Sanciones económicas: demasiadas cosas malas

Las sanciones económicas se utilizan cada vez más para promover toda la gama de objetivos de la política exterior estadounidense. Sin embargo, con demasiada frecuencia, las sanciones resultan ser poco más que expresiones de preferencias estadounidenses que dañan los intereses económicos estadounidenses sin cambiar para mejor el comportamiento del objetivo. Por regla general, las sanciones deben ser menos unilaterales y centrarse más en el problema en cuestión. El Congreso y el poder ejecutivo deben instituir una supervisión mucho más rigurosa de las sanciones, tanto antes de adoptarlas como de manera regular a partir de entonces, para garantizar que los beneficios esperados superen los costos probables y que las sanciones logren más que las herramientas alternativas de política exterior.

RESUMEN DE POLÍTICA # 34

El uso generalizado de sanciones económicas constituye una de las paradojas de la política exterior estadounidense contemporánea. Las sanciones se critican con frecuencia, incluso se ridiculizan. Al mismo tiempo, las sanciones económicas se están convirtiendo rápidamente en la herramienta política elegida por Estados Unidos en el mundo posterior a la guerra fría. Estados Unidos ahora mantiene sanciones económicas contra decenas de países; de hecho, las sanciones son tan populares que están siendo introducidas por muchos estados y municipios. Lo que es fundamental, además, no es solo la frecuencia con la que se utilizan las sanciones económicas, sino su creciente importancia para la política exterior de Estados Unidos.

Las sanciones, definidas como penas principalmente económicas, pero también políticas y militares introducidas para alterar el comportamiento político y / o militar, son empleadas por Estados Unidos para desalentar la proliferación de armas de destrucción masiva y misiles balísticos, reforzar los derechos humanos, acabar con el terrorismo y frustrar el tráfico de drogas. tráfico, desalentar la agresión armada, promover el acceso a los mercados, proteger el medio ambiente y reemplazar a los gobiernos.

Para lograr los fines de la política exterior, las sanciones adoptan la forma de embargos de armas, reducciones y recortes de la ayuda exterior, limitaciones a las exportaciones e importaciones, congelación de activos, aumentos de aranceles, revocación del estatus comercial de nación más favorecida (NMF), votos negativos en las instituciones financieras internacionales , retiro de relaciones diplomáticas, denegación de visas, cancelación de enlaces aéreos y prohibiciones de crédito, financiamiento e inversión.

¿Qué explica esta popularidad? Las sanciones pueden ofrecer lo que parece ser una respuesta proporcional a un desafío en el que los intereses en juego son menos que vitales. Además, las sanciones son una forma de señalar el descontento oficial con un determinado comportamiento. Pueden servir para reforzar el compromiso con una norma de comportamiento, como el respeto por los derechos humanos o la oposición a la proliferación. La renuencia estadounidense a utilizar la fuerza militar es otra motivación. Las sanciones brindan una alternativa visible y menos costosa a la intervención militar y a no hacer nada. El mayor alcance de los medios es otra explicación. El efecto CNN puede aumentar la visibilidad de los problemas en otro país y estimular el deseo de respuesta de los estadounidenses. La mayor fuerza de los distritos electorales de un solo tema en la política estadounidense también es un factor. Los grupos pequeños, organizados y enfocados, que a menudo actúan a través del Congreso, pueden tener un impacto mucho más allá de su fuerza real, especialmente cuando no existe una fuerza compensatoria igualmente enfocada.

El record

Se pueden extraer varias conclusiones del uso reciente de sanciones económicas por parte de Estados Unidos con fines de política exterior:

• Es poco probable que las sanciones por sí solas logren los resultados deseados si los objetivos son amplios o el tiempo es corto. Las sanciones, incluso cuando fueron amplias y gozaron de un respaldo internacional casi universal durante casi seis meses, no lograron que Saddam Hussein se retirara de Kuwait. Al final, hizo falta la Operación Tormenta del Desierto. Otras sanciones también se han quedado cortas. El régimen iraní continúa apoyando el terrorismo, oponiéndose al proceso de paz de Oriente Medio y avanzando con su programa de armas nucleares. Fidel Castro todavía está en la cima de un sistema político y económico en gran parte autoritario. India y Pakistán no se vieron disuadidos de probar armas nucleares por la amenaza de penas draconianas. Libia se ha negado a presentar a las dos personas acusadas de la destrucción de Pan Am 103. Las sanciones no pudieron persuadir a la junta de Haití de honrar los resultados de unas elecciones. Tampoco pudieron disuadir a Serbia y otros de que suspendieran su agresión militar. Y China continúa exportando tecnologías sensibles a países seleccionados y sigue siendo una sociedad en la que se violan los derechos humanos.

• Sin embargo, en ocasiones las sanciones pueden lograr (o ayudar a lograr) varios objetivos de política exterior que van desde los más modestos hasta los bastante significativos. Las sanciones introducidas después de la Guerra del Golfo aumentaron el cumplimiento iraquí de las resoluciones que pedían la eliminación completa de sus armas de destrucción masiva y disminuyeron la capacidad de Iraq para importar armas. En la ex Yugoslavia, las sanciones fueron un factor que contribuyó a la decisión de Serbia de aceptar el acuerdo de Dayton en agosto de 1995. China parece haber mostrado cierta moderación en la exportación de piezas o tecnologías de misiles nucleares y balísticos.

• Las sanciones unilaterales rara vez son efectivas. En una economía global, las sanciones unilaterales tienden a imponer mayores costos a las empresas estadounidenses que al objetivo, que generalmente puede encontrar fuentes sustitutas de suministro y financiamiento.

• Las sanciones secundarias pueden empeorar las cosas. Intentar obligar a otros a unirse a un esfuerzo de sanciones amenazando con sanciones secundarias contra terceros que no estén dispuestos a sancionar al objetivo puede causar un daño grave a una variedad de intereses de la política exterior de EE. UU. Esto es lo que sucedió cuando se introdujeron sanciones contra empresas extranjeras que violaron los términos de la legislación estadounidense que afecta a Cuba, Irán y Libia. Esta amenaza puede haber tenido algún efecto disuasorio sobre la voluntad de ciertos individuos de participar en actividades comerciales prohibidas, pero al precio de un sentimiento antiamericano cada vez mayor, estimulando desafíos dentro de la Organización Mundial del Comercio y desviando la atención del comportamiento provocador de los Estados Unidos. gobiernos objetivo.

• Las sanciones son instrumentos contundentes que a menudo producen consecuencias no deseadas e involuntarias. Las sanciones aumentaron la angustia económica en Haití, provocando un éxodo peligroso y costoso de personas de Haití a los Estados Unidos. En la ex Yugoslavia, el embargo de armas debilitó a la parte bosnia (musulmana) dado que los serbios y croatas de Bosnia tenían mayores reservas de suministros militares y un mayor acceso a suministros adicionales de fuentes externas. Las sanciones militares contra Pakistán aumentaron su dependencia de una opción nuclear, tanto porque las sanciones cortaron el acceso de Islamabad al armamento estadounidense como porque debilitaron la confianza de Pakistán en la confiabilidad estadounidense.

  De manera más general, las sanciones pueden tener el efecto perverso de reforzar sociedades estatistas autoritarias. Al crear escasez, permiten a los gobiernos controlar mejor la distribución de bienes. El peligro es tanto moral, en el sentido de que los inocentes se ven afectados, como práctico, en el sentido de que las sanciones que dañan a la población en general pueden producir efectos no deseados que incluyen reforzar el régimen, desencadenar una emigración a gran escala y retrasar el surgimiento de una clase media. y sociedad civil. Las sanciones inteligentes o de diseño son, en el mejor de los casos, una solución parcial. Recopilar el conocimiento necesario sobre los activos y luego moverse lo suficientemente rápido como para congelarlos, a menudo puede resultar imposible.

• Las sanciones pueden resultar costosas para las empresas, los agricultores y los trabajadores estadounidenses. Existe una tendencia a pasar por alto o subestimar el costo directo de las sanciones, quizás porque sus costos no aparecen en las tablas presupuestarias del gobierno de EE. UU. Sin embargo, las sanciones afectan la economía al reducir los ingresos de empresas e individuos estadounidenses. Además, incluso este costo es difícil de medir porque debe reflejar no solo las ventas perdidas, sino también las oportunidades perdidas. Las sanciones cuestan a las empresas estadounidenses miles de millones de dólares al año en pérdidas de ventas y rendimiento de la inversión, y les cuestan el empleo a muchos miles de trabajadores.

• Las sanciones tienden a ser más fáciles de introducir que de levantar. Casi siempre es más difícil cambiar el statu quo que continuar. A menudo es difícil o imposible llegar a un consenso para revocar una sanción, incluso si ha habido algún progreso en el asunto en cuestión, si se ha demostrado que la sanción es irresponsable o contraproducente, o si se puede demostrar que otros intereses sufren como consecuencia. un resultado. Es probable que este sea el caso de India y Pakistán, donde las sanciones de Estados Unidos introducidas a raíz de las pruebas nucleares de mayo de 1998 frustrarán los intentos de influir en su comportamiento en esta u otras áreas. El caso de Bosnia implica un poderoso ejemplo del peligro de bloquear las sanciones, ya que la incapacidad de enmendar o levantar las sanciones de la ONU que bloquearon el apoyo militar a todos los protagonistas de la guerra de Bosnia perjudicó al lado bosnio más débil.

que pasa con la luna

• La fatiga de las sanciones tiende a asentarse con el tiempo y el cumplimiento internacional tiende a disminuir. Inevitablemente, el tema que motivó la introducción de sanciones pierde su impacto emocional. Las preocupaciones sobre el impacto humanitario de las sanciones también debilitan la resolución. Al mismo tiempo, el país de destino tiene tiempo para adaptarse. Trabajar en torno a las sanciones, la sustitución de importaciones y cualquier mejora del nivel de vida debido a la adaptación hace que las sanciones sean soportables. Todos estos factores han erosionado el impacto de las sanciones contra Irak, Libia y Cuba.

Un nuevo enfoque

La conclusión es clara: con demasiada frecuencia, los costos económicos, humanitarios y de política exterior de las sanciones estadounidenses superan con creces cualquier beneficio. Entonces, ¿qué podría y debería hacerse?

Aquí hay algunas pautas para informar la política de EE. UU.:

• Las sanciones económicas son un instrumento serio de política exterior y deben emplearse solo después de una consideración no menos rigurosa que la que precedería a la intervención militar. Los probables beneficios de una sanción particular para la política exterior de Estados Unidos deberían ser mayores que los costos anticipados para el gobierno de Estados Unidos y la economía estadounidense. Además, la relación entre la forma en que es probable que la sanción afecte los intereses de EE. UU. Debe compararse favorablemente con las posibles consecuencias de todas las demás políticas, incluida la intervención militar, la acción encubierta, la diplomacia pública y privada, ofrecer incentivos o no hacer nada.

  Un corolario de lo anterior no es menos importante: Las sanciones amplias no deben usarse como una herramienta expresiva de una manera que no esté justificada por una contabilidad cuidadosa de los costos y beneficios probables. . Una vez más, las sanciones son un asunto serio. Las sanciones son una forma de intervención. Dependiendo de cómo se utilicen, pueden causar un gran daño a personas inocentes, así como a las empresas, los trabajadores y los intereses de la política exterior estadounidense. Además, las sanciones pueden reducir el apalancamiento de EE. UU. La eliminación de la educación, el entrenamiento y la ayuda para las fuerzas armadas extranjeras, ordenada por el Congreso para expresar su descontento con Pakistán e Indonesia, redujo la influencia de Estados Unidos con un electorado poderoso en ambos países. La política exterior no es una terapia y su propósito no es sentirse bien sino hacer el bien. Lo mismo ocurre con las sanciones.

• El apoyo multilateral a las sanciones económicas debería constituir normalmente un requisito previo para su uso por parte de los Estados Unidos. Dicho apoyo no tiene por qué ser simultáneo, pero debe ser casi seguro y probablemente se llevará a cabo con poca demora. Deben evitarse las sanciones unilaterales, excepto en aquellas circunstancias en las que Estados Unidos se encuentra en una situación única para obtener un apalancamiento basado en la relación económica con el objetivo. No se trata tanto de una afirmación normativa como pragmática, basada en la abrumadora evidencia de que las sanciones unilaterales logran poco.

• Las sanciones secundarias no son un medio deseable de lograr un apoyo multilateral para las sanciones. Instituir sanciones contra quienes no cumplan con las sanciones en cuestión es una admisión de una falta de persuasión diplomática. También es una respuesta cara. Los costos para la política exterior de los EE. UU., Incluido el estado de las relaciones con los principales socios y los esfuerzos de los EE. UU. Para construir una OMC eficaz, casi siempre superan los beneficios potenciales de obligar a los amigos a unirse a las sanciones.

• Las sanciones económicas deben centrarse en los responsables del comportamiento delictivo o en penalizar a los países en el ámbito que estimuló las sanciones en primer lugar. Una respuesta enfocada ayuda a evitar poner en peligro otros intereses y toda la relación bilateral con el objetivo en un área de desacuerdo; causa menos daño colateral a inocentes; y hace que sea menos difícil obtener apoyo multinacional. Las sanciones diseñadas para detener la proliferación de armas de destrucción en masa son un excelente ejemplo. Donde hay transgresiones, Estados Unidos debe dirigir cualquier sanción contra la empresa extranjera involucrada o, si el gobierno tiene la culpa, debe cortar la cooperación tecnológica o el comercio en esta área. Un corolario es que las sanciones políticas deberían utilizarse con moderación, si es que se utilizan. Debemos resistir la tentación de romper relaciones diplomáticas o cancelar reuniones de alto nivel. Dichas interacciones brindan oportunidades para que los funcionarios estadounidenses expongan sus argumentos a los gobiernos y al público y ayuden a los Estados Unidos tanto o más como la parte objetivo.

• Las sanciones no deben utilizarse para mantener relaciones bilaterales importantes o complejas como rehenes de un solo tema o conjunto de preocupaciones. Este es especialmente el caso de un país como China, donde Estados Unidos tiene que equilibrar intereses que incluyen el mantenimiento de la estabilidad en el sur de Asia y en la península de Corea, desalentando cualquier apoyo a las armas de destrucción masiva o programas de misiles balísticos de estados rebeldes. gestionar la situación Taiwán-China y promover el comercio, la reforma del mercado y los derechos humanos. Se podría hacer un argumento casi idéntico sobre la conveniencia de aplicar sanciones amplias contra Rusia o India debido a sus transgresiones en un ámbito. La alternativa a las sanciones amplias en tales casos es adoptar sanciones limitadas que guarden relación con el tema en cuestión o recurrir a otras herramientas de política.

• Las excepciones humanitarias deben incluirse como parte de cualquier sanción integral. No se debe hacer sufrir a los inocentes más de lo absolutamente necesario. La inclusión de una excepción que permita a un objetivo importar alimentos y medicamentos también debería facilitar la obtención de apoyo nacional e internacional.

• Los legisladores deben preparar y enviar al Congreso una declaración de política antes o poco después de que se aplique una sanción. Tales declaraciones deben ser claras en cuanto al propósito de la sanción; la autoridad legal y / o política requerida; el impacto esperado en el objetivo, incluidas las posibles medidas de represalia; las probables consecuencias humanitarias y las medidas para minimizarlas; los costos esperados para los Estados Unidos; perspectivas de hacer cumplir la sanción; el grado de apoyo u oposición internacional que se puede anticipar; y una estrategia de salida, es decir, los criterios para levantar la sanción. (Para citar solo un ejemplo, la legislación de 1994 que dio lugar a sanciones en 1998 contra la India carece de una hoja de ruta sobre cómo se podrían reducir o levantar las sanciones). Además, los formuladores de políticas deben explicar por qué se seleccionó una sanción en particular en lugar de otras sanciones. u otras herramientas de política.

• Todas las sanciones incorporadas en la legislación deben permitir la discreción presidencial en forma de una autoridad de exención. La discreción permitiría al presidente suspender o poner fin a una sanción si considerara que hacerlo redunda en interés de la seguridad nacional. Esa libertad es necesaria para que las relaciones no se conviertan en rehenes de un interés y si el ejecutivo debe tener la flexibilidad necesaria para explorar si la introducción de incentivos limitados puede lograr el fin deseado de la política. Las exenciones (ejercidas en mayo de 1998) en las leyes que exigen sanciones secundarias contra las empresas no estadounidenses que hacen negocios con Irán, Libia y Cuba tuvieron un efecto saludable en la política exterior de los EE. UU., Aunque no hicieron nada para las empresas estadounidenses que aún no pueden operar en estos países. por las sanciones primarias. Es probable que la ausencia de exenciones persiga la política de Estados Unidos hacia India y Pakistán. Las sanciones harán que sea más difícil influir en futuras decisiones de India y Pakistán que involucren el despliegue o incluso el uso de armas nucleares, y podrían contribuir a la inestabilidad dentro de Pakistán, erosionando así el control sobre estas armas.

• El gobierno federal debe cuestionar el derecho de los estados y municipios de instituir sanciones económicas contra empresas y personas que operan en su jurisdicción. La Constitución puede no resolver la lucha entre los poderes ejecutivo y legislativo por el poder de relaciones exteriores, pero limita la lucha al poder federal. Aquellos estados y municipios que están adoptando leyes de compra selectiva que prohíben a las agencias públicas comprar bienes y servicios de empresas que hacen negocios en o con países de destino particulares están sobrepasando sus límites. La administración Clinton debería unir fuerzas con los representantes de la comunidad empresarial que han presentado una demanda para prohibir que Massachusetts aplique su ley que prohibiría efectivamente al estado hacer negocios con empresas activas en Myanmar.

• Las capacidades de inteligencia de Estados Unidos deben reorientarse para cumplir con las demandas creadas por la política de sanciones. La capacidad de diseñar e implementar sanciones inteligentes requerirá requisitos de cobranza extraordinarios. Pero la demanda de un mejor apoyo de inteligencia a la política de sanciones también implica análisis. Se debe establecer una unidad para preparar predicciones del impacto probable de las sanciones en el estado objetivo y otros. Los analistas podrían ayudar a identificar vulnerabilidades particulares de los estados o líderes objetivo, examinar las reacciones probables del objetivo y de terceros, y monitorear el impacto de una sanción a lo largo del tiempo.

• Cualquier sanción debe ser objeto de una declaración de impacto anual. Tal declaración, que será preparada por el poder ejecutivo y presentada en forma no clasificada al Congreso, debería proporcionar mucha más información y análisis que el pro forma documentos redactados para justificar muchas sanciones vigentes. Debe incluir una evaluación de la medida en que la sanción ha cumplido sus propósitos; el impacto económico, político y / o militar en el objetivo; cualquier efecto humanitario; las reacciones del país objetivo; el grado de cumplimiento e incumplimiento internacional; y los costos financieros para las empresas, los trabajadores y el gobierno de los EE. UU.

Pensando fuera de la caja (de herramientas)

No existe una solución rápida al problema de las sanciones. La aprobación de una legislación similar a la propuesta Ley de reforma de las sanciones comerciales, de seguridad y de derechos humanos introduciría un mayor escrutinio de las sanciones antes y después de su introducción. También ayudaría un mayor activismo ejecutivo y discreción. Se puede culpar a la administración Clinton por no vetar las leyes que exigen sanciones secundarias y por su prisa en implementar las sanciones provocadas por las pruebas nucleares de India y Pakistán.

Dicho esto, el desafío va más allá de mejorar las sanciones, algo que tenderá a hacerlas más estrechas y menos unilaterales. La cuestión más fundamental es la selección de la herramienta de política exterior más adecuada para hacer frente a un desafío particular. Las sanciones de cualquier tipo deben sopesarse con los probables costos y beneficios de la acción militar, los programas encubiertos y la diplomacia tanto pública como privada.

A veces será mejor usar la fuerza militar. Esta fue la lección de la Tormenta del Desierto y Bosnia, y aún puede resultar ser la lección de Kosovo. Cuba también merece ser considerada en este contexto. En lugar de endurecer las sanciones (que aumentaron la miseria del pueblo cubano) y acompañar a la introducción del Congreso de sanciones secundarias contra los aliados de Estados Unidos, la administración Clinton podría haber sido más inteligente al lanzar una salva de misiles de crucero para eliminar a los MIG que derribaron a los desarmados. Avión pilotado por exiliados cubanos. En términos más generales, se puede argumentar que los dólares estadounidenses, los turistas y las ideas constituyen una amenaza mayor para Fidel Castro y el comunismo en Cuba que el embargo.

En otros casos, las sanciones específicas parecen atractivas. Una respuesta más apropiada a las pruebas nucleares de la India y Pakistán habría sido controles de exportación diseñados para ralentizar el desarrollo y despliegue de misiles y bombas nucleares. Con Haití, las sanciones estrictas dirigidas a los líderes ilegítimos no habrían desencadenado el éxodo humano que presionó a la Administración a una intervención armada que podría haber resultado extremadamente costosa. Las diferencias con China y Rusia sobre su tecnología y exportaciones de armas se abordarían mejor con sanciones estrictas. Dicho esto, las sanciones no podrán soportar toda la carga de la política de no proliferación, y se deberán considerar herramientas políticas que van desde ataques preventivos a instalaciones estatales deshonestas hasta defensas más sólidas.

Sin embargo, la principal alternativa a las sanciones económicas se describe mejor como compromiso condicional , es decir, una combinación de sanciones limitadas e interacciones políticas y económicas que son limitadas y condicionadas a cambios de comportamiento específicos. Un paquete de incentivos ligados a acciones específicas ha ayudado a gestionar las ambiciones nucleares de Corea del Norte. También podría resultar eficaz con Irán bajo su nuevo liderazgo y ayudar a India y Pakistán a gestionar su enfrentamiento nuclear.

Lo que dejan claro estos ejemplos es que no existe una herramienta que sea siempre preferible a las sanciones, como tampoco las propias sanciones ofrecen una respuesta universal. Un enfoque único para la política exterior está destinado al fracaso. Pero la tendencia no es menos clara. Si bien habrá casos en los que las sanciones pueden ayudar, ya sea solas o más probablemente junto con otras herramientas, la historia reciente sugiere fuertemente que el potencial de las sanciones para contribuir a la política exterior estadounidense será modesto, y que pedir más que eso. promete ser contraproducente.