, pero tales acusaciones de prejuicio son injustas y probablemente surgen del hecho de que los defensores más vocales de la libertad religiosa internacional en Capitol Hill tienden a enfocarse casi exclusivamente en la difícil situación de los cristianos. .
La Oficina de Religión y Asuntos Globales, por otro lado, se estableció para cumplir una función muy diferente. Su punto de partida básico es el reconocimiento de que en muchas sociedades del mundo la religión es una fuerza cada vez más importante en la vida pública que da forma al discurso político, las actitudes sociales, las instituciones y los resultados de las políticas, tanto para bien como para mal. Por lo tanto, los diplomáticos estadounidenses deben comprender mejor estas dinámicas y también desarrollar una mayor capacidad para interactuar con los actores religiosos a fin de promover los intereses políticos de los EE. UU. Su misión es, ante todo, aumentar el conjunto de herramientas diplomáticas.
Agregar nuevas funciones, como la religión, a una burocracia vasta y reacia al riesgo como el Departamento de Estado es siempre una tarea difícil y, como Sara Silvestri y yo hemos argumentado en otra parte, RGA enfrentó numerosos obstáculos desde el principio. Para muchos diplomáticos, la religión es un tema delicado y delicado que es mejor evitar por completo. A otros les preocupaba que la Cláusula de Establecimiento de la Constitución de los EE. UU., Que prohíbe al gobierno federal tomar posiciones en asuntos de religión, fuera una barrera legal para interactuar con actores religiosos (no lo es). Y para muchos, era simplemente imposible imaginar la relevancia de la religión para la diplomacia más allá del trabajo de la IRF (ya considerada por los habitantes de realpolitik en el departamento como periférico, debido a su asociación con los derechos humanos) o la intersección del Islam y la seguridad.
En general, RGA ha logrado superar estos obstáculos. Ha establecido estrechas relaciones de trabajo con varias oficinas regionales del Departamento de Estado y ha demostrado una capacidad tangible para respaldar las prioridades de las embajadas y puestos de EE. UU. En el extranjero: los profesionales que realmente administran la primera línea del frente de la diplomacia estadounidense. Por primera vez, los líderes religiosos, las organizaciones y las instituciones han tenido una vía clara de entrada al Departamento de Estado y las literalmente miles de nuevas relaciones que la RGA ha permitido con un sector que solía estar muy infrarrepresentado en el rolodex diplomático. representan un recurso invaluable en el futuro. Quizás lo más importante es que la oficina ha demostrado que hay mucho más en la agenda de la religión y la diplomacia que solo el Islam y la seguridad. RGA ha desarrollado enfoques e iniciativas de políticas que han realizado contribuciones concretas y reconocidas en una amplia gama de temas, incluida la lucha contra la corrupción, la protección del medio ambiente natural, el avance del comercio mundial y la mejora de la salud pública.
La mayoría de los RGA críticos fuera del gobierno parecen asumir que la oficina estuvo directamente implicada en el énfasis de la administración Obama en contrarrestar el extremismo violento (CVE) y, por lo tanto, muy involucrada en ayudar al Departamento de Estado a identificar a musulmanes moderados cuyas voces podrían amplificarse para desacreditar a grupos como ISIS y al-Qaida. De hecho, el impulso central del esfuerzo de RGA en el espacio CVE ha apuntado exactamente en la dirección opuesta, argumentando firmemente que Estados Unidos debe mantenerse alejado de respaldar y, por lo tanto, desacreditar a los líderes religiosos que se oponen a ISIS. Reconociendo que el gobierno de los EE. UU. No tiene autoridad para pronunciarse sobre asuntos de religión, y aparte de la cuestión de si sería legal hacerlo, RGA ha sostenido que los líderes del Departamento de Estado no deberían estar en el negocio de asentir con la cabeza a ninguna interpretación particular del Islam. En lugar de tratar de proporcionar antídotos teológicos a la ideología salafista-yihadista, RGA ha impulsado la idea de que los líderes religiosos pueden contribuir a los esfuerzos de CVE a través de los roles sociales más amplios que desempeñan con respecto a cuestiones como la gobernanza, la consolidación de la paz y el desarrollo económico.
El secretario de Estado John Kerry participa en la Cumbre de la Casa Blanca sobre la lucha contra el extremismo violento en la Ministerial de Luchadores Extranjeros en el Departamento de Estado en Washington el 19 de febrero de 2015. REUTERS / Joshua Roberts.
Entonces, ¿qué debería suceder con la RGA bajo el secretario de Estado Rex Tillerson y la administración Trump, particularmente en un clima de reducción de personal en el que cualquier función fuera de las operaciones centrales podría estar en la tabla de cortar?
Eliminar la capacidad del departamento para involucrar a los actores religiosos en la búsqueda de la seguridad nacional y los objetivos de la política exterior de Estados Unidos haría un flaco favor a la diplomacia estadounidense. El presupuesto de la oficina es un mero cambio de bolsillo en el esquema más amplio de financiamiento de la seguridad nacional y sus muchas contribuciones, como se describió anteriormente, superan con creces sus costos. También hay una cuestión importante de óptica política a considerar. Las comunidades religiosas representan un electorado importante dentro de la base nacional de Trump, entonces, ¿la administración querría arriesgarse a enviar una señal de que no considera la religión y las comunidades religiosas importantes al cerrar RGA?
Por lo tanto, la administración debería considerar una serie de posibles cambios organizativos en la función de participación religiosa en el Estado que preservarían su clara utilidad y, al mismo tiempo, harían su trabajo aún más eficiente y eficaz. Aquí hay algunas pautas e ideas que la nueva administración debe considerar al pensar en el futuro de la Oficina de Religión y Asuntos Globales:
1 Involucrar a los actores religiosos para promover los objetivos de la política exterior de EE. UU. Y promover la libertad religiosa en el extranjero son funciones separadas . En aras de la eficiencia burocrática, puede resultar tentador combinar las oficinas de la RGA y la IRF en una sola unidad religiosa. Esto sería un grave error, ya que las dos oficinas realizan tipos de trabajo muy diferentes que requieren conjuntos de habilidades y principios operativos dispares. IRF representa una función de defensa de los derechos humanos, mientras que el conjunto de herramientas más amplio de RGA se aplica a una amplia gama de áreas y temas de políticas. Para tener éxito y ser eficaz, la función de participación religiosa debe poder evitar incluso la percepción de estar asociada con un proyecto inherentemente normativo, como la promoción de la libertad religiosa internacional. Y, sin embargo, también es importante reconocer que inevitablemente existe una gran complementariedad entre RGA e IRF en el sentido de que un mínimo de libertad religiosa es un requisito previo para involucrar a los actores religiosos de manera efectiva. Como ex colaborador del Departamento de Estado y destacado comentarista sobre religión y política exterior, Judd Birdsall lo pone : las dos funciones deben coordinarse pero no combinarse.
2 La OCI y el antisemitismo deberían trasladarse a otra parte, mientras que la posición de compromiso musulmán debería eliminarse . Hay dos buenas razones por las que este es el caso. En primer lugar, los enviados de la OIC y el antisemitismo representan funciones muy importantes y valiosas, pero la RGA no es el lugar adecuado para albergarlos. La Organización de Cooperación Islámica es un organismo multilateral y, por lo tanto, pertenece a la Oficina de Asuntos de Organizaciones Internacionales o dondequiera que la administración Trump decida albergar la función de asuntos multilaterales. Como organización intergubernamental, la OCI merece más atención de la que normalmente le prestamos. Trabajando con y a través de la OCI, Estados Unidos a menudo puede llevar a cabo iniciativas y llegar a grupos inaccesibles a través de otros canales. El enviado especial para monitorear y combatir el antisemitismo es hoy más relevante que nunca. No solo estamos viendo el antisemitismo en aumento en Europa y en otros lugares, este enviado también tiene la capacidad de funcionar como un embajador itinerante para abordar el discurso del odio, la discriminación y la intolerancia en todo el mundo. Sin embargo, el trabajo de este enviado tiene mucho más que ver con el avance de los derechos humanos que con la participación de la religión y, por lo tanto, debe incluirse en la Oficina de Democracia, Derechos Humanos y Trabajo.
Como puesto establecido para cumplir una función de relaciones públicas amplia y nebulosa a principios de la administración Obama, el mandato del representante especial para las comunidades musulmanas nunca ha sido del todo claro. En la medida en que da la impresión de que el Departamento de Estado pone especial énfasis en la identidad religiosa de los musulmanes en todo el mundo, la posición en realidad sirve para exacerbar la percepción de que los EE. UU. Ven a las comunidades musulmanas como algo excepcional en comparación con los seguidores de otras tradiciones religiosas (ninguna). de los cuales tienen enviados diplomáticos dedicados). Irónicamente, enfatizar el factor musulmán también en algún nivel sirve para reforzar la narrativa de grupos como ISIS y al-Qaida que enfatiza el predominio de la identidad religiosa sobre las identidades del estado-nación. ¿No sería más coherente con los intereses de seguridad nacional de Estados Unidos tratar con los musulmanes como ciudadanos de, por ejemplo, Senegal, Jordania, Kazajstán, Bangladesh y Malasia en lugar de ser miembros de una transnacional público (comunidad)?
En resumen, la posición del representante especial para las comunidades musulmanas debería eliminarse.
Con estas otras tres posiciones bastante separadas y distintas, y la sobrecarga burocrática asociada con ellas, fuera de RGA, será más fácil que la función de participación religiosa emerja y se defina por completo.
3 Aumentar la conexión orgánica entre el compromiso religioso y los dominios de políticas relevantes clave sacando a RGA de la Oficina del Secretario . Si bien el estatus privilegiado que implica la ubicación de RGA en el enrarecido séptimo piso del edificio Harry S. Truman podría parecer a primera vista un activo importante, simultáneamente representa un gran obstáculo para la institucionalización a largo plazo de la función de compromiso religioso dentro de la comunidad. Departamento. Gran parte de la burocracia permanente del Estado se refiere a Especiales, refiriéndose a las decenas de enviados especiales y puestos de representantes especiales que abundan actualmente (y que la administración Trump ya está hablando de recortar ) —Como funciones de boutique no esenciales o como proyectos favoritos de quienquiera que sea secretario en un momento dado. Estas oficinas a menudo se ven obligadas a trabajar muy duro para atraer la atención, los recursos y la aceptación de la burocracia central.
Si bien su primera afirmación de ser relevante para todo Los asuntos de política exterior de EE. UU. Fueron importantes para causar un impacto inicial en el edificio (y señalar que su trabajo era más que el IRF o el Islam y la seguridad), sería prudente ahora que RGA se concentrara en aquellas funciones de política donde su valor agregado es más claro. y más fuerte. Habiendo salido con éxito de su fase de incubación en la Oficina del Secretario, la nueva administración debería considerar la posibilidad de trasladar la oficina a otra parte de la burocracia en el futuro. Hacerlo le permitiría establecer conexiones más directas, regulares y orgánicas con las funciones políticas relevantes y estar mejor integrado en el ritmo cotidiano del proceso político.
Varios de los temas en los que RGA ha tenido más éxito en forjar asociaciones constructivas, a saber, gobernanza y anticorrupción, estabilización de conflictos y refugiados, residen en la Subsecretaría de Seguridad Civil y Asuntos Globales (conocida internamente como el cono J). Alojar a RGA como una unidad dentro de la oficina principal de este subsecretario le daría un hogar dentro de las entrañas de la burocracia, así como una mayor proximidad a una familia de oficinas con las que ya tiene colaboraciones estrechas y productivas. Si bien el destino de las oficinas J puede estar en el aire, si un Informe 2016 by the Heritage Foundation es todo lo que se puede seguir, el principio básico sigue siendo el mismo: RGA debe ubicarse muy cerca de las oficinas funcionales con las que realiza la mayor parte de sus negocios, donde sea que esas oficinas terminen finalmente.
Dondequiera que termine la oficina responsable de involucrar a los actores religiosos, debe estar dirigida por un diplomático de carrera superior, preferiblemente alguien con reputación de ser un solucionador pragmático y serio de problemas que hace las cosas. Centrarse en el liderazgo profesional resolvería dos problemas. En primer lugar, dado que la religión es un tema cada vez más delicado en el frente político interno, evitaría la percepción, que seguramente rodeará a cualquier político designado en el cargo, de que RGA solo está dispuesta a interactuar con actores religiosos alineados con los gustos y preferencias de la población. administración predominante. Tener un diplomático de carrera dirigiendo el programa ayudaría a enfatizar la idea de que el enfoque de RGA es, ante todo, utilitario en la medida en que sus criterios de participación están impulsados por la pregunta de qué interlocutor o socio es el más apropiado para abordar el problema en cuestión. En segundo lugar, tener como defensor a alguien en quien la burocracia ya confiaba en él permitiría a RGA superar parte del escepticismo dentro del Departamento de Estado sobre si la función de participación religiosa realmente agrega valor a la misión diplomática.
Algunos, como Doug Johnston, una figura pionera en pensar sobre el papel de la religión en el arte de gobernar, han defendido la idea de establecer oficiales dedicados a asuntos religiosos dentro de las embajadas o oficinas regionales de los EE. UU. como un medio para garantizar que los asuntos religiosos se integren en el trabajo diario de estos equipos. Si bien vale la pena considerar este enfoque, existe un gran riesgo de que los oficiales religiosos atomizados que operan solos se vean fácilmente ignorados por las microculturas burocráticas que definen embajadas y oficinas regionales en particular, particularmente cuando su trabajo está vinculado a un tema cuyo la relevancia para las preocupaciones centrales de la política, la economía y la seguridad no siempre es evidente.
4 La capacitación de diplomáticos para involucrar a los actores religiosos de manera efectiva debe seguir siendo una prioridad clave . Una de las funciones más importantes proporcionadas por RGA desde sus inicios ha sido su trabajo para apoyar el desarrollo de un plan de estudios de capacitación sobre religión y política exterior en el Foreign Service Institute (FSI), la principal instalación del Departamento de Estado para capacitar a diplomáticos estadounidenses. FSI ha ofrecido un curso electivo sobre religión y política exterior desde 2011, incluso antes de que se estableciera RGA. Pero con la llegada de la nueva oficina en Foggy Bottom, la razón fundamental y la importancia del curso crecieron significativamente. Los primeros cuadros de estudiantes que pasaron por el programa de una semana tendían a ser personas que ya estaban convencidas de la necesidad de integrar el compromiso religioso en la diplomacia, pero con el tiempo la clase ha llegado a atraer a estudiantes con menos experiencia previa con la religión y que se inscriben en la clase porque han llegado a apreciar el valor que el compromiso religioso ofrece a su tarea o carpeta de trabajos en particular.
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De cara al futuro, será importante seguir desarrollando e institucionalizando este plan de estudios. Además del curso electivo independiente, se deben desarrollar módulos sobre religión y diplomacia para otros cursos relevantes en FSI (por ejemplo, gobernanza y derechos humanos, contraterrorismo y lucha contra el extremismo violento, operaciones de estabilización de conflictos). Los diversos cursos de desarrollo profesional a mitad de carrera y de alto nivel también se beneficiarían de un enfoque en la participación religiosa, y la capacitación a ese nivel podría ayudar a que los gerentes dentro del departamento comiencen a hacer espacio e incentivar a su personal para que emprenda ese trabajo. Por último, integrar algo de atención a la dinámica religiosa en el curso A100, el campo de entrenamiento de FSI para nuevos oficiales del servicio exterior, ayudaría a desarrollar la conciencia y la capacidad básicas en religión en todo el cuerpo diplomático del Departamento. De hecho, un enfoque suficientemente sólido en la integración de las herramientas de participación religiosa y el oficio en FSI podría, con el tiempo, obviar la necesidad de una oficina dedicada a la religión en Foggy Bottom.
Mujeres soldados de la ISAF asisten a un entrenamiento dirigido por Estados Unidos para equipos de participación femenina en Masar-I-Sharif el 19 de agosto de 2012. REUTERS / Sabine Siebold.
5 Resistir la tentación de definir la religión y la política exterior como contraterrorismo. . La administración Trump ha indicado que derrotar a los grupos terroristas islámicos radicales es su máxima prioridad de política exterior . Algunos de los asesores más cercanos del presidente, Sebastian Gorka más notablemente, han recomendado enfoques a este tema que se apartan significativamente del amplio consenso de los expertos en seguridad nacional en ambos lados del pasillo político. Más específicamente, este enfoque representa al movimiento yihadista global como una amenaza existencial para los Estados Unidos a la par con la Alemania nazi o la Unión Soviética. Considera la ideología religiosa como la raíz del problema y recomienda un esfuerzo integral para desacreditar esta ideología como la piedra angular de la estrategia de seguridad de Estados Unidos. Por lo tanto, existe un riesgo real de que, si la administración decide adoptar ese enfoque, una oficina como la RGA pueda volver a ser una plataforma para coordinar la contribución del Departamento de Estado a las operaciones contraideológicas. Una remodelación menos dramática de la estrategia antiterrorista de Estados Unidos, tal vez como resultado de un compromiso entre el círculo íntimo del presidente y la burocracia de seguridad nacional, podría implicar un mayor énfasis en identificar, financiar y amplificar las alternativas islámicas moderadas a ISIS y al-Qaida. Esto sería, en efecto, un regreso a las tácticas de la Guerra Global contra el Terrorismo (GWOT) de primera generación, quizás mejor encarnadas en la ahora infame Corporación RAND. reporte Creación de redes musulmanas moderadas. Tal enfoque implica todos los errores descritos anteriormente con respecto a que Estados Unidos se involucre en debates religiosos y ponga un énfasis indebido en la identidad religiosa de las comunidades musulmanas. Investigación reciente de Annelle Sheline sugiere que los gobiernos regionales que promueven la religión moderada son, en el mejor de los casos, totalmente ineficaces y, en algunos casos, perjudican los derechos humanos y la libertad religiosa. Sería mejor ver cerrado a RGA que emprender este camino.
Pasando la antorcha
Parece probable que la religión sólo aumente en importancia como fuerza significativa en los asuntos mundiales. Por lo tanto, el cálculo de políticas que llevó al Departamento de Estado a establecer la Oficina de Religión y Asuntos Globales en primer lugar no ha cambiado; en todo caso, el caso es aún más convincente en la actualidad. Katherine Marshall y Susan Hayward, destacadas expertas en religión y asuntos internacionales, han discutido que la administración Trump debería preservar el conjunto de herramientas de participación religiosa del Departamento de Estado. Y Estados Unidos no es el único que se interesa por estos temas. Los ministerios de relaciones exteriores de nuestros aliados más cercanos en Europa también han comenzado a explorar formas de crear conciencia y capacidad para involucrar a la religión en sus servicios diplomáticos. El reciente establecimiento de una floreciente Red de Políticas Transatlánticas sobre Religión y Diplomacia ( coordinado de la Universidad de Cambridge en el Reino Unido), que reúne a diplomáticos europeos y norteamericanos cuyas carteras se centran en la religión, habla de la importancia de la religión como un espacio de esfuerzo diplomático colectivo.
Si bien pueden ser necesarios cambios significativos en la organización de la Oficina de Religión y Asuntos Globales del Departamento de Estado, representa una función política importante que recién ahora está comenzando a cobrar importancia, y que tiene el potencial de pagar dividendos considerables a los extranjeros estadounidenses. política y seguridad nacional en el futuro.