Democratizar y tecnocratizar el proceso de notificación y comentario.

En 2017, el proceso de elaboración de reglas de notificación y comentario entró en la conciencia popular de una manera que nunca antes había hecho. La razón: la Comisión Federal de Comunicaciones decidió derogar una regla relacionada con la neutralidad de la red que solo había emitido unos años antes. La regla original obtuvo casi 4 millones de comentarios , entonces la respuesta más grande de la historia. La rescisión rompió ese récord , provocando casi 22 millones de comentarios.





De repente, un mecanismo bastante oscuro para la formulación de políticas de agencia fue la comidilla de la ciudad. Cómic nocturno John Oliver instó a sus espectadores a opinar en contra de la rescisión, y miles de personas lo hicieron. Y, como una investigación de la Fiscal General de Nueva York publicado a principios de este año ahora ha revelado que también se llevaron a cabo esfuerzos mucho más deshonestos para influir en el proceso. Por ejemplo, solo un estudiante universitario generó 7.7 millones de comentarios (es decir, alrededor de un tercio del total) mediante el uso de un algoritmo informático. Y varias empresas de banda ancha contrataron a los denominados generadores de oportunidades de venta que, en conjunto, presentaron más de 8 millones de comentarios (es decir, otro tercio del total), a menudo mediante la apropiación indebida de identidades de personas vivas o fallecidas y la presentación de comentarios generados por computadora en su nombre.



Todo el feo episodio ha minado la confianza en el proceso de notificación y comentario y ha provocado una investigación por el Congreso. Al mismo tiempo, ha puesto al descubierto algunas de las tensiones fundamentales que siempre han rodeado la participación pública en la elaboración de normas de las agencias. Al promulgar la Ley de procedimiento administrativo , El Congreso no fue del todo claro en qué medida pretendía que la agencia tomara en cuenta la opinión pública reflejada en los comentarios o simplemente filtrara los comentarios en busca de información relevante. Esta tensión se ha mantenido a fuego lento durante años, pero nunca planteó un problema importante desde que gran mayoría de las reglas no generó prácticamente ningún interés público.



Incluso ahora, la mayoría de las reglas siguen generando una respuesta muy anémica. La presentación de Internet tiene enormemente simplificado sin embargo, el proceso de presentar un comentario y un puñado de reglas generan respuestas de comentarios masivas de cientos de miles o incluso millones de presentaciones. En estos casos, como mostró el incidente de la neutralidad de la red, los comentaristas individuales e incluso las empresas privadas han comenzado a manipular el proceso mediante el uso de algoritmos informáticos para generar comentarios y, en algunos casos, colocar identidades falsas. Como resultado, las agencias ya no pueden ignorar el problema.



Sin embargo, el progreso tecnológico no es necesariamente un negativo neto para las agencias. También presenta oportunidades extraordinarias para refinar el proceso de notificación y comentarios y generar comentarios más valiosos. Además, si se canalizan adecuadamente, las mejoras tecnológicas pueden proporcionar soluciones a muchos de los nuevos problemas que han encontrado las agencias. Y otras reformas no tecnológicas pueden abordar la mayoría, si no todos, de los otros desafíos emergentes. De hecho, si las agencias son de mente abierta y astutas, pueden democratizar el proceso de participación pública, creando nuevas y mejores herramientas para conocer la opinión pública (en la medida en que sea relevante en una regla determinada) y, al mismo tiempo, tecnocratizarla. ampliar y perfeccionar las vías para obtener comentarios de expertos.



Desafíos de las nuevas tecnologías

Como ocurre con muchos aspectos de la vida moderna, el cambio tecnológico que alguna vez fue recibido con ingenuo entusiasmo ahora ha creado enormes desafíos. Como un estudio reciente Según ha descubierto la Conferencia Administrativa de los Estados Unidos (para la que me desempeñé como co-consultor), las agencias pueden desplegar herramientas tecnológicas para abordar al menos algunos de estos problemas. Por ejemplo, el llamado software de deduplicación puede identificar y agrupar comentarios que provienen de diferentes fuentes pero que contienen grandes bloques de texto idéntico y, por lo tanto, probablemente se copiaron de una fuente común. Agrupar estos comentarios puede reducir en gran medida el tiempo de procesamiento. Las agencias también pueden emprender varios pasos para combatir los comentarios no deseados generados por computadora o atribuidos falsamente, incluido poner en cuarentena dichos comentarios y emitir políticas de comentarios que desalienten su envío. Un conjunto de Recomendaciones de PIN basados ​​en parte en el informe, ofrecen una orientación útil a las agencias en este frente.



Desafortunadamente, a medida que la tecnología evolucione, surgirán nuevos desafíos. Como se señaló en el informe de la ACUS, las agencias están relativamente despreocupadas por los comentarios duplicados, ya que poseen las herramientas tecnológicas para procesarlos. Sin embargo, la inteligencia artificial ha evolucionado hasta el punto de que los algoritmos informáticos pueden producir comentarios que son indistinguibles de los comentarios humanos y, al menos en apariencia, parecen contener información única y relevante. En un estudio reciente, un algoritmo generado y enviado 1001 comentarios deepfake en relación con la reglamentación de una agencia, y los funcionarios que revisaron los comentarios no pudieron marcarlos como generados por computadora.

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Imagínese si un algoritmo revisara la literatura sobre el tema de una regla en particular y presentara millones de comentarios distintos que contengan argumentos y citas aparentemente relevantes. Al menos en los niveles actuales de personal de la agencia, esto colapsaría todo el proceso de notificación y comentarios. Las agencias no están, en general, equipadas para examinar tal gran volumen de comentarios distintos. Sin embargo, la ley existente, que requiere que la agencia considere la asunto relevante presentado en los comentarios, podría decirse que exige que las agencias realmente consideren y respondan a tales presentaciones, bajo pena de ser demandadas si no lo hacen. El hecho de que un ser humano no generó los comentarios es posiblemente irrelevante (especialmente porque un ser humano produjo el algoritmo). El Congreso podría abordar este problema modificando el estatuto para aclarar que las agencias solo necesitan considerar los comentarios compuestos por seres humanos reales, aunque la inteligencia artificial eventualmente puede evolucionar hasta el punto de que un algoritmo podría generar un comentario sofisticado y relevante que una agencia debería tener en cuenta.



Democratizar el proceso de reglamentación

Sin embargo, si la tecnología es el problema, también puede proporcionar al menos parte de la solución. Por un lado, Internet ha facilitado mucho los comentarios sobre las reglas individuales, y los miembros del público esperan claramente que la agencia tenga en cuenta sus opiniones. Aunque las agencias siempre han tenido claro que la notificación y el comentario no son una voto a favor o en contra , a menudo lo tratan como si tuviera un elemento democrático. De hecho, las agencias han citado ocasionalmente el porcentaje de comentarios que favorecen un enfoque particular como evidencia a favor de seguirlo, y el respuesta popular afecta claramente cómo los miembros del Congreso y otros actores políticos perciben reglas particulares. Además, independientemente de la línea oficial sobre el propósito de notificar y comentar, está muy claro que la mayoría de los miembros del público lo ven como algo así como un plebiscito. ¿Por qué otro motivo John Oliver montaría una campaña de comentarios masivos o las empresas de influencia pública buscarían en Internet nombres para colocarlos falsamente en los comentarios generados automáticamente?



Sin embargo, si la tecnología es el problema, también puede proporcionar al menos parte de la solución.

El problema de tratar el proceso de elaboración de normas como un voto es que solicitar comentarios del público es una forma singularmente terrible de conocer la opinión pública. Cualquiera con una formación incluso rudimentaria en el diseño de encuestas sabe que permitir que los participantes opten por participar garantiza que el resultado no sea muy representativo. Las personas con opiniones extremas son las que consideran que vale la pena participar. Sin embargo, antes del auge de Internet, solicitar comentarios en papel era la única forma rentable de escuchar al público.



Si las agencias están dispuestas a reconcebir el proceso de comentarios, la nueva tecnología ofrece al menos una solución parcial a este problema. Aunque la APA exige que las agencias realicen notificaciones y comentarios sobre cualquier norma legislativa, no excluye la posibilidad de complementarla. En aquellos casos en los que una agencia considere que la opinión pública es relevante para su decisión, puede emplear una variedad de herramientas habilitadas por la tecnología para asegurarse de obtener un sentido más verdadero del sentimiento popular que el que podría proporcionar una mera solicitud de comentarios.



Un posible enfoque ofrecido por Connor Raso y Bruce Kraus implicaría permitir votando a favor comentarios. En lugar de tomarse el tiempo para presentar un comentario ella misma, una parte interesada puede hacer el equivalente a darle me gusta al comentario de otra persona. Esto reduce la barrera de entrada y aumenta la probabilidad de que participe una muestra de individuos más representativa demográfica e ideológicamente. Al mismo tiempo, también es susceptible de manipulación, ya que un programador inteligente podría diseñar fácilmente un algoritmo para que le guste (o no le guste) repetidamente su comentario o el de otra persona, y las agencias probablemente deban considerar implementar un sistema reCAPTCHA o algún otro mecanismo. para garantizar que las presentaciones sean genuinas y únicas.

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Otro posible enfoque que he explorado en un contexto diferente implicaría convocar una panel asesor ciudadano . La agencia podría reunir a un grupo de ciudadanos demográficamente representativo, proporcionarles materiales informativos y luego pedirles que ofrezcan su opinión sobre el tema que la agencia está considerando. Para asegurarse de que la agencia logre representatividad demográfica y evite conflictos de intereses, la agencia podría encargar a un equipo independiente de funcionarios que arme el panel o subcontratar la función a una empresa privada. Este enfoque garantiza que la perspectiva pública no solo sea representativa sino también esté bien informada. Por supuesto, las agencias siempre han podido convocar comités asesores de ciudadanos, pero el costo de hacerlo alguna vez fue prohibitivo (alrededor de $ 200,000 por año, según mi estimación). Sin embargo, uno de los pocos aspectos positivos de la pandemia de COVID-19 es el hecho de que las videoconferencias se han vuelto mucho más sofisticadas y mucho más baratas. Las agencias ya están utilizando videoconferencias para ampliar la participación en otros contextos, y convocar un comité asesor por Zoom u otra plataforma en línea eliminaría virtualmente todos los gastos asociados además del tiempo del personal.



Un tercer enfoque es una encuesta de opinión pública. En muchos sentidos, este es el enfoque más atractivo y rentable, y no requiere ningún avance tecnológico. Sin embargo, también plantea la mayoría de los desafíos legales. Bajo la Ley de Reducción de Trámites (PRA), las agencias deben someterse a un elaborado proceso de aprobación de meses antes de distribuir cualquier instrumento de encuesta a diez o más personas. En la medida en que las agencias expresen interés en realizar tales encuestas, el Congreso podría considerar enmendar la PRA para facilitar este proceso.



Al adoptar cualquiera de estos enfoques, las agencias podrían aliviar parte de la presión sobre el proceso de notificación y comentarios. Nadie podría atacar de manera creíble a una agencia por ignorar la opinión pública expresada en comentarios a favor de la opinión pública comprobada por un mecanismo mucho más confiable. Es de esperar que los grupos de interés e incluso los comentaristas individuales se den cuenta y modifiquen su comportamiento en consecuencia, abandonando los esfuerzos por inundar el proceso de notificación y comentarios, que se volvería cada vez más infructuoso, y en su lugar se centrarían en comprometerse con los métodos más constructivos de participación pública.

Tecnocratizándolo al mismo tiempo

Por supuesto, notificar y comentar no es exclusiva ni principalmente un proceso democrático. La mayoría de los académicos y profesionales de la reglamentación lo ven como un proceso tecnocrático , en el que la agencia está recopilando conocimiento descentralizado de expertos dispersos por la sociedad. De hecho, la mayoría de las reglas tratan temas esotéricos que tienen poco o ningún interés para el público en general, que a menudo carece de información particularmente relevante para contribuir. Aquí, también, la tecnología puede realmente mejorar el proceso de notificación y comentarios y hacerlo más valioso tanto para la agencia como para las comunidades de partes interesadas.

En primer lugar, así como las plataformas de reuniones virtuales facilitan la convocatoria de paneles asesores de ciudadanos, la misma tecnología podría usarse para reunir paneles de expertos técnicos. En lugar de intentar mantener una discusión en persona entre los actores clave, que puede resultar prohibitivamente costosa cuando los principales expertos deben viajar en avión desde todo el país, las agencias simplemente podrían organizar reuniones virtuales. Al hacerlo, las agencias deben tener cuidado de desencadenar el llamado Ley del Comité Asesor Federal , lo que puede evitarse haciendo que los expertos ofrezcan aportes individuales en lugar de colaborar en una recomendación de grupo.

En segundo lugar, las herramientas de inteligencia artificial pueden ayudar a las agencias a procesar los comentarios que reciben. Empresas consultoras como Deloitte han desarrollado programas que permiten a las agencias clasificar los comentarios según el tema, el sentimiento y otras dimensiones. Estas herramientas van mucho más allá del software de deduplicación y permiten a las agencias procesar de manera eficiente comentarios conceptualmente distintos.

A medida que la tecnología continúa evolucionando y los comentarios generados por computadora se vuelven más frecuentes, es probable que las agencias deban abandonar la práctica de que los seres humanos revisen cada comentario y dependan principal o incluso exclusivamente de este tipo de herramientas para realizar la función de detección inicial. Una voluntad humana, por supuesto, necesitará revisar el resultado y decidir cómo proceder, pero es probable que algún uso de la IA se convierta en una necesidad práctica. Los bufetes de abogados ya hacen un uso extensivo de la inteligencia artificial en el contexto de eDiscovery y no hay ninguna razón por la que las agencias no puedan o no deban seguir su ejemplo.

En tercer lugar, y de manera relacionada, a medida que las agencias comienzan a implementar herramientas de detección de inteligencia artificial, los comentarios generados por computadora podrían convertirse en un activo en lugar de un pasivo. Bridget Dooling y Michael Livermore (dos de los otros consultores del proyecto de la Conferencia Administrativa mencionado anteriormente) han argumentó que los algoritmos informáticos podrían alertar a los posibles comentaristas sobre temas de interés, filtrar el texto de las reglas para identificar errores técnicos o incluso revisar la literatura técnica y preparar un comentario creíble para enviar a una agencia. En la medida en que una computadora genere un comentario que no consista en nada más que un galimatías que suene creíble (por ejemplo, proporcionar estudios que no apoyen las proposiciones que se citan), el algoritmo de la agencia debería poder identificar las fallas lógicas del comentario. y descontarlo. Si, por otro lado, un algoritmo externo formula un argumento legítimo, el algoritmo de la agencia debería marcarlo y llamar la atención del tomador de decisiones humano. En este sentido, la agencia puede aprovechar la inteligencia de los algoritmos, que supera a la inteligencia humana en ciertos aspectos clave, y aprovechar la experiencia de los actores del sector privado que escriben los algoritmos.

Conclusión

Si la tecnología corre el riesgo de romper el proceso de notificación y comentario tal como lo conocemos, parece ser un caso de destrucción creativa . Por un lado, es casi seguro que las agencias se sientan abrumadas por las innovaciones tecnológicas que desafían su capacidad para continuar con las actividades habituales en el espacio de avisos y comentarios. Por otro lado, la tecnología ofrece una solución para al menos algunos de esos mismos problemas y, de otro modo, mejora el proceso de una manera que lo hace más útil y satisfactorio para las agencias, los actores institucionales clave y el público en general.

En la actualidad, el aviso y comentario tradicional no está sirviendo especialmente bien a la función democrática ni tecnocrática, al menos en las reglas de alto perfil, ya que el circo que rodea las campañas de comentarios masivos sirve tanto para frustrar a los ciudadanos comunes que sienten que sus puntos de vista están siendo ignorados como para ahogue los comentarios ricos en información con una gran cantidad de comentarios que no contengan más que simples expresiones de opinión. Al implementar cuidadosamente nuevas tecnologías y decidir cuidadosamente qué reglas se beneficiarían de un sentido más claro de la opinión pública y cuáles de una gama más rica de aportes de expertos (incluidos los de expertos no humanos), las agencias pueden reequipar un proceso anticuado para el siglo XXI. al mismo tiempo que le permite lograr de manera más eficaz los dos objetivos para los que fue diseñado originalmente.