Durante los últimos dos años y medio, la perspectiva oficial del presupuesto federal de Estados Unidos se ha deteriorado de manera espectacular. El presupuesto federal pasó de un superávit de $ 127 mil millones en el año fiscal 2001 a un déficit proyectado de alrededor de $ 400 mil millones en el año fiscal 2003, que terminó el 30 de septiembre. Esta disminución se debe principalmente a factores a corto plazo como la desaceleración económica y la guerra en terrorismo. Más inquietantemente, el presupuesto de referencia proyectado de la Oficina de Presupuesto del Congreso para 2002-11 cambió de un superávit de $ 5.6 billones en enero de 2001, cuando el presidente George W. Bush asumió el cargo, a un déficit de $ 2.3 billones en agosto. El empeoramiento de las proyecciones presupuestarias para finales de la década se debe principalmente a los recortes de impuestos de 2001 y 2003 ya los aumentos del gasto.
Además, las cifras oficiales pintan una imagen demasiado optimista de la salud fiscal de la nación. Las cifras oficiales cuentan los superávits actuales en los fondos fiduciarios del Seguro Social y Medicare en el presupuesto, aunque ambos enfrentan déficits sustanciales a largo plazo. Y las proyecciones del futuro hacen suposiciones poco realistas con respecto a la política actual. Hacer suposiciones más realistas sobre la política actual y sacar los fondos fiduciarios del Seguro Social y Medicare fuera del presupuesto revela desequilibrios grandes y persistentes entre los gastos y los ingresos por un total de alrededor de $ 8 billones durante la próxima década.
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Peor aún, estos déficits se proyectan para la década que debería ser la época fácil para las finanzas federales. Los primeros baby boomers serán elegibles para el Seguro Social en 2008 y para Medicare en 2011. El creciente número de nuevos beneficiarios, combinado con el aumento de la esperanza de vida, los cambios tecnológicos que impulsan el gasto en atención médica y el lento crecimiento de la fuerza laboral, supondrán un aumento presión sobre las finanzas federales en las próximas décadas.
Hay soluciones disponibles para estas dificultades, pero en su mayoría serán desagradables. Los formuladores de políticas no han ignorado por completo los problemas, pero tampoco han buscado activamente respuestas, y las políticas recientes han empeorado las cosas. Cada año de retraso hace que los problemas sean más difíciles y más costosos de resolver.
¿Cuál es la perspectiva del presupuesto real?
El presupuesto de referencia de CBO está destinado a ser un punto de referencia con el que se puedan medir los cambios legislativos, no una predicción de resultados probables. Al hacer sus proyecciones a 10 años, la CBO hace tres suposiciones sobre la política actual que creemos hacen que estas proyecciones no sean realistas. Primero, aunque asume que el Congreso extenderá algunos programas de gastos que vencen, CBO asume que casi todas las provisiones de impuestos temporales expirarán según lo programado en la ley. Los recortes de impuestos de 2001, 2002 y 2003, por ejemplo, están programados para expirar en varios puntos antes de 2011.
Las puestas de sol sustanciales en el código tributario son una desviación reciente y dramática de la práctica histórica por parte de los legisladores federales que intentan manipular las reglas presupuestarias y ocultar los verdaderos costos probables de los nuevos recortes tributarios. Estos atardeceres fiscales, que hacen posible aumentar el tamaño de los recortes fiscales anuales mientras se mantienen dentro de las reglas presupuestarias, colocan la política fiscal en un curso cada vez más insostenible, porque una vez que se aplique un recorte fiscal, el Congreso se verá tentado a extenderlo más allá. su puesta de sol oficial. La alternativa, no extenderla, será denunciada por los opositores como un aumento de impuestos, un paso que los legisladores tradicionalmente encuentran desagradable, especialmente en años electorales. Con el presidente Bush y muchos líderes del Congreso ya presionando para que los recortes de impuestos sean permanentes, sería más realista que la línea de base de la CBO asumiera que los recortes de impuestos se extenderán.
El segundo supuesto poco realista implica gastos en programas que requieren decisiones de asignaciones anuales por parte del Congreso. La línea de base asume que el llamado gasto discrecional crece cada año solo debido a la inflación. Aunque los juicios pueden diferir razonablemente sobre las opciones de gasto futuras, creemos que los servicios actuales serán difíciles de mantener a menos que el gasto también mantenga el ritmo del crecimiento de la población. George W. Bush apoyó el mismo criterio que un candidato presidencial.
El tercer supuesto poco realista involucra el impuesto mínimo alternativo (AMT), que corre paralelo al sistema regular de impuesto sobre la renta. Aunque originalmente se diseñó para aumentar los impuestos a los hogares ricos que utilizan agresivamente los refugios fiscales, el AMT se aplicará cada vez más a los hogares de ingresos medios durante la próxima década, lo que aumentará sus facturas fiscales y los plagará con complejidades fiscales alucinantes e inútiles. A diferencia del impuesto sobre la renta ordinario, el AMT no se ajusta a la inflación y, por lo tanto, cubre cada vez más a los contribuyentes a medida que aumentan los precios (e ingresos), lo que garantiza que las autoridades se verán sometidas a una presión cada vez mayor para recortar el AMT. Por esa razón, nuestra proyección, a diferencia de la línea de base de la CBO, asume que el AMT se ajusta para que la proporción de contribuyentes que enfrentan el impuesto en el futuro sea del 3 por ciento, aproximadamente lo mismo que en la actualidad.
Oficialmente, la línea de base de la CBO proyecta un déficit de 10 años de $ 1.4 billones de 2004 a 2013, con superávits aumentando con el tiempo, como muestra la figura 1. Ajustar la línea de base de la CBO para nuestros tres supuestos con respecto a la política actual cuenta una historia muy diferente. Extender todas las disposiciones fiscales que vencen le costaría al presupuesto federal $ 2.4 billones. Ajustar el AMT agregaría otros $ 400 mil millones. Ajustar el gasto discrecional implica otros 500.000 millones de dólares en desembolsos.
Estos cambios dejan un presupuesto federal con un déficit de $ 4.6 billones durante la próxima década. Numerosas incertidumbres sobre lo que depara el futuro hacen imposible tomar estas cifras presupuestarias como predicciones exactas, pero varias tendencias básicas son claras. Primero, la línea de base de la CBO sugiere que el futuro presupuestario presenta superávits crecientes dentro de la ventana de 10 años, mientras que nuestra línea de base presupuestaria unificada ajustada implica déficits continuos hasta 2013, como se muestra en el gráfico 1. En segundo lugar, las diferencias crecen con el tiempo. Para 2013, la diferencia entre el presupuesto unificado proyectado oficial y nuestro déficit unificado alternativo es de más de $ 700 mil millones cada año. En tercer lugar, nuestros ajustes, que no incluyen los costos de un beneficio de medicamentos recetados de Medicare u otras iniciativas nuevas, pueden subestimar por sí mismos la gravedad del problema.
Finalmente, todas estas cifras incluyen excedentes de flujo de efectivo de $ 3.2 billones durante la próxima década acumulados en fondos fiduciarios para el Seguro Social, Medicare y las pensiones del gobierno. Pero —como no sorprenderá a nadie— estos fondos fiduciarios, ahora con superávit, enfrentan tremendos déficits a largo plazo. En varias leyes entre 1983 y 1990, el Congreso sacó el Seguro Social del presupuesto para ayudar a aclarar el estado del resto del presupuesto federal. Seguimos ese enfoque y lo ampliamos a Medicare y las pensiones del gobierno. La combinación de este ajuste con los realizados anteriormente da como resultado un déficit proyectado para 2004-2013 en la parte del presupuesto no relacionada con las pensiones de aproximadamente $ 7,8 billones. En particular, este déficit existe en todos los años hasta 2013, el final de la ventana presupuestaria.
El hecho de que la ventana presupuestaria oficial finalice en 2013 hace que las proyecciones sean engañosamente optimistas, porque las perspectivas presupuestarias se deterioran rápidamente a partir de entonces. De hecho, pocos observadores discuten que el pronóstico a largo plazo implica déficits crecientes como parte de la economía.
Algunos han afirmado últimamente que una olla de oro no reconocida anteriormente en los ingresos futuros de las cuentas de jubilación con impuestos diferidos será lo suficientemente grande como para eliminar la mayoría o la totalidad de los déficits presupuestarios a largo plazo. Pero los cálculos subyacentes de los déficits presupuestarios a largo plazo ya incluyen casi todos los ingresos proyectados de retiros de cuentas con impuestos diferidos. Como resultado, la incorporación de las nuevas proyecciones tiene efectos triviales en las perspectivas presupuestarias a largo plazo.
¿Son los déficits un problema?
Nada de esto importaría si los déficits no importaran, pero lo hacen. Según las visiones convencionales de cómo funciona la economía, un aumento de los déficits presupuestarios (o una reducción de los superávits) reducirá el ingreso nacional futuro. Esta cadena de eventos comienza porque el déficit reduce el ahorro nacional. En teoría, la caída del ahorro público que representa un déficit presupuestario podría compensarse con un aumento del ahorro privado. Sin embargo, numerosas pruebas concluyen que los hogares no aumentan el ahorro lo suficiente como para compensar por completo una caída del ahorro público inducida por los recortes de impuestos.
El menor ahorro nacional, a su vez, reduce la inversión nacional. Ya sea que la caída en la inversión se produzca en forma de menor inversión nacional o menor inversión extranjera neta por parte de los estadounidenses, reduce el capital social propiedad de los estadounidenses y, por lo tanto, disminuye el flujo de ingresos de capital futuros recibidos por los estadounidenses. Es decir, o cae el stock de capital nacional o la nación se ve obligada a hipotecar parte de sus futuros ingresos de capital pidiendo préstamos en el exterior. En el último caso, la entrada de capital extranjero puede ayudar a mantener la producción nacional en el nivel que habría estado sin el déficit, pero tener que pagar esos préstamos significa que los estadounidenses tendrán un derecho menor sobre los ingresos. De cualquier manera, el ingreso nacional futuro de los estadounidenses es más bajo de lo que hubiera sido de otro modo. En resumen, los déficits reducen el ingreso nacional futuro.
Esta no es una teoría controvertida. Es apoyado, por ejemplo, por el presidente de la Reserva Federal, Alan Greenspan, por el presidente del Consejo de Asesores Económicos del presidente Bush, Gregory Mankiw, y por los líderes económicos en las administraciones anteriores de Clinton, Bush y Reagan.
Una preocupación relacionada es que los déficits presupuestarios futuros proyectados aumentarán las tasas de interés. Junto con muchos otros economistas, incluidos los mencionados anteriormente, creemos que los déficits aumentan las tasas de interés. De hecho, el Consejo de Asesores Económicos del presidente Bush informó recientemente que un déficit sostenido del 1 por ciento del producto interno bruto aumentaría las tasas en casi un tercio de un punto porcentual. Una implicación es que los recortes de impuestos de Bush eventualmente elevarán las tasas en aproximadamente dos tercios de un punto porcentual, aumentando los pagos de una hipoteca de $ 150,000 en aproximadamente $ 750 al año. Otra implicación es que a pesar de la reducción de las tasas impositivas marginales, la ley tributaria de 2001 elevó las tasas de interés lo suficiente como para reducir la inversión y perjudicar el crecimiento a largo plazo.
Para ver el costo real de los déficits a largo plazo en términos cotidianos, piense en una familia que pide prestado mucho dinero para tomarse unas vacaciones. Puede agotar tanto los saldos de sus tarjetas de crédito que los prestamistas cobran tasas de interés más altas sobre los préstamos adicionales. Pero incluso sin una tasa más alta, la familia tiene una deuda que pagar. El endeudamiento coloca efectivamente una hipoteca sobre los ingresos futuros de la familia y, por lo tanto, reduce su nivel de vida futuro. Lo mismo ocurre con el país en su conjunto.
¿Cuánto afectan los déficits al crecimiento? Las estimaciones convencionales, basadas en modelos desarrollados por el presidente de la CEA, Mankiw, indican que la caída en las perspectivas fiscales desde enero de 2001 reducirá el producto interno bruto en 2012 al menos un 1 por ciento y reducirá el ingreso nacional por hogar en 2012 alrededor de $ 2,300. Los costos aumentarán aún más a partir de entonces. En otras palabras, controlar los déficits es una política a favor del crecimiento.
Los déficits presupuestarios importantes y persistentes también pueden crear problemas más amplios. Como ha señalado el economista Edwin Truman, un deterioro fiscal sustancial a largo plazo puede causar una pérdida de confianza en la orientación de las políticas económicas estadounidenses y? Socavar la fortaleza de la economía estadounidense y la confianza en las políticas económicas y financieras estadounidenses. Tal pérdida de confianza podría presionar al alza las tasas de interés internas, ya que los inversores exigen una prima de riesgo más alta sobre los activos estadounidenses. El deterioro a largo plazo de la situación fiscal de un país puede crear problemas económicos difíciles y duraderos.
No tener una política es una política
Los formuladores de políticas enfrentan tres conjuntos de desafíos presupuestarios relacionados: déficits a corto plazo durante los próximos años, déficits a mediano plazo durante los próximos 3 a 10 años y déficits a largo plazo a partir de entonces.
Si las proyecciones presupuestarias realistas mostraran un aumento de los superávits hasta donde alcanza la vista, los déficits a corto plazo no serían ningún problema. Sin embargo, en presencia de déficits proyectados, los déficits corrientes son una mezcla. Los déficits corroen el capital social y los costes resultantes deberán sufragarse con el tiempo. Sin embargo, en una economía floja, el gasto deficitario puede darle a la economía el impulso necesario, y eventos inusuales como la guerra de Irak deberían ser financiados al menos parcialmente por medio de déficits.
Los déficits a medio y largo plazo son mucho más preocupantes. Aunque se proyecta que la economía habrá alcanzado el pleno empleo en los próximos años, el presupuesto unificado ajustado muestra un déficit en cada uno de los próximos 10 años. La disyunción entre ingresos y gastos indica un desequilibrio fundamental que persiste hasta y más allá del momento en que los baby boomers comienzan a jubilarse, lo que ejerce una presión sin precedentes sobre el presupuesto federal que solo aumentará con los años.
La fuente del desequilibrio de este año es principalmente una disminución de los ingresos. Los ingresos fiscales federales en el año fiscal 2003 están en un mínimo generacional del 16,5 por ciento del producto interno bruto, la proporción más baja desde 1959. Los impuestos sobre la renta corporativos y personales se encuentran en su proporción más baja de la economía desde antes de la Segunda Guerra Mundial. En contraste, el gasto representa alrededor del 20 por ciento del PIB en 2003, un poco menos que su promedio desde 1975.
Si los líderes gubernamentales no pueden restablecer la responsabilidad fiscal en el resto de esta década, resultará mucho más difícil hacerlo después de que los baby boomers comiencen a jubilarse. La administración dice que su enfoque para lidiar con el déficit es reducir el gasto y recortar los impuestos para hacer crecer la economía y, por lo tanto, generar más ingresos. El presidente afirmó en su discurso del Estado de la Unión de 2003, No negaremos, no ignoraremos, no pasaremos nuestros problemas a otros Congresos, a otros presidentes ya otras generaciones.
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Esa retórica está vacía en el mejor de los casos. Dejar el problema a las generaciones futuras y empeorarlo es exactamente lo que está haciendo la administración. La administración no solo está aumentando el gasto, no recortándolo, sino que sus recortes de impuestos no aumentarán los ingresos; de hecho, los recortes de impuestos ni siquiera generarán mucho, si es que lo harán, un mayor crecimiento a largo plazo.
El crecimiento económico inducido por algo diferente a los recortes de impuestos hace que la economía sea más grande y genera más ingresos. Pero el crecimiento económico inducido por los recortes de impuestos no genera necesariamente más ingresos; la economía es más grande, sí, pero se le aplica una tasa impositiva menor. Así, por ejemplo, si una reducción del 10 por ciento en los impuestos hace que la economía crezca un 1 por ciento, los ingresos no aumentan. En cambio, caen alrededor del 9 por ciento. De hecho, en 2001 la administración afirmó que el propósito de los recortes de impuestos era reducir el superávit. En 2003, en un cambio notable, los funcionarios de la administración afirmaron que los mismos recortes de impuestos, acelerados y hechos permanentes, eran necesarios para aumentar el superávit (reducir el déficit). Incluso las propias estimaciones de la administración muestran que su nueva retórica es defectuosa y que los recortes de impuestos no aumentan los ingresos, en consonancia con las estimaciones del Comité Conjunto de Impuestos del Congreso, la Oficina de Presupuesto del Congreso y todos los demás modelos macroeconómicos importantes de los que tengamos conocimiento.
Reducir los impuestos no es una forma de reducir el déficit a largo plazo; incluso si los recortes de impuestos generan más crecimiento económico, no generan lo suficiente para compensar sus efectos directos de reducción de ingresos. Además, las estimaciones de la CBO muestran que los planes presupuestarios de la administración probablemente tendrán un efecto nulo o negativo en el crecimiento. Y las estimaciones del Comité Conjunto de Impuestos muestran que el recorte de impuestos de 2003 probablemente reducirá el empleo y el crecimiento a largo plazo porque el efecto adverso de mayores déficits presupuestarios supera los efectos positivos de los recortes de impuestos. Las reducciones en las tasas impositivas pueden incrementar el ahorro, el trabajo y la inversión, pero el mayor déficit inducido por la reducción de impuestos reduce el ahorro nacional y puede elevar las tasas de interés. El efecto neto sobre el crecimiento a largo plazo, según la mayoría de los estudios, es negativo.
Durante las últimas décadas, los encargados de la formulación de políticas nacionales de ambos partidos habían hecho un impulso sostenido hacia la responsabilidad fiscal. Ronald Reagan aceptó aumentos del impuesto sobre la renta en 1982 y 1984, ya que quedó claro que sus recortes de impuestos de 1981, combinados con un mayor gasto en defensa y una economía en desaceleración, estaban causando estragos en las finanzas federales. En 1990, ante los continuos déficits proyectados, demócratas y republicanos elaboraron un acuerdo presupuestario que aumentó los impuestos, recortó el gasto e impuso nuevas restricciones a los aumentos de gasto y los recortes de impuestos. En 1993, con la persistencia de los problemas económicos y fiscales, los demócratas en el Congreso aumentaron los impuestos, recortaron el gasto y ampliaron las restricciones presupuestarias de 1990. Esa loable historia reciente hace que la determinación de la administración de ignorar los problemas subyacentes sea tanto cínica como decepcionante. En lugar de aumentar los impuestos y recortar el gasto, la administración Bush ha propuesto aumentos del gasto y continuos recortes de impuestos dirigidos a las familias de altos ingresos. Lo que se necesita es volver a una apariencia de cordura fiscal.
Un enfoque alternativo
El Congreso y la administración pueden y deben reducir el despilfarro, el fraude y el abuso en los programas de gastos y mejorar los esfuerzos para recaudar impuestos que actualmente no se pagan. Pero incluso si estos esfuerzos tienen un éxito espectacular, no resolverán el desequilibrio subyacente entre los ingresos y los gastos proyectados.
Reducir el gasto y aumentar los impuestos no son alternativas felices, pero al final se requerirá alguna combinación de las dos. Los problemas fiscales que se avecinan son diferentes a cualquier otro que haya enfrentado el país en origen y naturaleza. Probablemente tendremos que encontrar una nueva forma de lidiar con ellos. En particular, la noción de que el gasto federal puede mantenerse en su promedio posterior a 1980 de alrededor del 21 por ciento del PIB parece imposible de mantener sin recortar drásticamente los principales programas de prestaciones o eliminar virtualmente al resto del gobierno. Para el 2030, se espera que el gasto en Seguridad Social, Medicare y Medicaid por sí solo alcance el 14 por ciento del PIB, frente al 8 por ciento actual. Incluso para 2013, según las proyecciones presupuestarias ajustadas mencionadas anteriormente, equilibrar el presupuesto requeriría un recorte del 41 por ciento en el gasto en Seguridad Social y Medicare, un recorte del 47 por ciento en el gasto discrecional o un recorte del 17 por ciento en todos los gastos no relacionados con intereses. Tales recortes severos parecen improbables por razones políticas y serían poco atractivos por razones económicas y sociales, a menos que uno crea que prácticamente todo el gasto público es un despilfarro.
La amenaza más inminente a la cordura fiscal es la propuesta de la administración de hacer permanentes los recortes de impuestos de 2001, 2002 y 2003. La administración prefiere etiquetar al Seguro Social y Medicare como el verdadero peligro fiscal. Pero hacer que todas las disposiciones fiscales temporales del código tributario sean permanentes costaría 430.000 millones de dólares, o el 2,4 por ciento del PIB, solo en 2013. Durante los próximos 75 años, hacer permanentes los recientes recortes de impuestos reduciría los ingresos a largo plazo en más de tres veces el déficit actuarial en el Seguro Social y en más que el déficit combinado del Seguro Social y el programa de Seguro Hospitalario de Medicare durante el mismo período. Con estas medidas, los recortes de impuestos de la administración merecen al menos una facturación igual en la lista de políticas que representan el peligro fiscal real.
Además, la legislación que impulsa los beneficios de medicamentos recetados de Medicare sin reformar simultáneamente el sistema de atención médica no solo aumentará drásticamente el gasto, sino que también significará perder una oportunidad única de llegar a un acuerdo legislativo sobre la reforma de Medicare.
El cambio de política más útil para evitar la creación de nuevos atardeceres fiscales o nuevos derechos o la eliminación de los atardeceres existentes sería que el Congreso restableciera permanentemente las reglas presupuestarias de reparto de la década de 1990. Esas reglas requerían que los aumentos de gastos obligatorios o los recortes de impuestos se financiaran con otros cambios en los impuestos o el gasto. Restablecer permanentemente esas reglas requeriría que paguemos por cualquier expansión de beneficios de medicamentos recetados o eliminación de las puestas de sol de impuestos.
La conclusión es que evitar una explosión insostenible de la deuda pública sin destruir el papel del gobierno federal en la sociedad estadounidense requerirá aumentos considerables en los ingresos fiscales como parte de la economía. Aunque a algunos políticos no les gustaría nada más que destripar el papel del gobierno, el debate más responsable debería centrarse en cómo y cuándo recaudar ingresos y cómo equilibrar los aumentos de ingresos requeridos con las reducciones responsables del gasto. Cuanto antes comience ese debate en serio, más probable será que evitemos los cambios desgarradores que de otro modo serían necesarios.