Energía y clima: más allá del simbolismo

Mejora de la infraestructura energética

Físicamente, el sistema energético de Estados Unidos, que es típico de una economía avanzada, se divide aproximadamente en tercios. Una parte de la energía primaria se destina al transporte, que está dominado por el petróleo, un combustible preciado porque es un líquido a las temperaturas más relevantes, tiene una alta densidad de potencia y es relativamente barato. Esos atributos son cruciales para el transporte móvil que debe llevar su propio suministro de energía. Una segunda porción (alrededor de dos quintos) se transforma en energía eléctrica antes de consumirse en la economía; en el poder, hay muchas fuentes diferentes de energía primaria que compiten eficazmente. El resto se utiliza en una variedad de fuentes estacionarias, como para calentar hogares y proporcionar calor de proceso en las fábricas, usos que están dominados por el gas natural porque en América del Norte el gas natural es bastante barato, gracias a los enormes suministros nuevos de gas de esquisto. La figura 17.1 resume la imagen.

El panorama general de la figura 17.1 cambia lentamente porque el gran tamaño de las infraestructuras energéticas, como oleoductos y gasoductos, carreteras y redes de energía eléctrica, impide el cambio. Un capital social costoso e interconectado crea efectos de bloqueo que ralentizan la velocidad a la que es posible la evolución. Casi todos los grandes desafíos de la política energética requieren transformaciones fundamentales en los sistemas energéticos. Sin embargo, estas transformaciones son lentas y difíciles de manejar con políticas. Históricamente, las infraestructuras energéticas completas necesitan entre 50 y 70 años para tales transformaciones, aunque con políticas activas quizás el cambio podría desarrollarse más rápido en el futuro.¹

Detener el cambio climático rápidamente, para que, por ejemplo, Estados Unidos y otras naciones puedan cumplir con los audaces objetivos que establecieron en el Acuerdo de París para detener el calentamiento en niveles muy por debajo de dos grados por encima de los niveles preindustriales, requeriría transformar el sistema energético en aproximadamente tres décadas, o el doble de la tasa histórica de rotación. Muy pocas sociedades han hecho eso alguna vez, y empujar el sistema energético tan rápidamente crea un alto riesgo de errores económica y políticamente costosos.

Durante las últimas cuatro décadas, desde el embargo petrolero árabe (1973-1974), Estados Unidos, como la mayoría de las otras economías avanzadas, ha hecho un gran cambio hacia el uso de los mercados en lugar de la regulación directa para gobernar la producción y el uso de los principales combustibles. . Hoy existen mercados mundiales de petróleo; a pesar de que gran parte del petróleo proviene todavía de lugares peligrosos y poco confiables del mundo, el abastecimiento global y los mercados eficientes ayudan a que el suministro de petróleo sea más seguro. También está surgiendo un mercado mundial de gas y existe cierto comercio mundial de carbón. Dentro del país, todos estos combustibles se comercializan en mercados razonablemente bien administrados. Se ha cumplido la misión de crear mercados eficientes para combustibles primarios.

La atención se centra ahora en cómo estos combustibles se transforman en servicios útiles, en particular, energía eléctrica. La mayoría de los estudios sugieren que el proceso de electrificación de la economía, es decir, la conversión de energía primaria en electricidad antes de su uso, continuará, especialmente si se realizan grandes esfuerzos para reducir la contaminación de todo tipo. Incluso el área que durante mucho tiempo se pensó que era más difícil de electrificar, el transporte, ahora está experimentando algunos avances gracias a los vehículos eléctricos.

Debido a que la electricidad es esencialmente imposible de mover entre continentes, estos mercados casi siempre son asuntos nacionales y regionales. Si bien Estados Unidos tiene tres redes grandes, las interconexiones dentro de esas redes son generalmente débiles; por lo tanto, para fines prácticos, el tamaño relevante de las redes eléctricas de EE. UU. es aún menor y el papel de la política a nivel estatal es mayor. Esto crea el desafío central para la política federal sobre electricidad. El país en general puede ganar mucho con un mayor uso de sistemas de energía eléctrica bien diseñados, pero el apalancamiento disponible para el gobierno federal es altamente indirecto. La Comisión Federal Reguladora de Energía (FERC) tiene jurisdicción sobre la transmisión de energía interestatal y sobre los mercados en general, pero no puede dictar muchas políticas a los estados.

como se ve la luna ayer

Incorporación de energías renovables

Una estrategia de política inteligente en torno a la electricidad debe centrarse en los lugares donde el gobierno federal tiene influencia. Esta administración debería centrarse, en particular, en lo que se perfila como el desafío central de la energía eléctrica: apoyar el crecimiento de las energías renovables al tiempo que concilia su variabilidad inherente. Existe un sólido consenso bipartidista sobre el valor de aumentar el uso de energía renovable, principalmente solar y eólica. Ese acuerdo entre republicanos y demócratas se refleja, por ejemplo, en grandes créditos fiscales federales en curso para energía renovable, así como en políticas que requieren activamente energía renovable en 29 estados.²Debido a que las nuevas energías renovables reciben subsidios, los defensores de otras fuentes de energía, como la energía hidroeléctrica, la biomasa y, ahora, la nuclear, también buscan y obtienen subsidios. Estos diferentes subsidios están creando crecientes distorsiones en los mercados de energía, como es evidente, por ejemplo, en estados como Texas e Illinois, donde los mercados de energía con grandes cantidades de suministros subsidiados de energía eólica hacen que los precios de la energía sean negativos en ocasiones. En tales entornos, las fuentes de alimentación de carga base, es decir, gas, carbón y nuclear, no pueden competir. Este enfoque de los mercados de energía es insostenible y está destinado a tener grandes impactos adversos en todo el sistema, como la pérdida de grandes cantidades de energía nuclear de cero emisiones.

La nueva administración podría centrarse de manera útil en tres desafíos para las redes eléctricas cargadas de energías renovables. En primer lugar, está deshaciendo el complicado y distorsionante régimen de subvenciones de hoy. Ha existido una lógica convincente para subsidiar nuevas fuentes de energía, para promover la innovación y la comercialización, pero para las fuentes de energía renovables estándar, esos objetivos de innovación ya se han logrado. La oportunidad de comenzar esta relajación vendrá con una revisión más amplia de las políticas fiscales y presupuestarias del país. Deben reducirse las subvenciones para la producción de tecnologías maduras, mientras que debe aumentarse la inversión en innovación fundamental previa a la comercialización mediante la investigación y el desarrollo (I + D). En comparación con el tamaño de los desafíos que enfrenta el país en materia de energía y la necesidad de tecnología avanzada para resolverlos, Estados Unidos invierte de forma masiva, tal vez en un factor de dos o tres, en I + D del sector público. Si bien es políticamente popular criticar ejemplos de fallas de inversiones pasadas en I + D (fallas que son intrínsecas a cualquier cartera de inversiones en ideas y tecnologías no probadas), la realidad es que el historial de gastos de I + D relacionados con la energía es generalmente excelente.

Un segundo desafío, donde el apoyo a la I + D, así como los proyectos de demostración y las reformas del mercado podrían ser fundamentales, se relaciona con la integración de estos suministros de energía renovable en la red. Partes de los Estados Unidos se están moviendo rápidamente hacia redes eléctricas que dependen de grandes cantidades de energía renovable: California y Nueva York han adoptado leyes que exigen un 50 por ciento de energías renovables para 2030, mientras que Hawai apunta al 100 por ciento para 2045. Una prioridad particularmente alta para el El presidente entrante ofrecerá orientación estratégica que pueda ayudar a los estados, comenzando por los estados que se están moviendo rápidamente hacia las energías renovables y pronto también a otros estados, a integrar las energías renovables en la red sin socavar otros objetivos, como recortes profundos de emisiones y confiabilidad. Si bien esta administración no estará de acuerdo con estos gobiernos estatales en muchos temas, esta es un área de terreno común útil.

Un tercer desafío se relaciona con la infraestructura de transmisión. Las grandes redes integradas suelen ser más capaces de suavizar las variaciones en los focos de oferta y demanda, ya que esas variaciones tienden a no estar correlacionadas entre grandes áreas geográficas. La administración entrante ha manifestado su interés en impulsar la inversión en infraestructura. Ese esfuerzo, que parece haberse centrado principalmente en carreteras, aeropuertos y otras áreas, debería expandirse para incluir la red eléctrica y construir los elementos de lo que podría convertirse en un sistema de red verdaderamente nacional, como el que existe en China. También debería abordar la necesidad de una inversión masiva en almacenamiento de energía. Hasta ahora, el gobierno federal casi no ha jugado ningún papel en el debate sobre el almacenamiento, pero la FERC debería centrarse en las necesidades potenciales de proyectos de almacenamiento interestatales que deberán integrarse con el comercio a granel de energía renovable. Las redes que dependen principalmente de energías renovables necesitarán capacidades de almacenamiento de varios días para que el servicio de energía eléctrica sea confiable.³

Asegurar la red eléctrica

Junto con ayudar a la nación a hacer que sus redes eléctricas sean más capaces de manejar grandes cantidades de energía renovable, la seguridad de la red cobrará mayor importancia. Gran parte de la sociedad moderna depende del suministro de la red. Después de que la súper tormenta Sandy azotó el noreste, por ejemplo, resultó extremadamente difícil restablecer el orden y los servicios básicos, en parte porque la falla de los semáforos había arruinado las carreteras.⁴En ausencia de servicio eléctrico, se cerraron los servicios de agua y alcantarillado, el transporte público no estaba disponible en gran medida y las bombas de gasolina eléctricas no funcionaban. Las amenazas a la red incluyen la naturaleza y, quizás cada vez más, los ataques maliciosos. Y los sistemas de control en la red pueden ser vulnerables a ataques cibernéticos, como sucedió en partes de la red de Ucrania a finales de diciembre de 2015 a través de una penetración experta que parecía provenir de piratas informáticos rusos.

El desafío para fortalecer la red no es con pequeñas fallas, como las provocadas por tornados o huracanes o el pie errante de una desafortunada ardilla. Esos suceden con regularidad y la industria es extremadamente buena en planificar y responder a tales interrupciones conocidas en el servicio. Las interrupciones a gran escala y de larga duración son una historia diferente porque son más difíciles de predecir y requieren una forma diferente de preparación. Requieren un programa más activo en el Departamento de Energía (DOE) para demostrar tecnologías que pueden mejorar la resistencia a la pérdida de energía. Y requieren que el Departamento de Seguridad Nacional (DHS) lidere un esfuerzo mucho más riguroso en la planificación regional para los impactos y la recuperación de fallas de red de larga duración.

En esta fotografía del 13 de marzo de 2012, un trío de transformadores que pesan alrededor de 250,000 libras cada uno se transportan en camión desde St. Louis, Missouri a Houston, Texas, como parte de un ejercicio del Departamento de Seguridad Nacional para ver qué tan rápido se pueden instalar transformadores de reemplazo en el caso de una interrupción importante de la red eléctrica de EE. UU. REUTERS / Departamento de Seguridad Nacional

Estos son los nuevos desafíos centrales para el sistema de suministro y distribución de electricidad. El gobierno federal también debe mantenerse al tanto de muchos otros temas relacionados con el suministro y la comercialización de energía. Estos incluyen, por ejemplo, la modernización de la gestión de la reserva estratégica de petróleo de la nación, un anacronismo dejado de una era anterior en la que la acción del gobierno tuvo un impacto mayor en el suministro de petróleo. Los estándares de ahorro de combustible para vehículos también necesitan monitoreo, pero la administración Obama ya ha realizado un trabajo extenso en esta área y el régimen está en buena forma por ahora. Algunas fuerzas políticas querrán hacer retroceder esos estándares, pero los fabricantes de automóviles ya están respondiendo a las reglas existentes, y poco más de importancia se puede hacer en los próximos cuatro años. Los desafíos incluyen los impactos económicos de la producción y utilización de energía, incluso en sectores que están en declive, especialmente el carbón. Es esencialmente imposible reconstruir la industria del carbón a su estado anterior, pero ayudar a los trabajadores a gestionar la transición a nuevos puestos de trabajo es importante. También se le pedirá al gobierno federal que ayude a repensar la industria de la energía nuclear, que se encuentra en medio de un esfuerzo masivo para volverse más competitiva. La pérdida de una gran fracción de la flota nuclear estadounidense existente podría ser extremadamente dañina, sobre todo para los esfuerzos de la nación por controlar las emisiones y proporcionar diversidad en el suministro de energía. En algunas áreas, la nueva legislación podría ayudar, como los esfuerzos para adoptar una estrategia racional a largo plazo para el almacenamiento provisional y luego final del combustible nuclear gastado que se está acumulando en los reactores de la nación. La racionalización de la reglamentación también podría ayudar. Pero la mayoría de las acciones necesarias se encuentran dentro de la industria, con los mercados de energía y a nivel estatal, como en Illinois y Nueva York, donde se pide a las legislaturas estatales que ayuden a las plantas locales con problemas económicos.

Regulación ambiental y cambio climático

Será tentador para los republicanos, que tienen el control unificado de la presidencia y el Congreso, usar este poder para hacer retroceder muchas regulaciones ambientales de la era Obama y anteriores, incluidas las políticas nacionales e internacionales sobre el cambio climático. Ese esfuerzo sería un error, pero si resulta necesario políticamente, entonces debería organizarse de una manera que minimice el daño a la política exterior y los intereses comerciales de Estados Unidos.

En cuanto a la regulación ambiental en general, en el período transcurrido desde las elecciones se han visto muchos planes para hacer retroceder las reglas de la era de Obama. Se necesita precaución: muchas de esas reglas ya están muy avanzadas en implementación y los retrocesos crearán una confusión regulatoria que es perjudicial para la inversión empresarial. Las reglas sobre las emisiones de metano del fracking, por ejemplo, ya se están implementando en importantes estados productores (de hecho, esas reglas estatales fueron el modelo para las reglas federales), y la industria ya sabe que debe manejar estas emisiones. El Plan de Energía Limpia ofrece un contexto similar en el que un exceso de giro regulatorio en realidad dañaría los intereses que la nueva administración dice que quiere promover.

reina bajo arresto domiciliario

En cuanto al clima, las tentaciones de hacer retroceder el Acuerdo de París son muchas. Pero es importante analizar con seriedad cómo este acuerdo refleja y promueve realmente los intereses estadounidenses. Estados Unidos jugó un papel central en la creación del Acuerdo de París y lo hizo mucho más flexible que el enfoque favorecido por la Unión Europea y otros actores importantes. En particular, Estados Unidos y China trabajaron bilateralmente para establecer el tono de las conversaciones de París y continuar cooperando en la investigación energética y temas relacionados.⁵Incluso cuando Estados Unidos y China enfrentan dificultades en sus relaciones en otros lugares, esta cooperación bilateral sigue siendo posiblemente el ejemplo más eficaz de lo que pueden hacer juntos. La arquitectura del Acuerdo de París, que depende de que los países establezcan sus propios compromisos de manera flexible a través de un proceso ascendente, refleja en gran medida los intereses de Estados Unidos y China.⁶Estados Unidos también ha desarrollado una cooperación bilateral similar sobre clima y energía con India, aunque ese proceso está menos avanzado. Estados Unidos tiene un gran interés en seguir dando forma a este proceso.

El presidente de Estados Unidos, Barack Obama, le da la mano al presidente chino, Xi Jinping, durante su reunión al inicio de la cumbre climática en París el 30 de noviembre de 2015. REUTERS / Kevin Lamarque

quien fue cristóbal colón

Si la nueva administración tiene como objetivo retirarse de la cooperación de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, debería hacerlo de una manera que minimice el daño inevitable a la reputación de Estados Unidos y la estrategia de política exterior. Un modelo es el de la administración de George W. Bush, que se negó a ratificar el Protocolo de Kioto (y se ganó el desprecio internacional) pero poco a poco construyó esfuerzos paralelos con un número menor de países, principalmente en Asia. Un área de importancia inmediata es trabajar con los países para revisar las políticas nacionales y saber qué está funcionando realmente (y a qué costo). Dicho mecanismo de revisión está previsto en el Acuerdo de París, y un papel constructivo para la nueva administración sería participar con países importantes, incluidos China e India, en la demostración de cómo funcionan estos sistemas, tal como lo ha hecho el país de manera bilateral con China en el marco del Acuerdo. Grupo de los Veinte (G-20), donde los países se ofrecieron como voluntarios para revisar sus esfuerzos nacionales para reducir los subsidios a la energía.⁷Si Estados Unidos se retira del proceso de París, ya sea legal o de facto, entonces debería esperar que otros países, en particular China, llenen el vacío de formas que podrían dañar los intereses estadounidenses. La retirada legal formal de París sería la peor de muchas opciones: una retirada más suave y un cambio de enfoque a otros foros sería mucho más constructivo.

Conclusiones y predicciones

Los desafíos centrales de la política energética han cambiado radicalmente desde la crisis del petróleo de los años setenta. A medida que los problemas del petróleo han disminuido, se ha prestado mucha más atención a la energía eléctrica.

Hacer que el gobierno federal sea relevante para el proceso de electrificación requiere una estrategia y un enfoque. Aquí, he sugerido tres: hacer que los mercados funcionen, hacer que la infraestructura sea segura y abordar el cambio climático. Dentro de cada uno hay algunos elementos de alta prioridad, como el financiamiento para I + D, y casi todos los elementos prioritarios requerirán que el Congreso y la administración trabajen juntos para cambiar las leyes y los fondos apropiados.

La predicción más probable para la política energética en la próxima administración es que gran parte de la acción política real residirá dentro de los estados. A nivel federal, muchas de las iniciativas y disputas más visibles probablemente serán sobre políticas simbólicas, áreas donde la acción política es relativamente fácil de organizar y donde las decisiones pretenden ofrecer soluciones serias a problemas difíciles. Habrá iniciativas para promover las energías renovables, pero fallas persistentes para construir las redes y los mercados necesarios para integrarlas de manera confiable.

Cuando la política de una política energética seria se vuelve imposible de gestionar, un torrente de acciones simbólicas llena el espacio. El mayor desafío para la próxima administración puede ser gestionar los movimientos simbólicos necesarios para aplacar a los grupos de interés organizados y, al mismo tiempo, guiar al gobierno federal hacia un enfoque más racional y estratégico.

Agradecimientos: Un agradecimiento especial a Tim Boersma, Charley Ebinger, Bruce Jones, Mark Muro, Michael O'Hanlon, Ric Redman, Janet Walker y Philip Wallach por sus comentarios sobre un borrador y a Jen Potvin por su asistencia en la investigación.

Lea más en la serie Brookings Big Ideas for America