La política de Estados Unidos hacia Corea del Norte necesita una reforma importante. Las negociaciones a seis bandas en Beijing a fines de agosto no fracasaron, pero tampoco lograron ningún progreso sustancial. Mientras tanto, Corea del Norte continúa desarrollando un arsenal nuclear ante nuestros ojos. Proponemos un plan ambicioso que llegaría al meollo del asunto —la economía quebrada de Corea del Norte y otros aspectos de su sociedad fallida— proponiendo un gran trato a Pyongyang. A Corea del Norte se le ofrecería una nueva relación con el mundo exterior y una ayuda sustancial si se desnuclearizara, redujera las fuerzas militares y se moviera en una dirección similar a la de Vietnam y China en las últimas décadas. Si el plan fracasaba, Washington tendría un enorme premio de consolación: habiendo intentado seriamente la diplomacia, estaría en una posición mucho más fuerte para argumentar ante Seúl, Tokio y Pekín que se necesitan medidas duras contra Corea del Norte.
A pesar de algunos éxitos impresionantes, en particular el Marco Acordado de 1994 que limita las actividades nucleares de Corea del Norte, la política de compromiso de Clinton no ofrece una ruta prometedora. Ese enfoque fue efectivo durante un tiempo, pero fue demasiado estrecho y táctico, y se centró principalmente en la crisis del día. En última instancia, el enfoque parece haber alentado en los líderes represivos de Corea del Norte el empeoramiento de la costumbre de tratar de extorsionar a la comunidad internacional a cambio de recortar sus peligrosos programas de armas.
es una luna llena esta noche
El presidente Bush está impaciente con este tipo de intento de chantaje. Pero su aparente preferencia política —insistir en que Corea del Norte detenga inmediatamente sus actividades nucleares y limitar severamente las conversaciones sobre posibles incentivos para Pyongyang hasta que lo haga— puede fallar. Hasta la fecha, claramente ha fallado, ya que la situación de Corea del Norte ha pasado de ser un problema de seguridad grave a una crisis importante bajo su mando. Los líderes norcoreanos tienden a volverse más intransigentes cuando tienen la espalda contra la pared y están claramente dispuestos a ver a su propia gente morir de hambre antes de capitular ante la coerción. Llevar a Corea del Norte al borde del abismo también puede aumentar las probabilidades de que venda plutonio al mejor postor para rescatar su economía en ruinas y preservar su poder.
Corea del Norte se encuentra ahora en su segunda década de malos resultados económicos y sus líderes no parecen saber qué hacer. Han intentado reformas modestas (liberalización de precios, zonas económicas especiales y transacciones comerciales limitadas con los surcoreanos) con poco éxito. Todavía no han estado preparados para asumir los riesgos asociados con las reformas económicas al estilo de China, y sus instintos todavía los empujan hacia un alto gasto militar. El —1 millón de soldados de una población de 22 millones — es el más grande del mundo en términos per cápita y 10 veces el promedio mundial. Corea del Norte dedica una parte mucho mayor del producto interno bruto a sus fuerzas armadas que cualquier otro país, y sus fuerzas dispuestas cerca de la zona desmilitarizada con Corea del Sur son la concentración de potencia de fuego más densa del mundo con diferencia.
Proponemos un plan que abordaría la crisis de las armas nucleares que tanto ha dominado los titulares en los últimos meses, y que también iría mucho más allá para reformular la economía demasiado militarizada de Corea del Norte (ver recuadro). Su pieza central sería una combinación de profundos recortes de armas convencionales, reforma económica y asistencia económica externa destinada a la reforma. El propio presidente Bush, poco después de asumir el cargo, sugirió la necesidad de recortes de armas convencionales en Corea del Norte a cambio de la continuación de la ayuda y las relaciones diplomáticas. Aunque la administración no siguió la sugerencia del presidente, vale la pena seguir la idea con seriedad. Aparte del valor de seguridad de reducir la enorme presencia militar de Corea del Norte en la península de Corea, un plan desarrollado en ese sentido podría reducir la enorme carga económica que empuja a Corea del Norte a provocar crisis nucleares para obtener recursos de la comunidad internacional.
Nuestro plan para impulsar a Corea del Norte hacia la desmilitarización y una reforma económica seria y para proporcionar los recursos para darle una oportunidad real a la reforma no ofrece ninguna garantía de éxito. Pero también tiene algunas desventajas. El fracaso no nos dejaría peor de lo que estamos hoy. De hecho, probablemente mejoraría nuestra habilidad para convencer a Corea del Sur, Japón y China de que adopten una política más estricta hacia Corea del Norte según sea necesario. Sin duda, el éxito ayudaría a que un régimen totalitario permaneciera en el poder. Pero las alternativas —un mayor colapso económico acompañado de miseria y hambre, la guerra o la venta de armas nucleares si la nación se encuentra al borde del colapso— son peores. Y bajo nuestro plan, el régimen se transformaría radicalmente incluso si se aferraba al poder.
El ascenso y la caída de la economía norcoreana
Cuando la península de Corea se dividió después de la Segunda Guerra Mundial y se liberó de la colonización japonesa, Corea del Norte tenía una economía relativamente fuerte. Contaba con tres cuartas partes de la producción minera de la península, al menos el 90 por ciento de su capacidad de generación de electricidad y el 80 por ciento de su industria pesada. El sur, con un clima mejor, era en gran parte una región agrícola. Corea del Norte nacionalizó rápidamente las principales industrias e impulsó la producción. Su éxito económico probablemente contribuyó a la confianza del presidente Kim Il Sung de que ganaría una guerra contra el Sur, que desató en 1950.
Corea del Norte siguió superando a Corea del Sur inmediatamente después de la guerra. Pero pronto se sembraron las semillas de su eventual deterioro económico. Colectivizó la agricultura en 1953 e invirtió cada vez más en la industria pesada, gran parte de ella relacionada con la defensa, mientras se volvía hacia adentro y autárquica. El concepto juche de autosuficiencia de Kim Il Sung mantuvo a Corea del Norte aislada del mundo exterior y la privó del comercio exterior.
A fines de la década de 1960, Corea del Norte dedicaba entre el 15 y el 20 por ciento de su PIB a las fuerzas armadas, y su crecimiento económico se desaceleró gradualmente. A principios de la década de 1970, Pyongyang intentó impulsar la producción pidiendo prestado capital en los mercados internacionales y comprando fábricas enteras en el extranjero. Pero los choques de los precios del petróleo y la estanflación mundial frustraron esa estrategia. A partir de entonces, las cosas fueron de mal en peor. La nación pasó a depender cada vez más de las relaciones económicas con el bloque soviético, importando armas y exportando minerales, textiles, acero y otros bienes. También aumentó sus propias exportaciones de armas, principalmente a Irán. Cuando la Unión Soviética se disolvió, Corea del Norte perdió el acceso a la mayoría de sus mercados y también al petróleo soviético subsidiado. China proporcionó carbón y petróleo en condiciones favorables para detener el flujo de refugiados económicos norcoreanos a través de sus fronteras, pero aun así, al final de la década, los recursos energéticos de Corea del Norte eran aproximadamente la mitad de lo que eran en 1990.
En los últimos 13 años, Corea del Norte ha sufrido una contracción económica continua. El PIB y la renta per cápita se han reducido aproximadamente a la mitad. Los períodos alternos de sequía e inundaciones, junto con un sistema político quebrado, han exacerbado los problemas agrícolas. La hambruna ha matado a cientos de miles de norcoreanos a pesar de la ayuda alimentaria del exterior.
Intentos de reforma
Durante la mayor parte de los 20 años, Corea del Norte, como China, ha mostrado interés en encontrar una tercera vía entre el comunismo y el capitalismo. Pero a diferencia de China, no ha mostrado un compromiso serio con la reforma y ha logrado poco éxito.
A medida que su economía ha empeorado, Corea del Norte se ha vuelto cada vez más dependiente de la extorsión, el tráfico de drogas, la falsificación, cualquier exportación de armas para la que todavía pueda encontrar mercados y las remesas en efectivo de los norcoreanos en el extranjero. Su comercio exterior es aproximadamente la mitad de lo que era en la década de 1980. Aproximadamente la mitad de todas las importaciones provienen de China, gran parte del resto de Japón y Corea del Sur. Asimismo, las exportaciones se dirigen principalmente a Japón, Corea del Sur y China. Corea del Norte también sigue recibiendo ayuda, principalmente alimentos y energía, con un promedio de hasta mil millones de dólares al año de China, Corea del Sur, Japón, Estados Unidos y la Unión Europea.
edad de la reina de inglaterra
Dado su historial deficiente y la retórica comunista continua del liderazgo, la dedicación de Corea del Norte a la reforma económica hoy es débil. Sus líderes seguramente temen que la liberalización de la economía pueda conducir a la liberalización política y, por lo tanto, a su propia pérdida de poder. Sin embargo, el presidente Kim Jong Il, el hijo y sucesor de Kim Il Sung y otros líderes norcoreanos parecen estar buscando alternativas. Kim Jong Il ha visitado China al menos tres veces desde mayo de 2000, viajó a centros económicos en Beijing, Shanghai y Shenzhen, y recibió información de economistas chinos. Los funcionarios del Partido de los Trabajadores de Corea también se han reunido con sus homólogos chinos para explorar la reforma a nivel laboral. El desafío para Estados Unidos y sus principales aliados regionales en este asunto —Corea del Sur, Japón y China— es impulsar a los norcoreanos para que se tomen la reforma más en serio.
Los líderes norcoreanos han realizado tres tipos de reformas hasta la fecha. Han creado zonas económicas especiales, en las que han fomentado la inversión extranjera. Han permitido que los turistas surcoreanos visiten el Norte, exigiendo costosos recargos por el privilegio. También han liberalizado recientemente los precios, aumentado los salarios y comenzado a tolerar la agricultura privada limitada, así como la expansión de los mercados de agricultores, donde los bienes se pueden comprar y vender fuera de las rigideces de la economía dirigida.
Corea del Norte estableció su zona económica principal orientada a la inversión en el área de Rajin-Sonbong, también conocida como el delta del río Tumen, a principios de la década de 1990. Con más de 700 kilómetros cuadrados de superficie y deliberadamente alejado de gran parte del resto del país, se beneficia de un potencial portuario natural relativamente bueno. Los términos otorgados a los inversores extranjeros aquí son más generosos incluso que los otorgados por China y Vietnam en sus zonas similares, al menos en el papel. Las empresas extranjeras pueden poseer todo el capital invertido en un proyecto determinado, repatriar ganancias, acceder a la región sin visas, gozar de garantías contra la nacionalización de sus activos y poseer arrendamientos de tierras por 50 años.
Sin embargo, hasta ahora la región aún tiene que atraer mucho capital. A fines de la década de 1990, las inversiones extranjeras no superaban los $ 34 millones y el progreso no parece haberse acelerado. Los problemas incluyen una infraestructura deficiente, las grandes distancias de Pyongyang y otras ciudades y los altos salarios. Las tensiones geopolíticas no resueltas también obstaculizan a los inversores. Cualesquiera que sean las perspectivas finales de la región, en los últimos tiempos se ha observado una disminución de las empresas surcoreanas en el Norte. Los posibles inversores extranjeros expresan su frustración constante con las condiciones políticas y económicas en la región y el país en su conjunto.
En otras medidas para aumentar la inversión privada extranjera y obtener el apoyo desesperadamente necesario de las instituciones financieras internacionales, los líderes norcoreanos han presionado a Estados Unidos para que levante las sanciones comerciales y elimine el nombre de Corea del Norte de la lista estadounidense de patrocinadores estatales del terrorismo. También han intentado acercarse a Japón. Pero estos esfuerzos tampoco han tenido éxito hasta la fecha.
Otros esfuerzos de reforma también han fracasado. Aunque los surcoreanos pagan hasta varios cientos de dólares por persona para visitar ciertos sitios importantes en Corea del Norte, gran parte del efectivo parece haber terminado en manos del régimen para sus propios usos, no para los esfuerzos de desarrollo a nivel nacional. Y aunque en 2002 Corea del Norte finalmente liberalizó los precios y aumentó los salarios en gran parte del país, la base de producción industrial distorsionada de la nación, la mala balanza comercial y los recursos naturales limitados han paralizado el movimiento de reforma. La inflación se ha vuelto severa y, según los informes, algunas industrias no pueden pagar a los trabajadores los salarios más altos prometidos.
Perspectivas de recuperación y reforma
En este contexto, ¿podría tener éxito un programa serio de reforma económica respaldado por recursos externos?
Una gran ventaja es la fuerza laboral de la nación. Como ha demostrado su contraparte surcoreana, la cultura coreana, con su énfasis en el trabajo duro y el esfuerzo grupal, es capaz de hacer cosas notables. Y la población de Corea del Norte está razonablemente bien educada, a pesar de las fuertes dosis de propaganda en la escuela y décadas de aislamiento del mundo exterior. Sería necesario un período de transición, pero a fin de cuentas, las materias primas humanas de Corea del Norte son impresionantes.
La experiencia de China también proporciona un modelo importante para Corea del Norte, como parecen reconocer sus líderes. La capacidad de la República Popular China para tomar una economía que Mao había destruido en gran medida y, sin perder el poder político, convertirla en uno de los países de más rápido crecimiento en el mundo debe tener un enorme atractivo para los líderes de Corea del Norte. Sin duda, la reforma podría ser más difícil en Corea del Norte. Las reformas de China comenzaron solo después de que Mao había abandonado la escena, mientras que Kim aún gobierna. China pudo lograr muchas reformas al hacer la agricultura más eficiente, sacar a los trabajadores de la tierra y ponerlos en la actividad industrial. Debido a que Corea del Norte ya tiene una gran parte de sus trabajadores en la industria y una participación relativamente pequeña en la agricultura, sus líderes tendrían que tomar trabajadores de la industria improductiva para dedicarlos a empresas no agrícolas más productivas. Pero Corea del Norte tiene disponible otra enorme fuente de mano de obra productiva: sus fuerzas armadas. Reducir el tamaño de sus fuerzas armadas sería clave para la reforma, ya que liberaría a los trabajadores más jóvenes, más fuertes y mejores de la nación para tareas importantes en los años venideros.
Muchos economistas son positivos sobre lo que podría lograr la reforma. En Evitando el Apocalipsis, Marcus Noland muestra que se podría esperar que el PIB real de Corea del Norte crezca entre un 60 por ciento y casi un 100 por ciento bajo varios supuestos sobre la reforma. Como él mismo dice, ¿hay soluciones para los problemas económicos de Corea del Norte? .La cuestión real es si la reforma sería compatible con la existencia continuada del régimen de Kim Jong Il. Sobre este último punto, Noland es agnóstico, al igual que nosotros. Pero ese no es un argumento en contra de proponer una reforma como parte de un gran trato con Pyongyang y tratar de negociar un acuerdo aceptable.
Muchos académicos y funcionarios del noreste de Asia han llegado a la conclusión de que Corea del Norte no tiene más remedio que probar tales reformas. Nuestro plan alentaría a los líderes de Pyongyang a recibir el mensaje y actuar en consecuencia.
El papel de la ayuda externa en la reforma
que ver en el cielo nocturno
Dado el aparente interés del régimen norcoreano en la reforma económica, pero la incertidumbre sobre cómo hacer que funcione mientras se mantiene el control político, ¿cómo pueden las potencias externas desempeñar un papel constructivo?
Claramente, no existen garantías de éxito. Pero las desventajas de intentarlo parecen pocas. El costo para Estados Unidos, Japón y Corea del Sur sería pequeño, especialmente si se sopesa con las implicaciones de seguridad de las posibles alternativas, ya sea una Corea del Norte en colapso posiblemente dispuesta a vender materiales fisibles en el extranjero o una guerra en la península. Una reforma exitosa cambiaría gradualmente la sociedad norcoreana, mejorando la vida de los ciudadanos y obligando a los líderes de la nación a modificar al menos algunas de sus formas. El fracaso no dejaría a Estados Unidos peor de lo que hubiera estado de otra manera, especialmente porque el programa nuclear de Corea del Norte se habría limitado en el ínterin en cualquier caso. (Esta sería una condición previa para cualquier negociación, junto con el compromiso de Estados Unidos de no usar la fuerza contra Corea del Norte mientras continúen las conversaciones y la reanudación de los envíos de fueloil de Estados Unidos a Corea del Norte). Suma global. Habría una fuerte presunción de que la ayuda continuaría de año en año, incluso ante los reveses de la reforma. Pero Washington y sus aliados mantendrían una influencia tácita sobre Pyongyang para continuar cumpliendo con el plan y expandir gradualmente las reformas económicas. Los esfuerzos de ayuda servirían como una forma de proyecto piloto, al mismo tiempo que les daría a los líderes en Pyongyang la confianza de que podrían gestionar la reforma a medida que se extiende gradualmente por todo el país. En la medida en que Corea del Norte permitiera los esfuerzos de ayuda a nivel nacional y continuara apoyando las reformas económicas necesarias para que la ayuda funcionara, la asistencia se expandiría. En los primeros años, la ayuda se centraría en mejorar la infraestructura, principalmente en las zonas económicas especiales. La implementación de tales proyectos debería ser relativamente sencilla. Ampliar el esfuerzo de ayuda a nivel nacional requeriría que Corea del Norte aceptara una mayor presencia internacional en su territorio y aceptara más cambios en sus sectores de educación, agricultura, obras públicas y atención médica. China podría mitigar los temores de Corea del Norte proporcionando a la mayoría de los expertos en desarrollo sobre el terreno, y la financiación misma procederá en gran medida de Japón, Corea del Sur y Estados Unidos. El éxito inicial en las zonas económicas especiales también podría aumentar la confianza de Corea del Norte en el paquete.
Más allá de la ayuda humanitaria y la asistencia energética, Corea del Norte probablemente necesitaría un promedio de aproximadamente $ 2 mil millones al año durante una década para emprender el camino de la recuperación económica. En términos per cápita, aproximadamente entre 50 y 75 dólares al año, el total es proporcional al de las historias de desarrollo exitosas como las de Taiwán y Corea del Sur.
Enrique la octava muerte de esposas
Hay buenas razones para pensar que Japón podría proporcionar gran parte de esta asistencia como una forma de reparación por su ocupación colonial de Corea hasta 1945. Japón proporcionó $ 500 millones a Corea del Sur durante la década de 1960; ajustar ese número para tener en cuenta la inflación y el crecimiento económico conduciría a una ayuda en el rango de $ 5 a $ 10 mil millones.
Otra ayuda externa también sería fundamental. Como expresión de su buena fe y su compromiso de mejorar las relaciones, Estados Unidos tendría que ir más allá de su ayuda humanitaria actual, aproximadamente 200 millones de dólares al año. También levantaría todas las sanciones comerciales y proporcionaría fondos para desarrollar la infraestructura de Corea del Norte. Su ayuda anual para el desarrollo a Corea del Norte podría alcanzar aproximadamente $ 300 millones al año. La ayuda total —unos 500 millones de dólares anuales— estaría muy por debajo de lo que da a Israel y Egipto y aproximadamente comparable a la cantidad que proporciona al siguiente nivel de receptores de ayuda estadounidenses: Jordania, Afganistán, Pakistán y Colombia. Estados Unidos, uno de los proveedores de ayuda menos generosos entre las principales economías industriales como parte de su riqueza nacional, ciertamente puede permitirse esta expansión de la ayuda a Corea del Norte.
Corea del Sur y China también serían claramente actores críticos. Ambos ya están proporcionando más ayuda a Corea del Norte que Estados Unidos. Corea del Sur, que se ha recuperado en gran medida de la crisis financiera asiática de 1997, debería poder brindar mucha más ayuda bajo este tipo de revisión radical en las relaciones Norte-Sur. Pero su sector privado sería el motor de crecimiento real, invirtiendo en Corea del Norte a gran escala a lo largo del tiempo. La ayuda sentaría en gran medida las bases económicas de esta inversión privada. China ayudaría a los líderes norcoreanos a aprender cómo crear una economía mixta que conservara las características de mando en algunas áreas pero las zonas empresariales en otras, una que gradualmente llevó a cabo una mayor liberalización de precios en todo el país.
Perspectivas de éxito
Las perspectivas de este esfuerzo de ayuda no están claras. Pero tiene buenas posibilidades de tener éxito si Corea del Norte quiere que funcione. Las expectativas, por supuesto, deben ser razonables: Corea del Norte no necesita convertirse en otra Corea del Sur, ni siquiera en otra China, en el corto plazo. Vietnam podría ser un mejor modelo a corto plazo. Como primeras prioridades, Corea del Norte necesita arreglar su economía lo suficiente como para atender las necesidades básicas de supervivencia de su gente, salir de su hábito exorbitante de intentar usar programas de armas peligrosas para obtener divisas fuertes y detener la falsificación y el tráfico de drogas. En términos más generales, debe aceptar una visión de participación constructiva con la comunidad internacional. Al convencer a Pyongyang de que lo haga, Estados Unidos y sus socios pueden utilizar la ayuda para lograr una seguridad nacional mucho mejor.
Los beneficios del esfuerzo de ayuda irían más allá de sus perspectivas inmediatas de éxito económico. Al unir a las principales potencias del noreste de Asia en la búsqueda de una visión común para la península de Corea, armonizaría las interacciones de Washington, Seúl, Tokio y Beijing mientras enfrentan la crisis nuclear latente. Estas cuatro capitales han tenido dificultades para unirse en torno a cualquier política de Corea, y su confusión y disensión abierta no solo han perjudicado las perspectivas de colaboración, sino que también han complicado la coordinación de la política en caso de que las cosas vayan muy mal y deban considerarse medidas más graves.
Una combinación de reducciones de fuerzas convencionales e importantes iniciativas de reforma económica les parece a muchos observadores demasiado para agregar a la agenda de Corea del Norte. Pero un compromiso más limitado ha fallado. Centrarse en el programa nuclear y los programas de misiles de Corea del Norte tiene poco atractivo para el presidente Bush, quien siente que está siendo chantajeado por las palabras y los hechos de Pyongyang en estas áreas. Y sin un esfuerzo de reforma más amplio, Corea del Norte seguirá siendo una economía quebrada cuyos líderes casi seguramente continuarán recurriendo a la extorsión —o algo peor— dada su absoluta falta de alternativas para obtener divisas fuertes.
Los instintos iniciales del presidente Bush de que Corea del Norte necesitaba reducir sus amenazadoras fuerzas militares convencionales si deseaba más ayuda y las relaciones diplomáticas con Estados Unidos eran acertadas. Ha llegado el momento de traducir esa opinión en una propuesta política integral.