Me complace comparecer hoy ante ustedes para discutir la regulación estatal del seguro de automóviles. Resulta que el Centro Conjunto AEI-Brookings de Estudios Regulatorios dará a conocer un importante estudio de este tema en varios meses que fue supervisado por el profesor J. David Cummins de la Universidad de Pensilvania. Si el Subcomité celebra más audiencias sobre este tema, lo animo a buscar el testimonio del profesor Cummins y otros que participaron en el estudio. En su ausencia, reportaré algunos de sus principales hallazgos.
Antecedentes y resumen del testimonio
La industria de seguros de automóviles actualmente recauda alrededor de $ 120 mil millones en primas anuales, lo que representa aproximadamente el 40 por ciento de las primas generales de seguros de propiedad y accidentes. Como bien sabe el Subcomité, aproximadamente la mitad de los estados tienen alguna forma de aprobación previa sobre las tarifas de seguros de automóviles.
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El estudio de seguros AEI-Brookings contiene un análisis estadístico de los seguros en todos los estados, así como estudios de casos de regulación y desregulación de seguros en estados seleccionados, todos escritos por destacados académicos en el campo de los seguros.
La conclusión de todo este análisis es muy simple de exponer. El seguro de automóvil es una industria competitiva. Ciertamente no se caracteriza por el monopolio, la base tradicional para la regulación de precios y entrada. El producto tampoco es tan complicado que requiera que el gobierno establezca tarifas para proteger a los consumidores. De hecho, debido a que es lo que yo llamaría un producto financiero simple, en gran parte porque las pólizas de seguro se han estandarizado mediante la regulación de formularios, los consumidores pueden usar fácilmente Internet para comprar seguros para automóviles (y otros tipos). Al facilitar las comparaciones de precios, la Red está haciendo y seguirá haciendo que los seguros de automóviles, y la industria de servicios financieros en general, sean aún más competitivos.
En resumen, desde una perspectiva económica, no existe una base para regular las tarifas. Además, no hay evidencia del estudio de AEI-Brookings o en la literatura académica de la que tengo conocimiento que indique que los precios o las ganancias en los estados que dependen de los mercados para establecer las tarifas, en lugar de la regulación, son excesivos.
Experiencia bajo regulación de tarifas
¿Qué pasa con los estados que regulan los seguros? Como parte del estudio AEI-Brookings, el profesor John Worrall de la Universidad de Rutgers examinó la experiencia de Nueva Jersey, mientras que los profesores Sharon Tennyson de Cornell y Mary Weiss y Laureen Regan de la Universidad de Temple estudiaron Massachusetts. En ambos estados, las tarifas de los seguros de automóviles están fuertemente reguladas. Los autores de estos estudios de casos estatales llegaron a conclusiones similares.
En ambos estados, las tarifas se han suprimido por debajo de los niveles que se obtendrían en un entorno de libre competencia. A primera vista, esto puede parecer un buen negocio para los consumidores, pero un estudio más detenido revela problemas más profundos. Por un lado, la supresión de tarifas no solo desalienta la entrada de nuevas aseguradoras, sino que anima a las aseguradoras existentes a retirarse, lo que de hecho ha ocurrido tanto en Nueva Jersey como en Massachusetts. Mientras tanto, muchas más de las aseguradoras que permanecen operan solo en un solo estado (ya sea como compañías independientes o subsidiarias de firmas nacionales que se forman para limitar las exposiciones financieras a las compañías matrices). En Massachusetts, por ejemplo, en 1982, las diez principales aseguradoras de automóviles del estado eran empresas nacionales, pero en 1998 esto era cierto solo para tres de las diez principales. Un patrón similar ha existido en Nueva Jersey: cinco de las diez principales compañías de seguros de automóviles del país las aseguradoras no hacen negocios en el estado. El resultado neto de la regulación de tarifas restrictiva es menos opciones para los consumidores entre las empresas menos diversificadas.
La menor elección en los estados regulados se manifiesta también de otra manera. En su análisis estadístico de las tasas de seguros en los estados, el profesor Scott Harrington de la Universidad de Carolina del Sur confirma que las aseguradoras en los estados regulados están menos dispuestas a suscribir seguros voluntariamente, lo que deja una fracción significativamente mayor de consumidores para comprar sus seguros en los mercados residuales (donde la mayoría los estados asignan a los asegurados a los aseguradores en función de sus acciones en el mercado primario o voluntario). Nuevamente, Massachusetts ilustra el problema: aproximadamente la mitad de los conductores del estado se vieron obligados a comprar seguros en el mercado residual durante la década de 1980 (alcanzando un máximo del 72 por ciento en 1989). Los autores del estudio de caso de Massachusetts informan mejoras en la década de 1990 debido a algunas reformas, pero también observan que la disminución de los costos de las reclamaciones también hizo contribuciones útiles (como lo hicieron en otros lugares, como discutiré más adelante).
Además, las tarifas reguladas a menudo se ven distorsionadas por presiones políticas para subsidiar ciertas clases de conductores. El estudio AEI-Brookings encontró evidencia de que la regulación no solo suprime las tasas promedio, sino que distorsiona las tasas entre diferentes clases de conductores, manteniendo las tasas para los conductores de alto riesgo artificialmente bajas, mientras aumenta las tasas para los conductores de menor riesgo. Esta subvención cruzada se logra directamente a través de límites a las tarifas en ciertas clasificaciones o canalizando las subvenciones a los impulsores de mayor riesgo manteniendo las tarifas bajas en el mercado residual. El estudio de caso de Massachusetts, por ejemplo, encontró que algunos conductores de alto riesgo reciben subsidios de hasta el 60 por ciento, lo que requiere que algunos conductores de menor riesgo paguen un 11 por ciento más en primas de lo que pagarían en un entorno competitivo. De manera similar, los autores del estudio de caso de Carolina del Sur discutido en breve informan que el mercado residual en ese estado se disparó bajo la regulación al 42 por ciento de los consumidores en 1992, requiriendo subsidios significativos de los conductores en el mercado voluntario. Para 1999, la facilidad de mercado residual estatal tenía un déficit acumulado de $ 2.4 mil millones. Subsidiar a los conductores de alto riesgo no es una política social o económica deseable porque puede conducir a mayores tasas de accidentes y costos de pérdidas (debido a una mayor propiedad y conducción por conductores de mayor riesgo).
¿Qué hay de la experiencia en California, que adoptó uno de los regímenes regulatorios más conocidos del país bajo la Proposición 103 promulgada en 1988? Los profesores Dwight Jaffee de la Universidad de California en Berkeley y Thomas Russell de la Universidad de Santa Clara concluyen que los efectos dañinos de la regulación hallados por los autores de los estudios de caso de Massachusetts y Nueva Jersey (salida de aseguradoras, aumento de la participación de mercado residual y supresión de tasas) no ocurre en California. Sin embargo, la razón principal de este resultado diferente es que, tanto en términos absolutos como relativos, los costos de reclamaciones en California, especialmente los costos de responsabilidad, se redujeron drásticamente después de que se implementó la Proposición 103. ¿Por qué bajaron los costos? Jaffee y Russell concluyen que una de las razones fue que la Proposición 103 exigía un descuento del 20% para los buenos conductores. Pero los factores más importantes, tomados en conjunto, fueron la aplicación más agresiva de las leyes sobre el uso del cinturón de seguridad y la conducción en estado de ebriedad, así como la eliminación en 1988 de demandas de terceros en el estado contra las aseguradoras por mala fe. Phillip O'Connor, ex Comisionado de Seguros de Illinois, también ha testificado recientemente sobre el hecho de que la parte más publicitada de la Proposición 103, la reducción de la tasa del 20 por ciento, nunca se implementó por completo (debido a fallos judiciales adversos).
En resumen, la experiencia de California demuestra que la regulación de tarifas no necesita producir resultados perjudiciales si suceden otras cosas buenas al mismo tiempo y si el régimen regulatorio no es tan vinculante. Pero si hay presiones al alza sobre los costos, entonces, casi por definición, la regulación de las tarifas dará como resultado la supresión de las tarifas y las diversas consecuencias negativas que se derivan de ese resultado.
Experiencia bajo desregulación
En 1999, Carolina del Sur desreguló sustancialmente las tarifas de los seguros de automóviles (según la legislación promulgada en 1997) y comenzó a eliminar gradualmente sus subsidios. Los profesores Robert Klein de la Universidad Estatal de Georgia y sus colegas Martin Grace y Richard Phillips examinaron los datos limitados disponibles desde entonces y encontraron algunos resultados sorprendentes. Antes de la desregulación, Carolina del Sur tenía un promedio de 59 aseguradoras que prestaban servicios a los consumidores, en comparación con casi 200 aseguradoras en otros estados del sureste. Después de la desregulación, la cantidad de aseguradoras que prestan servicios en Carolina del Sur casi se duplicó. Al mismo tiempo, la facilidad de mercado residual en Carolina del Sur prácticamente ha desaparecido —hasta unos 50.000 consumidores, desde un máximo de un millón— porque las aseguradoras ahora pueden cobrar tarifas basadas en el riesgo en el mercado voluntario. Las primas generales han caído, en parte porque los costos de siniestros han caído (un resultado que puede haber sido influenciado por el mayor uso de precios basados en el riesgo).
número de alunizajes
El seguro de automóvil se ha desregulado en Illinois durante más de tres décadas (y, de hecho, el estado es el único en la nación sin una ley de calificación de ningún tipo). En su estudio de esta experiencia para el estudio AEI-Brookings, el profesor Stephen D'Arcy de la Universidad de Illinois encuentra que las primas en Illinois están en línea con las pérdidas, que cambian con más frecuencia y en incrementos más pequeños que en los estados regulados. (como cabría esperar en un mercado competitivo), y que el mercado residual apenas existe en el estado (menos del 1 por ciento del mercado). Mientras tanto, los consumidores de Illinois tienen aproximadamente el doble de aseguradoras de automóviles (129) para elegir que las de Nueva Jersey (67), donde las tarifas están estrictamente reguladas. En resumen, la experiencia de Illinois es consistente con la de otros estados que tienen las llamadas leyes de calificación competitiva (leyes que no requieren aprobación previa) y el estado logra este resultado sin tener que desviar los escasos recursos regulatorios para monitorear las tasas (pero puede enfocarse en lugar de solvencia y mala conducta del mercado).
La experiencia de otras industrias donde se han desregulado los precios y la entrada también demuestra que la desregulación, al desencadenar las fuerzas de la competencia, ayuda a eliminar las ineficiencias y, por lo tanto, conduce a una mayor productividad y menores costos.10 De hecho, hay evidencia de una ineficiencia significativa en el industria de seguros. En otro estudio reciente, el profesor Cummins y sus colegas estimaron que, en promedio, las empresas de seguros de responsabilidad civil podrían reducir sus gastos en un extraordinario 32 por ciento si fueran muy eficientes.11 La desregulación de tarifas en los estados donde todavía existe ayudaría a desatar fuerzas competitivas que ayudaría a realizar estos ahorros de costos.
Conclusión
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El argumento económico para eliminar la regulación de tarifas en los seguros de automóviles es abrumador y convincente. Prácticamente todos los economistas que han estudiado la industria durante las últimas décadas han llegado a esta conclusión. La implicación obvia de la política: el seguro de automóvil (de hecho, todas las líneas de seguro) debe regirse por el mercado, al igual que otras industrias de nuestra economía. Además, al igual que otras industrias, los seguros deberían estar sujetos a las leyes antimonopolio.
Sin embargo, la regulación tiene varios roles: monitorear la solvencia de la aseguradora (de modo que se les pague a los consumidores cuando ocurran los eventos cubiertos), proteger a los consumidores de prácticas sin escrúpulos y ayudar a estandarizar los formularios para las líneas personales y para las pequeñas empresas (para que los consumidores puedan comparar precios fácilmente). La eliminación de la regulación de tarifas liberaría recursos dentro de los departamentos de seguros para llevar a cabo cada una de estas funciones (especialmente la regulación de solvencia y mala conducta) con más vigor.
Robert E. Litan: Resumen de antecedentes profesionales
Robert E. Litan es vicepresidente y director del Programa de Estudios Económicos y presidente de Cabot Family en Economía en Brookings Institution. También es codirector del Centro Conjunto AEI-Brookings de Estudios Regulatorios; copresidente del Comité Regulador Financiero en la Sombra; y coeditor de la Documentos de Brookings-Wharton sobre servicios financieros (con el Centro de Instituciones Financieras de Wharton) y Finanzas de mercados emergentes (con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional). Es economista y abogado.
Durante su carrera en Brookings, el Dr. Litan ha sido autor, coautor o editor de 22 libros y más de 150 artículos en revistas, revistas y periódicos sobre políticas gubernamentales que afectan a las instituciones financieras, asuntos regulatorios y legales, comercio internacional y la economía en general. Sus libros más recientes incluyen el próximo Más allá de Dot.coms (con Alice Rivlin) y La brecha GAAP: divulgación corporativa en la era de Internet (con Peter Wallison).
El Dr. Litan ha sido consultor de numerosas organizaciones, públicas y privadas, y ha testificado como testigo experto en una variedad de procedimientos legales y reglamentarios. Entre sus diversas asignaciones, ha sido autor o coautor de varios informes federales influyentes. Más recientemente, fue coautor de dos estudios encomendados por el Congreso para el Departamento del Tesoro sobre el papel de la Ley de Reinversión Comunitaria después de la Ley de Modernización Financiera de 1999. Durante 1996-97 se ha desempeñado como consejero.
El Dr. Litan también se ha desempeñado en varias funciones en el gobierno federal. Durante 1995 y 1996, fue Director Asociado de la Oficina de Administración y Presupuesto (donde fue responsable de supervisar las políticas presupuestarias y de otro tipo de seis agencias del gabinete). De 1993 a 1995, fue Subprocurador General Adjunto, a cargo de litigios civiles antimonopolio y asuntos regulatorios, en el Departamento de Justicia. De 1977 a 1979, fue el especialista en personal regulatorio y legal en el Consejo de Asesores Económicos del Presidente. A principios de la década de 1990, el Dr. Litan fue miembro de la Comisión sobre las Causas de la Crisis de Ahorros y Préstamos.
El Dr. Litan recibió su B.S. en Economía (summa cum laude) de la Wharton School of Finance de la Universidad de Pennsylvania; su J.D. de la Facultad de Derecho de Yale; y tanto su M. Phil. y Ph.D. en Economía de la Universidad de Yale.