Nota del editor: en un artículo enviado en abril para la edición reciente de la
Seguridad y Defensa Nacional de Ucrania
Revista — Influencias externas en la integración europea de Ucrania— Steven Pifer describe cómo la Unión Europea, Rusia y Estados Unidos ven el deseo declarado del presidente ucraniano Victor Yanukovych de integrar Ucrania en Europa. Concluye que, a menos que Yanukovych responda a las preocupaciones de la UE sobre la regresión democrática, su política probablemente dejará a Ucrania en una zona gris entre Europa y Rusia. La versión ucraniana del artículo puede ser accedido en línea en las páginas 71-74 de la revista.
Introducción
Desde que asumió su cargo en Bankova en marzo de 2010, el presidente Viktor Yanukovych ha insistido regularmente en que su política exterior concede prioridad e importancia a la integración de Ucrania en Europa. Dice que quiere que Ucrania se acerque y, en última instancia, se una a la Unión Europea.
El éxito de Ucrania con la Unión Europea depende fundamentalmente de las opciones y acciones concretas que tome Kiev, pero también se ve afectado por los enfoques y actitudes de los actores externos, en primer lugar, la Unión Europea y sus estados miembros. También inciden las opiniones de Rusia y, en menor medida, de Estados Unidos.
Kiev debe tener en cuenta a estos actores e influencias externos a la hora de perseguir sus objetivos políticos. La creciente preocupación en Occidente por la regresión democrática en Ucrania, combinada con una actitud endurecida en Moscú, parece imponer restricciones cada vez más estrechas a la libertad de maniobra del gobierno ucraniano para seguir su curso de política europea. En ausencia de un esfuerzo genuino para abordar las preocupaciones expresadas por la Unión Europea, no está claro cómo el Sr. Yanukovych tendrá éxito en su aspiración europea declarada o cómo mantendrá a Ucrania fuera de una zona gris entre Europa y Rusia, algo que la política exterior de Ucrania previamente buscado evitar.
La condicionalidad de la Unión Europea
No es sorprendente que la Unión Europea sea el actor externo más importante en lo que respecta a la capacidad de Ucrania para impulsar el vector europeo de su política exterior. Esto se debe a que Kiev ha hecho de la Unión Europea el mecanismo principal para su integración en Europa, particularmente después de que Yanukovych evitó tomar medidas para acercarse a la OTAN.
La Unión Europea ha apoyado durante unos 20 años relaciones más estrechas con Ucrania y la integración del país en Europa, aunque lamentablemente se ha negado a dar a Kiev una perspectiva clara de pertenencia. La reticencia de la UE a afirmar que Ucrania podría aspirar a seguir a Polonia, Hungría y otros países como miembros de la UE se debe a varios factores. El primero ha sido la preocupación por el largo camino de reformas que debe recorrer Kiev para configurar un sistema político y económico compatible con los de Europa.
En segundo lugar, algunos Estados miembros de la UE creen que el proceso de ampliación que se inició en la década de 1990 y que culminó con la incorporación de 12 nuevos miembros en 2004 y 2007 ha avanzado demasiado, demasiado rápido. No quieren que la Unión Europea cree nuevas perspectivas de membresía, ya que todavía necesita tiempo para integrar completamente a sus participantes más recientes.
En tercer lugar, Ucrania es un país grande y poblado. A algunos estados miembros de la UE les preocupa que, si se uniera, Ucrania necesitaría importantes fondos de desarrollo de la UE, absorbiendo fondos que de otro modo irían a otros estados miembros.
Al explicar su vacilación, los funcionarios de la UE a veces citan la experiencia de Turquía, que ha tenido durante mucho tiempo una perspectiva de adhesión, pero que aún falta años para alcanzar ese objetivo. Dicen que no quieren crear expectativas poco realistas en Kiev que podrían tardar años, si no décadas, en concretarse.
En la actualidad, el vehículo principal de la relación UE-Ucrania es el acuerdo de asociación concluido en 2011 y rubricado en marzo de 2012 después de cuatro largos años de negociaciones. Contiene un acuerdo de libre comercio profundo y completo, que armonizaría el régimen comercial de Ucrania con el de la Unión Europea y abriría grandes sectores de la economía europea a las exportaciones ucranianas (y viceversa). La presidencia de Yanukovych merece crédito por tomar algunas decisiones difíciles y llevar la negociación a una conclusión.
que paso en 1805
Sin embargo, la Unión Europea ha suspendido la firma del acuerdo de asociación debido a preocupaciones sobre los desarrollos internos dentro de Ucrania, específicamente la regresión de la democracia que ha tenido lugar durante los últimos dos años. Estas preocupaciones se han centrado más públicamente en, pero de ninguna manera se limitan a, los juicios, las condenas y el encarcelamiento de la ex primera ministra Yulia Tymoshenko y el ex ministro del Interior Yuriy Lutsenko. La Unión Europea considera estos casos como ejemplos flagrantes de enjuiciamiento selectivo.
Cuando Yanukovych viajó a Bruselas en febrero pasado para una reunión cumbre con el presidente de la Comisión Europea, José Manuel Barroso, y el presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy, los líderes de la UE dejaron en claro la importancia que conceden a la asociación con Ucrania y al acuerdo de asociación. Funcionarios de la UE han dicho que el acuerdo de asociación podría firmarse en noviembre en Vilnius durante la cumbre de la Asociación Oriental de la UE.
Los líderes de la UE también han dejado claro, sin embargo, que la firma depende de que Ucrania actúe en tres áreas de especial preocupación: deficiencias electorales, justicia selectiva y avances en la agenda general de reformas. Tras sus conversaciones con el Sr. Yanukovych, tanto el Sr. Van Rompuy como el Sr. Barroso mencionaron la importancia de avanzar en estas cuestiones. Los funcionarios de la UE han dicho que se deberían hacer progresos en mayo para que haya una posibilidad realista de firmar el acuerdo de asociación en noviembre. La declaración conjunta de la cumbre del 25 de febrero citó la expectativa de un progreso concreto para principios de mayo de 2013.
El comisario de Ampliación de la UE, Stefan Fuele, reiteró esto en su discurso del 13 de marzo ante el Parlamento Europeo. Si bien destacó el interés de la UE en profundizar las relaciones con Ucrania, el Sr. Fuele dejó en claro que los desarrollos internos dentro de Ucrania eran un factor clave. Él dijo:
si queremos firmar el acuerdo de asociación, y estoy convencido de que lo hacemos, ya que es de nuestro interés común, el camino a seguir para las autoridades [ucranianas] no pasa por traer cada vez más noticias inquietantes. Ha llegado el momento de enviar buenas noticias en lo que respecta a la justicia selectiva. A menos que los casos de Yulia Tymoshenko y Yuriy Lutsenko se aborden adecuadamente y haya suficiente confianza en que no habrá más justicia selectiva, difícilmente podríamos hablar de condiciones propicias para la firma del acuerdo de asociación.
La declaración del Sr. Fuele no podría haber sido más clara. También citó su preocupación por el caso de Serhiy Vlasenko, el abogado de Tymoshenko, que fue despojado de su mandato en la Rada después de la cumbre UE-Ucrania.
Según los informes, los estados miembros de la UE difieren sobre el nivel de exigencia que se debe establecer para la firma del acuerdo de asociación, es decir, sobre cuánto debe progresar Ucrania para cumplir con las condiciones de la UE. Algunos países, como Polonia y Lituania, parecen favorecer la firma incluso con un progreso modesto, en parte debido a la preocupación de que, de lo contrario, Kiev podría volver a la órbita de Moscú. Otros, como los Países Bajos y Alemania, creen que Ucrania debe hacer un progreso significativo. Suecia, que tradicionalmente ha abogado por un compromiso más progresista de Ucrania, aparentemente ahora pertenece al último campo. Los parlamentarios de algunos estados miembros de la UE han amenazado con bloquear la ratificación del acuerdo de asociación si la Sra. Tymoshenko permanece en prisión.
En caso de que la cumbre de la Asociación Oriental de la UE de noviembre de 2013 se produzca sin la firma del acuerdo de asociación, ni Bruselas ni Kiev parecen tener un Plan B. El 20 de marzo, el embajador de la UE en Ucrania, Jan Tombinski, dijo que, en caso de que el acuerdo de asociación no se firme en noviembre, El calendario de la UE en 2014 y las elecciones presidenciales de Ucrania en 2015 probablemente significarían que Ucrania y el acuerdo de asociación quedarían en un segundo plano de la UE hasta el verano de 2015.
Little Give de Moscú
Si bien Kiev enfrenta la condicionalidad de la Unión Europea, se ha enfrentado a una posición intransigente de Moscú, donde el presidente Vladimir Putin tiene la intención de fortalecer la influencia rusa en el espacio postsoviético. Para los rusos, Ucrania es claramente el premio principal para restablecer una posición de mando en la región.
La postura de Moscú indudablemente decepciona a Yanukovych, quien hizo de restablecer una mejor relación con Rusia su primer enfoque de política exterior en 2010. Además de abandonar posiciones que irritaban a Rusia, como perseguir un plan de acción para la membresía de la OTAN y buscar que el Holodomor fuera reconocido como genocidio. contra el pueblo ucraniano: el presidente ucraniano acordó en abril de 2010 extender la presencia de la Flota rusa del Mar Negro en Crimea durante 25 años. A cambio, los rusos acordaron darle a Ucrania un descuento en el precio del gas natural de $ 100 por mil metros cúbicos.
Posteriormente, el valor del descuento en el precio disminuyó a medida que aumentaba el costo del gas. Kiev ha hecho de asegurar un precio más barato para el gas la prioridad número uno en su agenda con Moscú. El problema es que, mientras los funcionarios ucranianos culpan de la fórmula de precios al contrato de gas de 2009 de la Sra. Tymoshenko y quisieran deshacer el contrato, el Sr. Yanukovych de hecho validó esa fórmula con su acuerdo de abril de 2010. Hasta ahora, los rusos no han mostrado ceder en el precio ni en los demás términos del contrato. Argumentan que el contrato es perfectamente legítimo.
La saga dio un nuevo giro a principios de 2013. Durante los últimos dos años, mientras se quejaba del precio, Naftohaz ha comprado cada vez menos gas a Gazprom, cayendo por debajo de los 41 mil millones de metros cúbicos por año que requiere el contrato. Los términos del contrato especifican tomar o pagar, es decir, Naftohaz tiene la obligación de pagar 41 mil millones de metros cúbicos, incluso si toma menos. Según los informes, Gazprom ha presentado a Naftohaz una factura de siete mil millones de dólares por gas que, según afirma, Naftohaz está obligado a pagar incluso si no la aceptó.
Los funcionarios ucranianos han declarado que no pagarán. Esto podría terminar en un tribunal de arbitraje internacional, cuyo fallo sería vinculante para ambas partes. El hecho de que Naftohaz no haya intentado hasta ahora impugnar el contrato general en un tribunal de arbitraje sugiere que Kiev no confía en que pueda prevalecer en un proceso de este tipo.
Durante las últimas dos décadas, la dependencia de Ucrania del gas de Rusia se vio compensada por la dependencia de Rusia de los gasoductos ucranianos para transportar gas ruso a Europa. Moscú está trabajando ahora de una manera muy decidida para reducir su dependencia de Ucrania para el tránsito de gas. Por lo general, Gazprom ha transitado alrededor de 100 mil millones de metros cúbicos de gas cada año, un estimado del 80 al 85 por ciento de sus exportaciones de gas a países europeos como Alemania y Austria, a través de la red de gasoductos de Ucrania. Eso le dio a Kiev una influencia sustancial con Rusia, pero eso ahora está cambiando.
El primer gasoducto Nord Stream, que mueve gas de Rusia a Alemania bajo el mar Báltico, está en funcionamiento, con un segundo gasoducto en construcción. Esos dos oleoductos tendrán una capacidad de 55 mil millones de metros cúbicos por año. Y Moscú parece cada vez más serio sobre la construcción de gasoductos bajo el Mar Negro para 2016 para eludir Ucrania. Podrían permitir que Gazprom elimine virtualmente a Ucrania de sus futuros planes de tránsito de gas. Eso eliminaría la influencia significativa que Kyiv ha tenido sobre Gazprom.
Ucrania ha intentado interesar a Rusia y la Unión Europea en un consorcio para gestionar su red de tránsito de gas. El interés de los sectores de la UE parece haber disminuido, en parte debido a los aspectos financieros inciertos del acuerdo. Los rusos muestran interés, pero han sugerido que Kiev debe primero retirarse de la Comunidad Europea de la Energía, algo que el gobierno ucraniano dice que no hará.
La línea intransigente de Moscú también se refleja en otras cuestiones. Los rusos han expresado interés en incorporar a Ucrania a la Unión Aduanera que actualmente comprende Rusia, Bielorrusia y Kazajstán. El Sr. Yanukovych ha dicho que le gustaría que Ucrania tuviera una relación con la Unión Aduanera. Pero la pertenencia a la Unión Aduanera es incompatible con un acuerdo de libre comercio profundo y completo con la Unión Europea. Como dijo recientemente el Sr. Barroso, Un país no puede ser al mismo tiempo miembro de una unión aduanera y estar en una profunda zona común de libre comercio con la Unión Europea. Esto no es posible.
El gobierno del Sr. Yanukovych parece entender esto, como lo demuestran sus propuestas de formas de cooperación con la Unión Aduanera que no sean miembros. El ministro de Relaciones Exteriores, Leonid Kozhara, reiteró a fines de febrero las sugerencias anteriores de Ucrania para la cooperación en un formato de tres más uno que podría, entre otras cosas, establecer un área de libre comercio entre los cuatro países.
Los funcionarios rusos, sin embargo, rechazan sistemáticamente la idea de que es posible una relación que no sea de membresía. El primer ministro Dmitry Medvedev declaró en marzo que Ucrania se enfrentaba a una elección de todo o nada. Kiev no puede tener una relación especial con la Unión Aduanera; como observador, seguiría siendo un forastero y no tendría privilegios especiales. Además, los funcionarios rusos sugieren que, a partir de 2015, Rusia permitirá que la mano de obra extranjera ingrese libremente al país solo desde los estados que pertenecen a la Unión Aduanera. Si bien la disminución de la fuerza laboral en Rusia puede obligar a reconsiderar esto, plantea dudas sobre la capacidad futura de los ucranianos para trabajar en Rusia.
Putin recibió a Yanukovych para una reunión el 4 de marzo, luego de que una reunión programada para diciembre fuera cancelada en el último minuto, aparentemente debido a la ausencia de acuerdos para registrar. Si bien, según se informa, los dos discutieron la gama completa de temas en el transcurso de siete horas, no está claro que la reunión haya producido un movimiento significativo hacia el compromiso. Según todas las apariencias, los rusos calculan que, por el momento, su postura de línea dura hacia Kiev tiene sentido para sus objetivos de política exterior.
Interés decreciente en los Estados Unidos
En cuanto a Washington, el interés en Ucrania y sus aspiraciones europeas parece haberse desvanecido a medida que Yanukovych retrocedió en la democracia. La administración Obama aceptó la revocación por parte del presidente ucraniano del deseo de su predecesor de un plan de acción para la membresía de la OTAN y la membresía final en la Alianza. Los funcionarios estadounidenses reconocieron que una integración más estrecha con la OTAN carecía de un amplio apoyo tanto entre la élite como entre el público en general en Ucrania.
También resultó que la decisión de Kiev de no seguir adelante con un plan de acción de pertenencia a la OTAN encajaba con el deseo de la administración Obama de restablecer las relaciones con Rusia. El alejamiento de Yanukovych de la OTAN eliminó la relación de Ucrania con la Alianza como un problema potencial importante entre Washington y Moscú. El gobierno de EE. UU. Pudo reiterar su apoyo a una relación sólida entre la OTAN y Ucrania, sabiendo que Kiev no empujaría esa relación en una dirección que causaría un problema importante con Rusia.
Por tanto, Washington apoyó la relación UE-Ucrania como el vehículo principal para integrar a Ucrania en Europa. Eso correspondía a la preferencia expresada por Yanukovych y corría un riesgo menor de alienar a Moscú que de profundizar los lazos entre la OTAN y Ucrania.
En términos generales, Ucrania ha perdido una importancia significativa en la agenda de Washington. Parte de la razón es el hecho de que la administración Obama no ve una lucha geopolítica con Rusia por Ucrania. Y parte de la razón es relativa: Ucrania recibió más atención de Washington en 2005-2008 de lo que hubiera sido debido a la Revolución Naranja y la elección de Víctor Yushchenko como presidente. Incluso cuando las deficiencias de Yushchenko se hicieron evidentes, la historia de la democracia en Ucrania atrajo a la administración de George W. Bush, que buscó hacer del avance de la democracia un tema subyacente de política exterior en su segundo mandato. Por lo tanto, Ucrania recibió una atención considerablemente mayor, incluidas las visitas del presidente y el vicepresidente, de lo que normalmente podría esperar un estado europeo de tamaño medio.
Kiev ha perdido ese atractivo con la reversión del progreso democrático que ha tenido lugar durante el gobierno de Yanukovych. La administración de Obama inicialmente expresó su disposición a trabajar con él, como el vencedor en una votación libre y justa en 2010. El gobierno de Estados Unidos tomó especial interés en asegurar la remoción de uranio altamente enriquecido de Ucrania. Pero a medida que se logró, y a medida que los líderes de la oposición como Tymoshenko y Lutsenko fueron enviados a prisión, la agenda bilateral ha despertado menos interés en los niveles superiores de Washington.
Algunos funcionarios ucranianos aparentemente esperan que la cooperación energética, en particular el desarrollo de los recursos energéticos de Ucrania, incluidos los recursos de gas no convencional, pueda atraer el interés de Estados Unidos de alto nivel. El gobierno de los Estados Unidos puede brindar asistencia en esta área y ciertamente desea que la inversión de Chevron tenga éxito, pero esa pregunta probablemente no se convierta en una prioridad para la Casa Blanca. Ciertamente, no será suficiente para superar las preocupaciones sobre el enjuiciamiento selectivo y otras deficiencias democráticas en Ucrania.
De hecho, cuando la subsecretaria de Estado Wendy Sherman viajó a Kiev del 19 al 20 de marzo, reiteró la importancia de que Ucrania tome medidas como poner fin al enjuiciamiento selectivo y mejorar el sistema judicial para mejorar la relación más amplia entre Estados Unidos y Ucrania. Si bien señaló que el gobierno de los Estados Unidos en este momento no está a favor de las sanciones a Ucrania, Sherman advirtió que el Congreso está discutiendo tales medidas.
a que hora es el crepúsculo
Mirando hacia el futuro, es difícil ver cómo Ucrania, si continúa su curso actual, podrá despertar un mayor interés en los círculos superiores de Washington. La visita de la Sra. Sherman podría ser la visitante de la rama ejecutiva de mayor rango que Kyiv ve durante algún tiempo.
¿Dónde deja esto a Kiev?
Dada la situación actual de Ucrania y las preferencias de la élite y el público ucranianos, el curso lógico de integración europea para Kiev es utilizar el acuerdo de asociación para profundizar sus vínculos con la Unión Europea mientras se mantienen relaciones constructivas con Rusia y la interacción cooperativa, pero no la búsqueda de membresía — con la OTAN. Ese parece ser el curso de política exterior que propugna el gobierno de Yanukovych.
Pero la combinación de una condicionalidad cada vez mayor de la Unión Europea, una línea dura continua de Rusia y un interés decreciente de Estados Unidos reduce la libertad de maniobra de Kiev. Gran parte de este problema para el gobierno ucraniano es autoinfligido: ningún factor ha tenido mayor influencia negativa en la política de la UE y los Estados Unidos hacia Ucrania en los últimos dos años que la regresión de Yanukovych a la democracia, incluido el enjuiciamiento selectivo de los líderes de la oposición. Esto obstaculiza gravemente la capacidad de Ucrania para labrarse un lugar apropiado en Europa.
Yanukovych ha sugerido en ocasiones que comprende el problema y actuará para satisfacer las preocupaciones de la UE (y los EE. UU.). En febrero, durante una reunión con los presidentes polaco y eslovaco, expresó su comprensión por la posición de la UE con respecto a la Sra. Tymoshenko y el Sr. Lutsenko y dijo que se podría llegar a un compromiso. Posteriormente, sin embargo, el Sr. Vlasenko perdió su mandato en la Rada, en lo que muchos vieron como un castigo por su servicio como abogado defensor de la Sra. Tymoshenko, y el Fiscal General continuó los procedimientos para vincular a la Sra. Tymoshenko con el asesinato de Yevhen Shcherban en 1996. Esas acciones no alivian las preocupaciones occidentales sobre el enjuiciamiento selectivo y socavan las palabras del presidente sobre la búsqueda de un compromiso.
Durante gran parte del período desde principios de la década de 1990, la política exterior de Ucrania ha buscado asegurar que el país tuviera fuertes vínculos con Occidente, así como una relación estable con Rusia. En el pasado, altos funcionarios ucranianos se fijaron el objetivo máximo de integrarse plenamente en las instituciones europeas y dijeron que, como mínimo, desean construir una red de vínculos para evitar que Ucrania se quede en una zona gris de inseguridad entre Europa y Rusia. . Desafortunadamente, en su curso actual, es difícil ver cómo Ucrania evita quedarse atrapada en una zona tan gris.