Centrarse en la supervisión bancaria, no solo en la regulación bancaria
Introducción
El mes pasado, la administración de Biden fue noticia al nominar a la profesora de la Facultad de Derecho de Cornell, Saule Omarova, para que se desempeñe como Contralora de Moneda, cargo desde el que supervisaría el Sistema Bancario Nacional. La nominación de Omarova ha atraído crítica aguda de la industria de servicios financieros, colocándola junto a otros nombramientos de Biden dentro de la regulación financiera, como el presidente de la Comisión de Bolsa y Valores Gary Gensler y el director de la Oficina de Protección Financiera del Consumidor (CFPB) Rohit Chopra. En cada caso, los nombramientos representan un cambio radical, adoptando un enfoque de la regulación que difiere marcadamente de las prioridades de la administración Trump. Estos nombramientos y nominaciones existentes preparan el escenario para los nombramientos regulatorios financieros que la administración aún no ha realizado, incluidas tres vacantes en la Reserva Federal: el presidente de la Fed, el vicepresidente de supervisión y un miembro de la Junta de Gobernadores de la Fed, y las vacantes en la Corporación Federal de Seguros de Depósitos (FDIC), entre otros.
El debate sobre este personal clave se centra en diferentes visiones de regulación , las reglas que escriben los designados políticos que se aplican a todo el sistema financiero. Estos incluyen qué debería hacer la regulación financiera sobre el cambio climático, cómo debería apoyar a las minorías subrepresentadas, cómo puede garantizar la estabilidad financiera y mucho más. Pero aún falta la pieza más grande del rompecabezas: estas agencias y nombramientos también controlan el supervisión del sistema financiero, no solo su regulación. La diferencia entre estos dos conceptos es muy importante. Si la regulación establece las reglas del camino, la supervisión es el proceso que asegura la obediencia a estas reglas (y algunas veces a las normas que existen completamente fuera de estas reglas). La regulación es el proceso altamente coreografiado de generar participación pública en la creación de reglas. La supervisión es el proceso mayoritariamente secreto de gestionar las responsabilidades públicas y privadas sobre los riesgos que genera el sistema financiero.
Los grupos políticos se organizan en apoyo u oposición de varios nominados reguladores, generalmente sobre la base de las prioridades regulatorias percibidas por los candidatos. Esto es importante, pero este enfoque exclusivo es un error. Todos nosotros deberíamos prestar mucha más atención a la visión y filosofía de supervisión de los candidatos. Esta parte de la investigación pública es aún más importante si se tiene en cuenta la cultura del secreto que rodea la supervisión bancaria. Si el público va a tener voz en el tipo de sistema de supervisión que deberíamos tener, entonces el proceso de designación es probablemente la primera y última oportunidad de hacerlo.
La pregunta para los senadores que brindan el asesoramiento y el consentimiento necesarios para obtener estos trabajos y para el público en general al examinar a estos candidatos para el nombramiento debe centrarse en cómo estos nominados ven las compensaciones inherentes al proceso de supervisión totalmente independiente de la regulación financiera. Debería centrarse en lo que harán, ahora, para mantener la cultura de supervisión o para cambiarla.
¿Qué significa supervisión?
La idea de que la supervisión y la regulación deben recibir prioridades separadas es no nuevo . Más recientemente, en debates contemporáneos, alguna vista supervisión como parte de un arreglo de larga data de cuestiones monetarias de especial relevancia durante la Guerra Civil, otras como la implementación de las prioridades regulatorias, otros como una especie de seguimiento regulatorio. Lo vemos de otra manera. Si bien muchas de estas concepciones de la supervisión capturan elementos de lo que hace que este modo de gobernanza pública sea tan inusual, el panorama completo es históricamente más contingente y flexiblemente integral. En nuestra opinión, la supervisión es la gestión del riesgo residual en el límite de lo público y lo privado, el espacio donde los bancos privados y los funcionarios públicos a veces se disputan, a veces colaboran, sobre la responsabilidad del sistema financiero. Debido a que los riesgos en el sistema financiero están en constante evolución, la supervisión ha hecho lo mismo .
En nuestro trabajo sobre la historia de la supervisión bancaria, ofrecemos una tipología que captura esta gama de funciones. La tipología tiene dos partes. Primero, la supervisión funciona como un mecanismo distinto de obediencia legal, un medio por el cual el gobierno o los actores privados buscan alterar el comportamiento de los bancos. Estos mecanismos se pueden visualizar en dos ejes, entre público y privado mecanismos, que requieren el ejercicio de coactivo y no coercitivo energía.
En este sentido, la supervisión representa una opción para los formuladores de políticas, distinta de otras alternativas. Es una elección, como indica el gráfico, que autoriza a los funcionarios del gobierno a ejercer una discreción sustancial sobre cómo alterar el comportamiento.
¿Qué esposa de Enrique VIII eres?
De manera relacionada, la apariencia de la supervisión en el terreno depende casi por completo de lo que los supervisores creen que están tratando de lograr, concepciones de sí mismos que dividen no solo de acuerdo con una lógica externa de coerción versus no coerción y público versus privado, sino también interno. una. Estas autoconcepciones operan dentro de un marco con ejes que abarcan punitivo a colaborativo y de retrospectivo a futuro , como se resume en la Figura 2.
Juntas, las dos tipologías indican una gama de posibles acciones de supervisión (externas) y las motivaciones detrás de tales acciones (internas). Implican compromisos constantes que los supervisores deben hacer al compartir las responsabilidades de gestión de riesgos con los participantes del sector privado. A pesar de la extraordinaria flexibilidad que permite este modelo de supervisión, los supervisores no pueden mantener todo el terreno a la vez y ser todo para todas las personas. Deben elegir y al elegir navegar por los objetivos de política a menudo conflictivos y a veces contradictorios que el Congreso impone a los supervisores bancarios: entre seguridad y solidez y competitividad firme, entre protección del consumidor y facilitación de la innovación financiera, entre enfoques punitivos y colaborativos, y muchos otros.
Cuando se nombra a un nuevo funcionario público para dirigir uno de los elementos principales de la supervisión bancaria, hereda una caja de herramientas con muchos tipos diferentes de herramientas. Los miembros del Congreso deben preguntar a los nominados qué herramientas prefieren para qué tipo de trabajos, cómo ven estas compensaciones y qué priorizarían, y cómo piensan sobre las alternativas. Un método abreviado es escuchar las metáforas que usan los nominados para describir la supervisión. ¿Los nominados conciben a los supervisores como policías en la calle? ¿Como guardianes del fuego? ¿Como árbitros y árbitros? ¿Como oficiales de cumplimiento? ¿Como consultores de gestión? ¿Son los bancos sus clientes ? ¿Qué herramientas utilizarán para lograr esta visión? ¿Qué flexibilidad utilizarán y en qué circunstancias?
Quiénes son los supervisores
Debido a que la supervisión es fundamentalmente flexible y evolutiva, las decisiones de personal son vitales. Los funcionarios supervisores —independientes de los procesos legislativos y regulatorios— remodelan constantemente los métodos, herramientas y fundamentos de la supervisión en relación con su comprensión del riesgo financiero y su evaluación de las compensaciones políticas relevantes.
¿Qué pasa por el primer meridiano?
La historia proporciona ricos ejemplos de este proceso. Mirando hacia atrás al siglo diecinueve, los contralores, y más tarde los funcionarios de la Reserva Federal y la FDIC, crearon burocracias supervisoras con poca orientación del Congreso sobre cómo deberían estructurarse esas burocracias. Al hacerlo, crearon herramientas de supervisión, como formularios de examen estandarizados o escuelas de supervisión completas con bancos simulados que obtenían exámenes de práctica, que guiaron al personal de las agencias de primera línea y a los banqueros a través de la maraña de administrar el riesgo financiero residual. A veces, las personas designadas demostraron ser demasiado indulgentes o demasiado ansiosas por fomentar la constitución de bancos y el crecimiento a expensas de la seguridad sistémica. En otras ocasiones demostraron ser demasiado duros, haciendo una demostración teatral de tomar medidas enérgicas contra la supervisión bancaria de mala calidad y, al hacerlo, socavando potencialmente la credibilidad de la agencia con los banqueros que dudan de las intenciones de los supervisores.
Dos ejemplos recientes destacan las formas en que las concepciones del propósito de supervisión se traducen en acciones de agencia. En primer lugar, la CFBP surgió a raíz de la crisis financiera de 2008, en parte porque las agencias de supervisión existentes tendieron a sacrificar la protección del consumidor. En sus primeros años, los arquitectos de la CFPB adoptaron al policía de la senadora Elizabeth Warren en el enfoque del ritmo, trayendo abogados de ejecución a los exámenes de rutina incluso cuando no había ninguna acción de ejecución pendiente. Por lo tanto, mientras que otras agencias tendían a tener una visión colaborativa y prospectiva de la protección del consumidor, identificando problemas potenciales y ayudando a los banqueros a superarlos, la CFPB buscaba castigar los errores del pasado. y asegurar el cumplimiento en el futuro. Los banqueros lucharon por reconciliar las posiciones aparentemente contradictorias de la agencia. Los abogados encargados de hacer cumplir la ley dejaron los equipos de examen, pero el tono establecido desde arriba siguió siendo decisivamente importante. Bajo el demócrata Richard Cordray, la CFPB apuntó más de $ 5.5 millones en multas por día. en comparación con poco menos de $ 2 millones por día bajo la designación de Trump, Kathy Kraninger. La CFPB utilizó la aplicación de la ley civil de manera agresiva y luego no lo hizo.
En segundo lugar, el diseño y la implementación de pruebas de resistencia para los bancos más grandes y de mayor importancia sistémica del país también ha experimentado cambios significativos a manos de las personas designadas por la Reserva Federal. Dan Tarullo y Randy Quarles . Hay mucho que es puramente regulatorio acerca de estos cambios: el ritmo de las pruebas de estrés, la dependencia de métricas cualitativas versus cuantitativas. Pero las pruebas de estrés son, en última instancia, una actividad de supervisión que deja una gran cantidad de espacio para que los supervisores den forma a las respuestas individuales a factores idiosincrásicos. La pregunta para un nuevo director de una agencia no es simplemente qué reglas regulatorias regirán las pruebas de estrés, sino cómo piensa ese funcionario las interacciones de supervisión con los bancos individuales a través del proceso de prueba de estrés.
Por último, los cambios en el enfoque y los métodos de supervisión rara vez surgen completamente de la cabeza de un candidato confirmado por el Senado. Más bien, los funcionarios de supervisión también deben desarrollar planes para reclutar, capacitar y retener un excelente cuerpo de supervisores que pueden ser independientes de los bancos pero también expertos en la gestión de esas relaciones para alterar el comportamiento de los bancos. Al hacerlo, se enfrentan a dos desafíos. Primero, los designados políticos necesariamente toman el timón de un barco difícil de manejar. Hay supervisores de primera línea que trabajan arduamente en las oficinas de todo el país. Tienen métodos, rutinas y expectativas arraigadas desarrolladas a lo largo de años de experiencia y entrenamiento por personas designadas por políticos distantes cuyas visiones e ideologías de supervisión pueden haber sido repudiadas por una elección reciente. Los líderes supervisores deben tener una estrategia para aprender el comportamiento de sus agencias y cambiar el rumbo según sea necesario. En segundo lugar, deben hacerlo mientras se aferran a personal experimentado que puede sentirse atraído por la tentación de trabajos más lucrativos del sector privado. Retener y volver a capacitar al personal es un desafío característico de la supervisión bancaria. Los senadores deben preguntar sobre los planes de los nominados para hacerlo.
Diez preguntas que los legisladores deberían hacer
Si los funcionarios de la administración de Biden y los senadores escuchan nuestras llamadas para que se tomen en serio la supervisión, entonces hay una serie de preguntas que deben dirigir tanto a los candidatos como a los nominados.
- ¿Cuál cree que es el propósito de la supervisión? ¿Cuál es la función principal de la agencia supervisora? ¿Qué objetivos secundarios enfatizaría, si es que hay alguno?
- ¿Cómo planearía equilibrar las compensaciones inherentes entre estos objetivos? ¿En qué se diferenciaría este equilibrio, si es que lo haría, de su predecesor?
- ¿Qué herramientas de supervisión considera más importantes para lograr estos objetivos? ¿Cómo utilizaría estas herramientas de manera diferente a sus predecesores?
- ¿Cómo planea aprender sobre la cultura de supervisión existente en su agencia? ¿Cómo planeas realinear esa cultura en torno a tus objetivos?
- ¿Cómo contratará, capacitará y retendrá al personal de supervisión?
- ¿Cómo organizará su oficina de manera que las funciones de regulación y supervisión se informen entre sí pero no se absorban entre sí?
- ¿Cómo planea trabajar con otras agencias de supervisión bancaria, a nivel federal, internacional y en los estados? ¿Ve a estas otras agencias como competidores o colaboradores?
- ¿Cuál es la relación entre supervisión y ejecución en su agencia? ¿Cómo gestionará el proceso a través del cual los supervisores obtienen información confidencial que puede ser relevante para una acción de ejecución, pero que también puede ser una oportunidad para cambiar el comportamiento del banco sin la ejecución?
- ¿Cómo se asegurará de que los supervisores bancarios no adopten indebidamente el punto de vista de los bancos supervisados?
- ¿Cómo se asegurará de que los supervisores bancarios comprendan el punto de vista de los bancos supervisados?
Aunque los temas regulatorios como el cambio climático, los estatutos de los bancos federales, la diversidad y la tecnología financiera dominan las conversaciones sobre los nombramientos regulatorios, la falta de enfoque en los temas de supervisión tiene un gran costo para la gobernanza pública y la estabilidad financiera. Las peleas por la regulación que ignora la supervisión pueden oscurecer estos temas críticos más de lo que iluminan. La supervisión bancaria es un conjunto inusual de instituciones, creadas localmente en los Estados Unidos y refinadas por el federalismo. financial crisis y accidente histórico. La supervisión sigue siendo la herramienta más importante en el conjunto de herramientas administrativas federales para cambiar la forma en que entendemos el negocio bancario. El proceso de gobernanza pública debe cumplir con su deber.