Las ciudades estadounidenses siempre han tenido como objetivo el crecimiento. Hace cien años, los impulsores organizaron ciudades en auge para explotar recursos como minerales y ganado. Hoy en día, las coaliciones de crecimiento diseñan ciudades del Nuevo Urbanismo para maximizar el valor y, al mismo tiempo, desviar la reacción política al administrar recursos como tierras de cultivo y capacidad de carreteras. Pero desde las ciudades de Sunbelt hasta los suburbios de todas partes, el crecimiento es la lógica, la política y la política de los lugares estadounidenses.
Durante el último medio siglo, esta realidad ha convertido en incómodas anomalías en las ciudades más antiguas y que alguna vez fueron centrales del noreste y el medio oeste. St. Louis, Pittsburgh y Cleveland perdieron aproximadamente la mitad de su población entre 1950 y 2000. Sin embargo, incluso después de 50 años, sigue siendo difícil para esas ciudades adaptarse a un mundo en el que el problema de las políticas es gestionar el declive más que el crecimiento. Ese fracaso ha permitido que varias consecuencias de la despoblación a largo plazo, a saber, propiedades abandonadas y deterioro, alcancen niveles abrumadores en muchas ciudades estadounidenses más antiguas.
Cuando se abordan la despoblación y la plaga, es poco sistemático: atacando el problema ambiental de las zonas industriales abandonadas, el problema de la seguridad pública de las casas agrietadas en casas en hileras vacías, el problema de la calidad de vida de los lotes baldíos llenos de basura. Pero la despoblación es tan fundamental y ha sido tan sostenida en las ciudades industriales más antiguas durante este siglo que la plaga es ahora un problema por derecho propio y exige respuestas políticas audaces y completas.
Filadelfia, mi propia ciudad natal, es un poderoso ejemplo de estas preocupaciones. Como todas las ciudades más antiguas del país, ha sufrido una gran pérdida de población. Como ellos, ha tardado en abordar el problema de la despoblación. Pero en los últimos cinco años la marea puede haber comenzado a cambiar. Filadelfia puede tener ahora la oportunidad de liderar el camino en lo que yo llamo especulación cívica. Guiados por una visión estratégica de una ciudad del tamaño adecuado para su población actual, los líderes cívicos podrían aprovechar las tierras abandonadas y baldías y cambiar el tema del declive a través del abandono al crecimiento a través de la consolidación.
Los buenos viejos tiempos
Desde su fundación en 1683, Filadelfia creció de manera constante durante más de 250 años. Los límites de la ciudad se ampliaron en 1854, cuando lo que hoy se conoce como Center City se consolidó con los municipios del condado circundante. En 1860, con 565.529 residentes en la ciudad consolidada, Filadelfia recuperó su rango tradicional como la segunda ciudad más grande del país (había caído al cuarto lugar detrás de Baltimore y Nueva Orleans después de 1840). Para 1900, la población de esta potencia económica y política se había más que duplicado a 1,293,697 residentes. Y para 1950, había aumentado otro 60 por ciento a 2.071.605. Con las áreas en gran parte sin desarrollar del Extremo Noreste y el Sudoeste de Filadelfia llamando, parecía que el crecimiento de la población de la ciudad podría continuar sin obstáculos.
Pero existían signos preocupantes, incluso a mediados de siglo. Un informe de planificación de la ciudad de 1952 señaló que muchos distritos antiguos habían estado perdiendo población desde 1920 o incluso antes. Estos planificadores calcularon que debido a que la población de los barrios más antiguos de la ciudad ya había alcanzado su punto máximo, el parque de viviendas de la ciudad era capaz de albergar a casi 2,5 millones de personas en 1950. Con la población real de solo 2,1 millones, estaba claro que los barrios más antiguos de la ciudad estaban siendo abandonados. para viviendas nuevas más al norte, sur y oeste del ayuntamiento. El crecimiento de la población general de la ciudad ocultaba esta despoblación en los barrios más antiguos.
Lo que nadie podía prever entonces era hasta qué punto la ciudad en su conjunto comenzaría a perder población. De 1950 a 1970, la población de la ciudad cayó alrededor del 6 por ciento, de 2.071.605 a 1.948.609. En las siguientes dos décadas, el ritmo se aceleró drásticamente. La población se redujo de 1.948.609 en 1970 a 1.585.577 en 1990, una pérdida del 19 por ciento. Y ha seguido cayendo. En una estadística ampliamente citada, Filadelfia ha perdido más personas que cualquier condado de los Estados Unidos en los últimos dos años. Su población ahora ronda los 1,4 millones, aproximadamente lo que era a principios del siglo pasado.
La pérdida de población desde 1950 está relacionada, por supuesto, con la suburbanización y los límites políticos fijos de la región metropolitana. Si bien Filadelfia perdió medio millón de residentes entre 1950 y 1990, los suburbios circundantes aumentaron casi cuatro veces ese número.
Despoblación y plaga
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El declive constante, a veces precipitado, de Filadelfia desde 1950 tiene muchas causas, algunas buenas y otras malas, algunas intencionadas y otras no. La creciente prosperidad permitió a los hogares de clase media comprar privacidad en subdivisiones suburbanas, mientras que el prejuicio racial expulsó a los blancos de las ciudades donde vivían las minorías. La innovación tecnológica hizo que los campus de negocios de un piso en expansión fueran más eficientes que los densos edificios tipo loft de varios pisos, mientras que las instituciones crediticias hicieron que la estabilidad en los vecindarios más antiguos fuera prácticamente imposible. Las políticas públicas fomentaron el crecimiento de viviendas modernas y de menor densidad, así como el crecimiento de subvenciones excesivas en el borde suburbano y la depreciación excesiva de activos en el núcleo urbano.
Pero independientemente de las causas, los vecindarios más antiguos de la ciudad, fuera de Center City, han sufrido pérdidas residenciales catastróficas. Entre 1950 y 1990, un vecindario en el norte de Filadelfia perdió casi la mitad de su población, pasando de 210.000 a 109.000. Otro perdió dos tercios, de 111.000 a 39.000 residentes.
La desocupación y el abandono han sido extensos. En 1992, el Departamento de Licencias e Inspecciones identificó 27,000 edificios residenciales abandonados y 15,800 lotes residenciales vacíos. Estimaciones más recientes aproximadamente duplican ambas estimaciones, y ahora se cree que el número de casas abandonadas supera las 50.000. En 1999, un estudio de Fairmount Ventures para la Sociedad de Horticultura de Pensilvania identificó 30,900 lotes residenciales vacíos de un acre o menos en la ciudad, aproximadamente dos tercios de los cuales son de propiedad privada. Aproximadamente 1,000 estructuras residenciales han sido demolidas cada año durante la década de 1990, lo que no es lo suficientemente rápido como para evitar que los edificios vacíos a largo plazo se vuelvan inseguros.
Una serie de informes recientes ha intentado hacer sonar una campana de advertencia. En junio de 1995, la Comisión de Planificación de la Ciudad de Filadelfia publicó Terrenos vacantes en Filadelfia, un excelente análisis tanto de las condiciones de las vacantes como de los procedimientos administrativos que han evolucionado para abordarlas. El informe, que se ha convertido en la fuente definitiva de la ley estatal subyacente relevante para la miríada de departamentos y procedimientos que afectan la propiedad desocupada, hace dos recomendaciones. Primero, la ciudad necesita construir una base de información sobre propiedades desocupadas que sea integral, oportuna y capaz de respaldar la toma de decisiones estratégicas. En segundo lugar, debe coordinar las agencias y agilizar los procedimientos de acuerdo con un plan estratégico para la adquisición y disposición de propiedades.
En septiembre de 1995, la Sociedad de Horticultura de Pensilvania, con el apoyo financiero de Pew Charitable Trusts, publicó Urban Vacant Land: Issues and Recommendations, una revisión de vanguardia sobre terrenos baldíos y cómo se gestionan no solo en Filadelfia, sino también en otras ciudades pioneras, incluidas Boston y Cleveland. El informe describe una variedad de técnicas de gestión, tanto estrategias a corto plazo relacionadas con el enverdecimiento y jardinería como técnicas a largo plazo como el ensamblaje de parcelas y la reutilización intensiva. El informe se hace eco de las dos recomendaciones clave de la Comisión de Planificación Urbana. Primero, Filadelfia debería crear una base de datos integrada de registros de tierras o un inventario que sea de fácil acceso y actualización. En segundo lugar, debe coordinar la toma de decisiones para asegurar que varias agencias de la ciudad estén trabajando hacia metas comunes.
A fines de 1997, la Oficina de Vivienda y Desarrollo Comunitario de la Ciudad emitió Prescripciones para Propiedades Vacantes y Transformaciones de Vecindarios, dos informes que avanzaron el debate público al ilustrar la variedad de asociaciones y proyectos específicos que la ciudad y las organizaciones sin fines de lucro habían llevado a cabo durante la administración del alcalde. Edward Rendell. Extrayendo lecciones de esa experiencia, los informes recomiendan que la ciudad adapte los programas y las intervenciones a las necesidades específicas del vecindario, que pueden variar considerablemente, y coordine esfuerzos, especialmente entre la Autoridad de Vivienda de Filadelfia y la Oficina de Vivienda y Desarrollo Comunitario.
La Fundación William Penn también ha apoyado una serie de informes de gran alcance bajo los auspicios de la Sociedad de Horticultura de Pensilvania. El primero fue un análisis de costo-beneficio de la reparación y el mantenimiento del inventario de más de 30,900 lotes residenciales vacíos en la ciudad. Informes posteriores destacaron los esfuerzos de demostración en los vecindarios objetivo, sugirieron cambios en las políticas y prácticas de la ciudad y desarrollaron un plan de financiamiento para la gestión de terrenos baldíos en toda la ciudad.
Barreras al progreso
Filadelfia está ahora a la vanguardia del análisis de políticas y la acción sobre el tema de las propiedades desocupadas. Pero persisten varias barreras para un progreso significativo y duradero. El más importante es el aparato administrativo disponible para enfrentar el problema de la plaga.
La responsabilidad de las propiedades desocupadas en Filadelfia se divide entre 15 agencias públicas. Cualquiera que desee comprar una propiedad puede pasar semanas negociando el laberinto de agencias solo para postularse. Un desarrollador a menudo invierte meses para cumplir con los diferentes requisitos de la agencia. Las decisiones tomadas por una agencia de la ciudad pueden socavar las tomadas por otras. Una sola manzana puede contener viviendas propiedad de la Sociedad de Horticultura de Pensilvania, cuya demolición está programada por el Departamento de Licencias e Inspecciones, incluida en un proyecto de renovación urbana de la Autoridad de Reurbanización, otorgada una subvención de la Oficina de Vivienda y Desarrollo Comunitario para rehabilitación y prometida una plan de remodelación específico por un concejal. Cada acción, tomada de forma independiente, tiene un efecto profundo en las demás.
El sistema actual de gestión de la tierra, completo con numerosos controles, equilibrios y períodos de espera obligatorios, evolucionó para ayudar a estructurar y organizar una ciudad en crecimiento. A pesar de medio siglo de declive, el complejo sistema continúa definiendo el enfoque de la ciudad para administrar las propiedades desocupadas en la actualidad.
El informe de la Comisión de Planificación Urbana de 1995 resume exhaustivamente las misiones y los procedimientos de las agencias públicas clave. Como solo un ejemplo, obtener una certificación de deterioro (que permite a la Autoridad de Reurbanización condenar, adquirir y finalmente transferir una propiedad a un nuevo propietario) involucra no menos de seis agencias de la ciudad.
La mejor cooperación interdepartamental durante la administración de Rendell ha hecho que transferencias como ésta sean más eficientes, reduciendo el tiempo promedio de dos años a seis meses. Pero no es suficiente acelerar el enfoque actual para la disposición de la propiedad, que opera según el orden de llegada individual y, en gran medida, sin referencia a ningún plan estratégico para la cuadra, el vecindario o la ciudad afectados en su conjunto. En la medida en que estas transferencias de propiedad a pequeña escala reducen el inventario de parcelas disponibles y las transfieren a propietarios individuales, también reducen la oportunidad de ensamblar y consolidar parcelas en oportunidades de reurbanización más grandes. Transferir una parcela pequeña a un propietario adyacente para usarla como estacionamiento lateral o a un grupo local para usarla como jardín comunitario a menudo será el uso apropiado para los lotes baldíos. Pero estas transferencias deben llevarse a cabo en una comparación estándar con usos alternativos en lugar de estar simplemente determinadas por quién está en la fila en la ventana del título.
Las recomendaciones repetidas para fortalecer la coordinación interinstitucional posiblemente han conducido a mejoras en el último año o dos, pero aún no han creado una visión estratégica o un aparato público lo suficientemente audaz para enfrentar los efectos de 50 años de despoblación. La coordinación, incluso si pudiera lograrse, no es probable que sea una respuesta lo suficientemente fuerte. Como se señaló, la docena de agencias a coordinar evolucionaron durante una era de crecimiento y siguen orientadas a los usos obsoletos de la tierra que tenían las propiedades abandonadas hace décadas.
El uso previo determina con demasiada frecuencia la jurisdicción bajo este régimen administrativo, aunque es un criterio débil para determinar la responsabilidad y autoridad de la propiedad desocupada. Sin duda, en algunos casos el uso previo tiene implicaciones técnicas para la disposición futura de la propiedad desocupada (por ejemplo, remediar la contaminación de algunas propiedades industriales anteriores; preservar el carácter histórico de algunas propiedades residenciales anteriores). Pero 50 años de despoblación y sus efectos acumulados sobre la desocupación y el abandono exigen una capacidad administrativa que pueda pensar estratégicamente más allá del uso anterior y entender la propiedad desocupada como un recurso genérico. Estas propiedades vacantes deben verse en el contexto de los vecindarios circundantes. En algunos vecindarios de Filadelfia, la mitad de los lotes no tienen casas y la mitad de las que quedan en pie están abandonadas. Las áreas que a menudo se parecen a Dresde después de la Segunda Guerra Mundial deben consolidarse y, en algunos casos, los hogares restantes deben reubicarse.
Una sola autoridad debería reemplazar los esfuerzos fragmentados actuales para adquirir, administrar, consolidar y disponer de los edificios abandonados y terrenos baldíos en Filadelfia. Este es el meollo del debate político que se está llevando a cabo en la ciudad durante los primeros meses de la nueva administración de John F. Street. Mayor Street ha hecho de la eliminación de la plaga la principal prioridad de su primer año, y un comité de planificación de la transición ha respaldado la idea de una única autoridad para la plaga. Pero el diablo está en los detalles administrativos, y en este momento Filadelfia es el centro de un debate fascinante sobre las políticas de deterioro y los problemas de gobernanza municipal.
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Una autoridad pública consolidada en una ciudad como Filadelfia debería tener la capacidad administrativa para cumplir tres funciones. Primero, debe crear un plan estratégico con una vista de toda la ciudad del inventario de propiedades desocupadas. Este cambio de escala es esencial para dimensionar correctamente el uso del suelo de una ciudad para atender a una población mucho más pequeña. Es bastante obvio que este enfoque implica una estrategia de clasificación. El triaje siempre será difícil. Pero su objeto, es importante señalar, son calles y cuadras casi vacías, no personas o vecindarios. Las propiedades se pueden ensamblar con una reubicación mínima para mejorar la calidad de la vivienda de cada persona y estabilizar los vecindarios vulnerables. Lo que es valioso es la tierra, no los edificios en gran parte obsoletos. La demolición, el mantenimiento, la remodelación, casi todo, es más económico con el montaje y la consolidación. Solo un plan estratégico para toda la ciudad puede motivar y sustentar un enfoque de dimensionamiento adecuado.
En segundo lugar, una sola autoridad pública podría volver a desarrollar su inventario consolidado según lo justifiquen las condiciones del mercado. El complejo y politizado laberinto de autoridad pública fragmentada en Filadelfia obstaculiza incluso cuando los actores privados quieren actuar, ya sea un propietario que desea adquirir un lote adyacente para estacionamiento o una cadena de supermercados que busca una parcela de 10 acres. Ciertamente existe demanda, especialmente en esta economía, de algunos sitios en algunos lugares para desarrollar algunos usos. Una autoridad consolidada puede ayudar a restaurar el mercado inmobiliario en lugares como el norte de Filadelfia.
Finalmente, una sola autoridad puede servir como un banco de tierras intencional. Filadelfia tiene varios bancos de tierras no intencionales en forma de tenencias inactivas de múltiples agencias públicas. Una sola autoridad probablemente facilita la remodelación. Pero aún más importante, crea la capacidad para mantener responsablemente la fracción indudablemente grande del inventario de propiedades vacantes que es poco probable que se vuelva a desarrollar en el corto plazo. Esa manutención es una obligación que se evita con demasiada facilidad en Filadelfia en la actualidad.
Por supuesto, toda esta capacidad administrativa sería inútil sin recursos financieros. La estimación de consenso en Filadelfia es que se necesitarían más de $ 750 millones para financiar la demolición solamente. Para su crédito, Mayor Street en sus primeros meses en el cargo ha respaldado su compromiso con la eliminación de la plaga con una nueva propuesta anti-plaga de $ 250 millones. El jurado aún está deliberando sobre los detalles financieros y administrativos de esa propuesta.
Pero está cada vez más claro que manejar los efectos de 50 años de declive es un tema cuyo momento ha llegado para Filadelfia y para las otras ciudades del país que alguna vez fueron centrales.