Cuando el Congreso sentó las bases para la regulación ambiental actual a principios de la década de 1970, la idea de que los estados inevitablemente recortan atajos en el control de la contaminación y la conservación para atraer negocios fue un poderoso argumento para la acción nacional. Cuando los escombros industriales en el río Cuyahoga de Cleveland se incendiaron y el petróleo de una explosión en alta mar arrasó las playas de Santa Bárbara en 1969, los incidentes se convirtieron en símbolos nacionales de una carrera hacia el fondo en la política estatal y local.
Recientemente, esta vista ha ganado un nuevo apoyo. No hace mucho, la prensa publicó relatos gráficos de desechos porcinos que se arrastraban por el río Pagan de Virginia hacia la bahía de Chesapeake desde una planta propiedad de Smithfield Foods, Inc., el mayor productor de productos porcinos de la costa este. La aplicación laxa por parte del estado de las leyes nacionales de contaminación del agua podría crear 'paraísos de contaminación' y conducir a un cambio en la manufactura y en los trabajos que penalizaría a los estados concienzudos, editorializó el New York Times.
Pero la idea de la carrera hacia el fondo es demasiado simplista para describir las fuerzas que dieron forma a las políticas ambientales estatales en la década de 1990. La idea está desactualizada por tres razones. Primero, la evidencia es ahora abrumadora de que las empresas rara vez deciden dónde ubicarse o expandirse en función de las fortalezas o debilidades de los programas ambientales estatales. En segundo lugar, la política estatal se ha transformado de manera que es más probable que los problemas de contaminación y conservación reciban una audiencia justa, independientemente de la acción federal. Finalmente, y lo más importante, las actitudes públicas han cambiado. Hoy, los estados compiten para ganar prosperidad en una economía que cambia rápidamente. Después de casi 30 años de acción gubernamental y progreso científico, funcionarios gubernamentales, ejecutivos de empresas y votantes encuentran que algunas medidas ambientales ayudan en esa contienda. Existe una creciente evidencia de que algunos estados lideran el crecimiento económico y la protección del medio ambiente, mientras que otros están rezagados en ambos.
Llamar la atención sobre estos cambios no es negar que los gobiernos estatales y locales enfrentan duras concesiones, que las empresas a menudo presionan para debilitar las reglas ambientales o que algunos contaminadores aún intentan vencer al sistema. Contratar inspectores para hacer cumplir la ley o comprar terrenos para proteger una cuenca es costoso y debe competir por fondos estatales limitados con la mejora de las escuelas, la construcción de carreteras y el pago de Medicaid y la asistencia social. Los problemas ambientales continúan siendo polémicos porque a menudo enfrentan trabajos contra un aire más limpio o más conservación y, a veces, ambas opciones ofrecen beneficios económicos. Cuando hay mucho en juego, las empresas, los trabajadores, los propietarios de viviendas y otros grupos lucharán por sus intereses. Y, por supuesto, siempre habrá tramposos.
Hace treinta años, la suposición de que había una carrera a la baja entre los estados era importante porque el Congreso estaba debatiendo la necesidad de un marco nacional de protección ambiental. Esa cuestión ahora está resuelta. Los demócratas y republicanos convencionales están de acuerdo en que la contaminación del aire, la contaminación del agua y otros problemas ambientales que cruzan las fronteras estatales deben seguir siendo controlados por las reglas federales. Debido a que la mayor parte de nuestra atención diaria se centra en las batallas reñidas en el perímetro de la autoridad gubernamental, es fácil olvidar que hemos sido testigos de un evento excepcional en las últimas tres décadas: la introducción exitosa de un nuevo tema en la política nacional.
Hoy en día, la cuestión de si los estados escatiman en la protección ambiental para atraer negocios es importante por diferentes razones. Primero, hemos llegado a un punto de inflexión en la política ambiental nacional en el que es inevitable cierto reajuste de los roles federales y estatales. Gracias en parte al considerable éxito de las leyes nacionales destinadas a controlar las principales fuentes de contaminación y alentar la conservación en grandes extensiones de tierras federales, la atención del público ahora se centra en problemas que son más difíciles de resolver desde Washington. La próxima generación de políticas medioambientales abordará las fuentes de contaminación muy dispersas y las oportunidades de conservación que afectan a las granjas y urbanizaciones, así como a los bosques y prados.
En segundo lugar, tanto demócratas como republicanos están pidiendo nuevos enfoques para la primera generación de problemas ambientales con el fin de dar más flexibilidad a los estados. La frustración con los altos costos y la rigidez de las regulaciones de mando y control ha impulsado medidas para complementar esas reglas con incentivos de mercado, acuerdos negociados, estándares de la industria y otras técnicas que descentralizan las decisiones.
En tercer lugar, el alcance de la regulación federal puede ser demasiado amplio. La Academia Nacional de Administración Pública ha sugerido, por ejemplo, que los gobiernos estatales y locales podrían controlar mejor los contaminantes químicos en el agua potable y decidir cuándo, dónde y cómo limpiar los desechos peligrosos.
La confusión continua sobre las capacidades de los gobiernos estatales es costosa. Las revisiones muy necesarias de tres de los pilares legales de la política ambiental nacional - las Leyes de Superfondo, Agua Limpia y Especies en Peligro - están estancadas en el Congreso en parte debido a preguntas problemáticas sobre cómo los gobiernos federal y estatal deben compartir la autoridad.
Las empresas han cambiado
En la década de 1970, los nuevos y repentinos requisitos de control de la contaminación con plazos cortos exigieron grandes inversiones no planificadas que fueron extremadamente costosas para algunas industrias. Hoy en día, los costos ambientales rara vez determinan la ubicación de la empresa porque se han convertido en un elemento relativamente pequeño y generalmente predecible de los gastos corporativos. Incluso para las industrias química y petrolera, los gastos anuales de reducción de la contaminación representan menos del 2 por ciento de las ventas. Los costos de capital para el control de la contaminación varían ampliamente de una industria a otra, desde el 2 por ciento de los costos de capital totales para maquinaria y el 3 por ciento para la electrónica hasta el 13 por ciento para las industrias químicas y el 25 por ciento para el petróleo y el carbón. Sin embargo, incluso cuando son sustanciales, esos costos generalmente se ven eclipsados por consideraciones laborales, inmobiliarias, de transporte, energéticas e impositivas en las decisiones de reubicación, según encuestas a ejecutivos corporativos. Sin embargo, una advertencia. Los cambios repentinos en las reglas de contaminación a veces pueden cerrar fábricas individuales y destruir puestos de trabajo. La modernización de las viejas fábricas puede resultar extremadamente costosa y las empresas pequeñas o marginales no siempre pueden sobrevivir a las demandas gubernamentales de realizar cambios.
La evidencia empírica confirma que el rigor de las políticas ambientales estatales generalmente tiene poca influencia en la ubicación de las empresas. Los economistas, que han encontrado el tema difícil de analizar debido a la escasez de información sobre la reubicación de empresas y la complejidad de la política ambiental, generalmente no han encontrado una asociación fuerte entre los costos de cumplimiento ambiental y la ubicación de la empresa. Los estudios durante la administración Reagan, cuando disminuyó la supervisión nacional, no encontraron evidencia de negocios moviéndose en busca de paraísos de contaminación. Asimismo, hay poca evidencia de que las empresas internacionales busquen refugios contra la contaminación, según un informe reciente de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
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A veces, las empresas pueden optar por un alto nivel de protección ambiental por razones que no tienen nada que ver con la ley estatal. Los inversores afectados por la caída de los precios de las acciones de Rust Belt en la década de 1970, cuando las empresas predijeron costos devastadores para cumplir con la primera ola de leyes ambientales, ahora quieren saber que las empresas han planeado nuevos requisitos. Y las empresas con plantas en muchos lugares pueden encontrar económico adherirse a un solo conjunto de estándares ambientales.
Los estados han cambiado
Los estados de la década de 1990 tienen poca semejanza con los estados de la década de 1960, y su papel en la protección del medio ambiente ha cambiado fundamentalmente. Como entidades políticas, han sido transformadas por el crecimiento de personal profesional, vigorosos sistemas bipartidistas, uso de referendos e iniciativas para formular políticas y requisitos de procedimiento que aseguran una mayor participación pública en las decisiones regulatorias.
Muchos aspectos de la protección ambiental se han asimilado en la política estatal y local, como lo han sido en la política nacional. El politólogo Barry Rabe señala en Environmental Protection in the 1990s que alrededor del 70 por ciento de la legislación ambiental importante promulgada por los estados ahora tiene poco o nada que ver con la política nacional y solo alrededor del 20 por ciento de los $ 10 mil millones que los estados ahora gastan anualmente en medio ambiente y los recursos naturales provienen de Washington. Los gobiernos estatales y locales son responsables de casi todo el cumplimiento de las leyes ambientales nacionales y continúan dominando las decisiones en áreas como el uso de la tierra y la eliminación de desechos. Ocasionalmente, los estados han cooperado para distribuir los costos de abordar un problema complejo o para concentrar las presiones para la acción entre los estados afectados. La aplicación laxa todavía ocurre, por supuesto, pero es más probable que sea controlada por intereses políticos dentro del estado.
Las actitudes públicas han cambiado
Finalmente, la idea de que los estados minimizan rutinariamente la protección ambiental para atraer negocios está obsoleta porque hemos aprendido algunas cosas en los últimos 25 años sobre los beneficios y costos de la protección ambiental. Incluso sin un empujón federal, los votantes han demostrado que a veces están dispuestos a pagar por la limpieza o conservación estatal o local si pueden cosechar las recompensas. Las medidas ambientales que contribuyen a la infraestructura crítica, atraen a trabajadores calificados o satisfacen las necesidades de empresas particulares se consideran, con razón, que tienen valor económico. Los gobernadores y legisladores apoyan las propuestas ambientales que promueven el agua potable o proporcionan un saneamiento adecuado, no porque Washington lo requiera, sino porque la salud pública es una condición previa para la prosperidad. Los votantes aprueban medidas que mejoran el atractivo de un área como lugar para vivir y trabajar, en parte porque atender las preferencias de los trabajadores calificados puede mejorar el crecimiento económico. Y el turismo (que representó casi el 10 por ciento de los empleos en EE. UU. En 1995) no es el único negocio con un interés directo en el control de la contaminación o la conservación. Las empresas que requieren grandes cantidades de agua pura, por ejemplo (fabricantes de chips de computadora, empresas de procesamiento de alimentos y cervecerías, por nombrar algunas) tienen incentivos económicos para mantener los arroyos, ríos y aguas subterráneas sin contaminar.
En el otro extremo, es probable que los políticos estatales vean como una mala perspectiva gastar dinero para limpiar la contaminación que se desplaza, fluye, se filtra o puede ser transportada a otros estados. Y renunciar a tierras de desarrollo de primera calidad para proteger especies en peligro de extinción generalmente se considera que ofrece escasos beneficios económicos o políticos. Los científicos ambientales deben considerar los efectos del desarrollo en las generaciones futuras. Los políticos estatales normalmente no pueden. Cuando las inversiones deficientes para los estados son prioridades para la nación, se necesita una supervisión federal rigurosa.
Una carrera hacia el fondo
Sin embargo, en general, el apoyo a la protección del medio ambiente es un resultado, no una causa, de la prosperidad. Al menos en los extremos, los estados con economías fuertes tienden a apoyar programas de protección ambiental relativamente fuertes, mientras que aquellos con economías débiles a menudo apoyan programas más débiles.
En la década de 1990, la competencia real entre los estados no es una carrera a la baja para minimizar la protección ambiental, sino una carrera a la línea de fondo para mejorar el valor de la propiedad y aumentar los ingresos fiscales. Los estados compiten para ganar prosperidad en una economía en la que las empresas se están consolidando, el capital es cada vez más móvil y, a veces, hay escasez de trabajadores calificados.
Debido a que la experiencia ha demostrado que las economías ricas dedican más recursos a la protección ambiental que las que luchan, deberíamos preocuparnos por el futuro del control de la contaminación y la conservación en estados relativamente pobres.
Algunas investigaciones han sugerido vínculos directos entre la prosperidad y la protección del medio ambiente. Un análisis realizado por el Instituto de Estudios del Sur en 1994 encontró que 9 de los 12 estados que eran más fuertes en la protección del medio ambiente también eran los más fuertes en el crecimiento económico, mientras que 12 de los 14 estados que eran más débiles en la protección del medio ambiente también se encontraban entre los más bajos en el crecimiento económico. . Los estados que han dependido de las industrias del petróleo, la madera, la minería u otros recursos naturales pueden enfrentar problemas especiales para mejorar la protección ambiental y reunir los ingredientes de un crecimiento duradero.
Tales diferencias entre los estados no son sorprendentes. Las fronteras estatales fueron trazadas por accidentes de asentamiento y compromiso político, no por un deseo de equidad. Esas divisiones fortuitas han producido variaciones en la cultura y la historia políticas que, en general, celebramos. También han producido variaciones en los recursos naturales y los activos gravables. La protección ambiental estatal, que se encuentra en una unión de fuerzas económicas, voluntad política y tradición histórica, refleja naturalmente estas diferencias duraderas.
Sin embargo, un peligro es que los estados que son débiles tanto en crecimiento económico como en protección ambiental son particularmente vulnerables a una restricción de fondos que puede convertirse en una dinámica política importante durante los próximos 10 años: la perspectiva de demandas crecientes de protección ambiental que nadie está dispuesto o es capaz de pagar. Muchos de los estados menos prósperos dependen en gran medida de los fondos federales para financiar la protección ambiental en un momento en que dichos fondos son cada vez más escasos. Y es probable que sus presupuestos se vean más cargados por demandas como la asistencia social y Medicaid y sean menos fáciles de expandir mediante aumentos de impuestos o préstamos.
Sin embargo, nada de esto es un argumento a favor del determinismo económico. Las economías estatales cambian constantemente a medida que cambian los mercados, y la experiencia ha demostrado que la voluntad política y las circunstancias fortuitas pueden superar los obstáculos al crecimiento. Las industrias de alta tecnología y el turismo en auge hicieron de los estados de las Montañas Rocosas, tradicionalmente dependientes de la minería, la madera y la agricultura, la región de más rápido crecimiento del país a principios de la década de 1990. Y la reciente apertura del campo de golf Old Works diseñado por Jack Nicklaus por $ 11 millones en Anaconda, Montana, construido sobre un sitio Superfund, no es un evento aislado.
¿Qué hacer?
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Renunciar al tema simplista de una carrera a la baja entre los estados para minimizar la protección ambiental abre el camino para considerar preguntas más difíciles. ¿Cuánta flexibilidad deberían tener los estados para tomar decisiones sobre medidas ambientales? ¿Cómo se pueden promover de la mejor manera las prioridades nacionales que no benefician a ningún estado? ¿Cómo se deben abordar las desigualdades crónicas entre estados? Varias iniciativas que ya están en marcha sugieren respuestas parciales.
Variaciones sobre temas nacionales. Establecer objetivos nacionales claros y dar a los estados la mayor flexibilidad posible sobre cómo llevarlos a cabo es la mejor manera de mediar entre las prioridades nacionales y las diferencias estatales. Complementar los estándares con un uso más amplio de incentivos de mercado, soluciones negociadas y autocontrol empresarial puede ampliar las opciones locales respetando las prioridades nacionales. El gobierno federal debería concentrar la supervisión donde los estados son más débiles, como ha sugerido la Academia Nacional de Administración Pública. Y a medida que mejora la información, el progreso del estado debe juzgarse por las condiciones ambientales, no por el número de inspecciones y permisos. Todo esto, por supuesto, es mucho más fácil de decir que de hacer. Después de 30 años de esfuerzos y miles de millones de dólares gastados, Estados Unidos aún no cuenta con un sistema confiable de medición de tendencias en las condiciones ambientales que pueda ser la base para establecer metas nacionales y marcar el progreso hacia ellas.
Información como reglamento. Exigir que el público reciba información detallada sobre las consecuencias ambientales puede crear incentivos para que las empresas y los gobiernos limiten la contaminación, particularmente si las consecuencias afectan directamente a quienes reciben la información y si los hechos van acompañados de una interpretación objetiva. Usando Surf Your Watershed, el sitio de Internet más nuevo de la EPA, por ejemplo, cualquier persona que ingrese un código postal ahora puede aprender sobre las fuentes de contaminación, la calidad del agua y las fuentes de agua potable. Y las Enmiendas de 1996 a la Ley de Agua Potable Segura, aprobadas por el 104º Congreso después de dos años de acritud, requieren que los sistemas de agua locales notifiquen a los clientes una vez al año sobre las bacterias y los productos químicos en el agua del grifo como una forma de fomentar un control cuidadoso. Estos requisitos de información siguen el ejemplo del Inventario de emisiones tóxicas, una disposición añadida a la ley federal en 1986 y ampliada recientemente, que requiere que las empresas informen sobre sus descargas de sustancias tóxicas. Cooperación regional. Los posibles beneficios de la cooperación regional han recibido muy poca atención en un sistema político que enfatiza la autoridad nacional y estatal. Muchos problemas ambientales tienen un alcance inherentemente regional, más que nacional o local. Necesitamos comprender mejor por qué algunos intentos de cooperación regional tienen éxito y otros fracasan.
Financiamiento creativo. Los votantes que han limitado efectivamente los ingresos estatales al resistirse a los aumentos de impuestos siguen dispuestos a pagar tarifas especiales por servicios o proyectos ambientales que se consideran inversiones necesarias, lo que ayuda a aliviar la restricción de fondos, especialmente para los estados menos prósperos. Tres cuartas partes de los programas de eliminación de desechos estatales y locales se financian con tarifas especiales, una proporción que ha aumentado rápidamente en la década de 1990, según un informe de la Oficina de Contabilidad General de 1995. Las tarifas especiales también tienen desventajas, por supuesto. Vincular la recaudación de ingresos con el gasto en actividades particulares puede interferir con la agilidad del sistema político para responder a las necesidades públicas cambiantes.
Épocas de cambios
Sería un error dejar que los miedos de la década de 1970 dominen la acción en la década de 2000. La carrera hacia el fondo es una idea poderosa que resonó con los cambios repentinos en los requisitos ambientales durante la década de 1970. Tiene poca relación con los desafíos de la década de 1990, cuando los costos ambientales son una porción relativamente pequeña de los gastos comerciales, los gobiernos estatales están más abiertos a incluir intereses ambientales y la comprensión pública ha mejorado. Después de casi 30 años, la protección ambiental se ha asimilado al sistema político, donde continuará evolucionando en miles de acciones nacionales, estatales, locales y privadas separadas. El éxito de esas acciones depende en parte de nuestra capacidad para adaptar nuestras ideas sobre cómo funcionan los gobiernos y las empresas a las circunstancias cambiantes. En una época de escasos recursos nacionales y continuas disparidades entre los estados que tienen éxito en el crecimiento económico y la protección del medio ambiente y aquellos que tienen menos éxito en ambos, nuestra atención ahora debería pasar de la carrera hacia el fondo a la carrera hacia el fondo.