Lidiando con un conflicto entre Ucrania y Rusia que hierve a fuego lento
Un importante desafío de política exterior que enfrentará la administración Trump desde su inicio es Ucrania y su conflicto con Rusia, que ha matado a casi 10,000 combatientes y civiles ucranianos y rusos. Una solución del conflicto en Ucrania probablemente será un requisito previo para el restablecimiento de la normalidad en las relaciones entre Estados Unidos y Rusia.
El acuerdo de Minsk II de febrero de 2015 que debía poner fin a los combates en la región de Donbas, en el este de Ucrania, aún no se ha implementado. Hay pocas señales de que Moscú quiera un acuerdo, aparentemente prefiriendo un conflicto hirviendo en lugar de congelado, donde puede subir o bajar la presión para presionar a Kiev y evitar que el país se alíe con Occidente asociándose con la Unión Europea (UE). y, el Kremlin teme, finalmente unirse a la OTAN.
La política de Estados Unidos se ha centrado en tres frentes: ayudar a Ucrania; apoyando el esfuerzo liderado por Alemania y Francia para alcanzar un acuerdo negociado para la guerra de Donbas; y mantener la presión sobre el Kremlin, incluso trabajando con la UE para mantener el régimen de sanciones impuesto a Rusia después de la anexión ilegal de Crimea por Moscú en marzo de 2014 y la posterior violencia en la región oriental de Ucrania. Kiev no tiene ninguna influencia para cambiar el estado de Crimea y ha dejado el tema en un segundo plano. El foco diplomático está en Donbas y el acuerdo de Minsk.
En 2017, mantener el impulso diplomático en torno a Minsk II será especialmente difícil. En Ucrania, la popularidad del presidente Petro Poroshenko se está erosionando. El país sigue dependiendo de los préstamos y la asistencia occidentales y, por lo tanto, de la buena voluntad (ya exagerada) de los gobiernos occidentales. El conflicto en curso distrae al gobierno de Ucrania de las reformas internas muy necesarias, incluida la lucha contra la cultura de corrupción que impregna la política y la economía de Ucrania. En Europa, los electores clave han presionado para poner fin a las sanciones de la UE que obstaculizan las relaciones comerciales y comerciales con Rusia, aunque Alemania hasta ahora ha logrado mantener una postura unificada de la UE.
Los europeos, tanto a nivel de la UE como de los estados miembros, son actores críticos en la crisis Ucrania-Rusia. Washington se ha coordinado estrechamente con Bruselas y los estados miembros individuales sobre la política hacia Ucrania durante los últimos años. La UE apoyó los créditos del Fondo Monetario Internacional para Ucrania y ha proporcionado ayuda financiera adicional a Kiev junto con los Estados Unidos. Las sanciones de la UE a Rusia, aunque no son idénticas a las impuestas por Estados Unidos, ciertamente han sido más duras de lo que Moscú anticipó. La UE adoptó sanciones más severas después de que las fuerzas separatistas usaran un misil provisto por Rusia para derribar el vuelo 17 de Malaysian Airlines, y en respuesta a las engañosas negaciones de Moscú de la participación separatista. Estas negaciones han continuado a pesar de la publicación en septiembre de 2016 de un informe detallado por un equipo de investigación dirigido por los Países Bajos, basado en una minuciosa revisión de dos años de todas las pruebas disponibles.
El ciclo político europeo será intenso en 2017. Los líderes francés y alemán se enfrentan a elecciones generales, al igual que sus homólogos de Italia, los Países Bajos y la República Checa. Los partidos anti-UE se han asegurado escaños en las asambleas nacionales europeas y el Parlamento de la UE, impulsados por una reacción popular contra la ola de refugiados y migrantes que buscan ingresar. El presidente ruso, Vladimir Putin, ha estancado el cumplimiento de Rusia del acuerdo de Minsk II, esperando ver si estos desarrollos debilitarán la determinación occidental y permitirán a Moscú una mano más libre en Ucrania.
La administración Trump debería ceñirse al curso actual de la política desde el principio, pero con miras a hacer ajustes a medida que cambie la situación sobre el terreno en Ucrania o la política en Moscú. Estados Unidos debería:
el cielo de la tropopausa inferior aparece de color azul debido a
- Insistir en que Kiev acelere los esfuerzos de reforma y, si lo hace, trabaje con Europa para ofrecer una mayor asistencia;
- Continuar la ayuda militar actual a Ucrania y considerar el suministro de armas defensivas, según las circunstancias sobre el terreno;
- Mantener la presión sobre Moscú para que cumpla con Minsk II, mientras se señala que la implementación rusa de Minsk II conduciría a mejores relaciones con Occidente;
- Esté preparado para entrar en el proceso de negociación cuando surja una perspectiva real para una solución al conflicto de Donbas;
- Evite desplazar a Alemania y Francia en las negociaciones y asegúrese de que Ucrania esté presente y representada en cualquier marco diplomático complementario; y
- Continuar con la política de no reconocimiento de la anexión ilegal de Crimea por parte de Rusia.
La secuenciación de las disposiciones de seguridad y políticas de Minsk II seguirá siendo el mayor impulso en las negociaciones en 2017. Rusia proporciona liderazgo, armas, financiación y, en algunos casos, unidades regulares del ejército ruso para apoyar a los separatistas. No ha dado señales de querer que los separatistas cumplan con sus obligaciones de Minsk II. Moscú prefiere utilizar el conflicto para desestabilizar Ucrania. El gobierno ucraniano argumenta que no debería esperarse que implemente elementos políticos de Minsk II hasta que Rusia y los separatistas implementen las disposiciones de seguridad para un alto el fuego y la retirada de armas pesadas de la línea de contacto. Sin embargo, si se implementan las disposiciones de seguridad, el gobierno ucraniano no tiene suficiente apoyo parlamentario para aprobar una enmienda constitucional que delegue las autoridades gubernamentales a las entidades separatistas de Donbas, en línea con Minsk II. En resumen, el proceso tiene pocas perspectivas de éxito a menos que se produzca un cambio importante en la política del Kremlin y una mejora en la capacidad política de Kiev.
A la luz del impasse, algunos en Ucrania y Estados Unidos han recomendado abandonar el proceso de Minsk. Eso sería imprudente. No existe un instrumento diplomático o político obvio que lo reemplace. Una retirada precipitada de Minsk podría dejar a Ucrania en un cara a cara con Rusia. La canciller alemana, Angela Merkel, y el presidente francés, François Hollande, podrían optar por no volver a participar en una nueva serie de negociaciones en un año electoral nacional crítico para ellos; y Estados Unidos no podría llenar el vacío diplomático dadas las demandas separadas a Washington de encontrar un acuerdo con Rusia sobre Siria. No hay un gran trato con Rusia en el que el futuro de Ucrania se cambie por otros objetivos estratégicos en el Medio Oriente. El conflicto debe abordarse en sus propios términos, en el contexto de sus propias complejidades.
Miembros de las delegaciones, encabezadas por el presidente francés Francois Hollande, la canciller alemana Angela Merkel, el presidente ruso Vladimir Putin y el presidente ucraniano Petro Poroshenko, se reúnen en París, Francia, el 2 de octubre de 2015. Francia organiza una reunión con líderes de Rusia, Alemania y Ucrania en París para conversaciones sobre Ucrania. REUTERS / Servicio de Prensa Presidencial de Ucrania / Mikhailo Palinchak.
Cuando se concluyó Minsk II en febrero de 2015, la primera iteración de un acuerdo negociado, Minsk I, se había desgastado irrevocablemente. En Washington se estaba celebrando un importante debate sobre el suministro de armas letales a Ucrania, con la intención de ayudar a Kiev a establecer un mejor equilibrio de fuerzas en el campo de batalla de Donbas y disuadir de nuevos ataques separatistas / rusos. El Kremlin quería evitar la posibilidad de que Estados Unidos armara unilateralmente al ejército ucraniano. Putin, por lo tanto, tomó medidas preventivas para romper este debate cambiando a la vía diplomática. Negoció un nuevo acuerdo de Minsk con Alemania y Francia que puso un énfasis considerable en las concesiones políticas de Ucrania, además de concluir otro alto el fuego. La iniciativa de Moscú se vio facilitada en gran medida por el hecho de que Alemania se opuso a armar a Ucrania por temor a que el conflicto con Rusia se intensificara aún más.
Minsk II, y la insistencia alemana de que el acuerdo debe implementarse plenamente antes de que pueda haber un alivio de las sanciones para Moscú, es ahora un impedimento importante para los intereses rusos. Las sanciones occidentales han contribuido a la contracción de la economía rusa durante los últimos dos años en un momento de bajos precios del petróleo. Han afectado la capacidad del gobierno ruso y del sector privado de pedir prestado dinero en los mercados financieros internacionales y han bloqueado nuevas inversiones extranjeras en la industria, la banca y los servicios. Aunque el gobierno ruso ha tomado medidas para adaptarse, Moscú sigue preocupado de que las sanciones continuas lleven a un estancamiento económico a largo plazo.
Mantener a Ucrania en un estado de conflicto perpetuo con sus fronteras internacionales bajo constante cuestionamiento es una forma de garantizar que Occidente mantenga a Kiev a distancia.
¿Cuál de los siguientes no es un modelo del sistema solar?
Sin embargo, las sanciones no han disuadido a Rusia de perseguir sus objetivos en Ucrania. Desde la anexión de Crimea, Moscú ha dejado claro que considera a Ucrania, así como a otras ex repúblicas soviéticas, como parte de su esfera de influencia. Exige el reconocimiento explícito de los EE. UU., La UE y la OTAN de que Ucrania y otros países de Europa del Este y Eurasia están fuera del alcance de la membresía en las instituciones económicas, políticas y de seguridad occidentales, a menos que se trate de algún acuerdo previo, negociado directamente con Moscú. Por lo tanto, Rusia quiere evitar que Ucrania implemente los términos del acuerdo de asociación y el acuerdo de libre comercio que firmó y ratificó con la UE en 2014, lo que precipitó la confrontación inicial cuando las fuerzas rusas tomaron Crimea después de la Revolución de Maidan. Moscú también busca revertir el compromiso que asumió la OTAN en la Cumbre de Bucarest de 2008 de otorgar a Ucrania una eventual membresía. Mantener a Ucrania en un estado de conflicto perpetuo con sus fronteras internacionales bajo constante cuestionamiento es una forma de garantizar que Occidente mantenga a Kiev a distancia.
En lugar de perseguir la implementación de Minsk II, Moscú se ha centrado en diferentes formas de debilitar el apoyo al régimen de sanciones. Estos esfuerzos han incluido visitas presidenciales rusas a países como Italia, Hungría, Grecia y Chipre que se consideran potencialmente susceptibles de levantar las sanciones; remendar las relaciones con Turquía (que no participó en las sanciones iniciales) y Japón (que formó parte de las sanciones como miembro del grupo G-7, junto con Canadá); alcance a los inversores occidentales cuyo negocio se ha reducido debido a las sanciones; esfuerzos descarados para influir en el sentimiento popular en Europa contra las sanciones a través de la televisión, la radio y los medios de comunicación y las redes sociales patrocinados por Rusia; y apoyo táctico para los partidos anti-UE y sus líderes, como el Frente Nacional en Francia, Alternativa para Alemania (AfD) y el Partido de la Independencia del Reino Unido (UKIP). Moscú está trabajando arduamente para dar forma a una narrativa entre los políticos y las poblaciones europeas que culpe del conflicto en Donbás y la falla en implementar Minsk II por completo en Kiev, y para romper la unidad transatlántica y de la UE en las sanciones.
El canciller alemán es el decisor europeo más influyente en la formulación de políticas hacia Ucrania y Rusia. Merkel considera que la agresión rusa contra Ucrania viola los principios del derecho internacional que sustentan el orden de seguridad europeo, incluido que los estados no deben usar la fuerza militar para apoderarse de territorio de sus vecinos. Los altos funcionarios alemanes describen habitualmente a Rusia como su principal desafío en política exterior y condenan públicamente las campañas de relaciones públicas y los medios de comunicación de Moscú para influir en la política interna de Alemania, así como en el acercamiento del Kremlin a los partidos políticos.
La decisión del Reino Unido de abandonar la UE complica enormemente la coordinación de las políticas europeas y estadounidenses. De conformidad con el referéndum sobre el brexit de junio de 2016, el gobierno británico anunció a principios de octubre que tenía la intención de iniciar el proceso del artículo 50 para salir de la UE a finales de marzo de 2017. El Reino Unido, por tanto, se apartará del centro de los debates políticos de la UE. , donde la diplomacia británica jugó un papel fundamental en el endurecimiento de la resolución sobre el trato con Rusia (junto con Dinamarca, Polonia, Suecia y los países bálticos), así como en una serie de otros asuntos exteriores y de seguridad de la UE. El Reino Unido por sí solo representa el 16 por ciento del PIB de la UE. Fue el principal receptor de inversión extranjera directa en la UE, principalmente en el sector de bienes y servicios en la City de Londres, un área de considerable importancia para Rusia. Sin el Reino Unido, la UE tendrá menos influencia económica con Moscú.
El impacto de las negociaciones del Brexit, junto con otros asuntos internos de la UE como la crisis migratoria y la vulnerabilidad actual de la eurozona (cuyo punto más débil ahora parece ser el sistema bancario italiano), dominarán las cumbres de la UE. Los líderes europeos tendrán menos tiempo para discutir seriamente los asuntos de política exterior de la UE como Rusia y Ucrania, así como menos tiempo (y quizás menos incentivos) para involucrarse y coordinarse con los Estados Unidos.
El comercio europeo con Rusia fue aproximadamente diez veces mayor que el comercio entre Rusia y Estados Unidos. Las sanciones, incluidas las contra-sanciones que Moscú impuso a los países europeos en represalia, han tenido un mayor impacto en las economías europeas individuales como Francia, Alemania, Grecia, Hungría e Italia que en los Estados Unidos. Si bien Hollande ha trabajado en estrecha colaboración con Merkel en la dirección del proceso de negociación de Minsk, otros políticos franceses han pedido que se ponga fin a las sanciones de la UE, que Bruselas revisa y renueva actualmente semestralmente. Tanto en las elecciones francesas como en las alemanas, Hollande y Merkel se enfrentan a oponentes que casi con certeza buscarían adoptar políticas más suaves hacia Rusia y reducir el apoyo a Ucrania.
el hombre va a la luna
Si los esfuerzos rusos tienen éxito y se levantan las sanciones sin que se hayan realizado avances significativos en la implementación de las disposiciones de seguridad de Minsk II, la credibilidad occidental se verá socavada. El Kremlin se sentirá envalentonado para actuar de manera similar en otras partes del espacio postsoviético. Incluso sin más intervenciones militares, hay una serie de otras acciones preocupantes que Rusia podría emprender: mayores violaciones del espacio aéreo y marítimo europeo; hackeo patrocinado por el estado de políticos, partidos políticos y críticos del Kremlin durante el ciclo electoral de 2017; ciberataques contra instituciones e infraestructura crítica; y el fomento de la violencia política por parte de grupos marginales en estados vulnerables con grupos minoritarios descontentos, como los estados bálticos. Por lo tanto, será importante que la nueva administración estadounidense mantenga un apoyo paralelo a las sanciones y al proceso de Minsk II, en coordinación con la UE, para dejar en claro que las acciones rusas tienen un costo. Además, la administración debería rechazar la narrativa de Moscú de que Kiev es el único culpable de la fallida implementación de Minsk.
Kiev necesita hacer más en la reforma para mantener el apoyo occidental.
No obstante, Washington debería reconocer que Kiev necesita hacer más en la reforma para mantener el apoyo occidental. Ucrania no puede permitirse la percepción de que el gobierno posterior a Maidan, al igual que sus predecesores desde la Revolución Naranja de 2004, carece de la voluntad y la capacidad de transformarse genuinamente. La administración Trump debería presionar al gobierno de Ucrania para que acelere los esfuerzos anticorrupción. La lentitud de Kiev para abordar este problema está minando la confianza del público en el país y en el extranjero. Esto implicará condicionar la asistencia de Estados Unidos y la UE a las acciones de Ucrania, y requerirá un discurso directo coordinado de Washington y Bruselas para presionar a los líderes de Kiev para que avancen en las medidas a las que hasta ahora se ha resistido. Si Kiev se mueve más rápido, Estados Unidos y la UE deberían considerar la posibilidad de asistencia financiera y técnica adicional.
Paralelamente, Estados Unidos debería seguir proporcionando ayuda militar a Ucrania. La política actual limita el apoyo de Estados Unidos a Ucrania a la asistencia no letal, incluido el entrenamiento para las fuerzas armadas ucranianas. Cualquier cambio en esta política debe coordinarse estrechamente con Alemania y otros socios de la UE, dada su fuerte oposición anterior al suministro de armas letales. Dependiendo de las circunstancias en Donbás y los comentarios de Berlín, Washington podría considerar la provisión de algunas armas defensivas, como armas antiarmor portátiles.
Estados Unidos también debe trabajar dentro de la OTAN para garantizar la plena implementación de las decisiones tomadas en la Cumbre de Varsovia de 2016 para mejorar las capacidades militares de la alianza, particularmente en la región del Báltico. Asegurar a los aliados orientales de la OTAN será un elemento importante para impulsar la confianza de los estados europeos para hacer retroceder los esfuerzos rusos de intimidar a gobiernos y poblaciones a través de ejercicios militares masivos y ruido de sables nucleares. Si bien no es imposible que el conflicto en Donbás pueda escalar o expandirse en 2017, la combinación de las sanciones de EE. UU. Y la UE, los despliegues de la OTAN en Polonia y los estados bálticos, y el compromiso continuo de la OTAN con Ucrania le han dejado claro al Kremlin que los costos de tal curso podría ser prohibitivo. Además de continuar con estas políticas, Estados Unidos y la UE también tendrán que invertir en la resiliencia política, económica y social de Europa. La interferencia de Rusia en la dinámica política y social occidental es mucho menos atribuible, mucho más barata y más fácil de llevar a cabo para Moscú, y posiblemente mucho más dañina para los intereses de Estados Unidos y la UE que todas las maniobras militares.
Será fundamental mantener a Europa estrechamente alineada con la política estadounidense en 2017. Será necesario realizar consultas periódicas de alto nivel con Berlín y otros estados miembros de la UE para mantener la coordinación transatlántica. Estados Unidos no ha participado directamente en las negociaciones del formato de Normandía (entre Francia, Alemania, Ucrania y Rusia) que apoyan el proceso de Minsk II. Sin embargo, si surge la posibilidad de encontrar una solución al conflicto de Donbas que se base en este proceso, y la participación directa de los Estados Unidos resultaría útil, Washington debería intentar entrar en las negociaciones. Al hacerlo, Estados Unidos debe tener cuidado de que no se vea que desplaza a Alemania o Francia de ninguna manera, o que caiga en un formato de negociación bilateral o multilateral con Rusia que se lleva a cabo por encima de los ucranianos o los (otros) europeos.
a cuántas millas estamos del sol
Finalmente, es muy posible que la política rusa con respecto a Ucrania y Donbás evolucione. La política estadounidense debe estar preparada para evolucionar con ella. Donbas es un territorio en expansión con una población empobrecida, infraestructura destruida y, a estas alturas, una base económica profundamente dañada que llevará años, si no décadas, restaurar. El Kremlin no ha mostrado ningún interés en anexar la región ocupada, lo que implicaría costos muy superiores a los de anexar Crimea. Esto sugiere que, en algún momento, Moscú estará abierta a un acuerdo con Kiev.
La situación con Crimea es diferente. Rusia absorbió Crimea en sus estructuras federales existentes, anuló su estatus autónomo e incluyó a la península en sus elecciones parlamentarias de septiembre. Es difícil ver cómo Kiev puede restaurar la soberanía de Ucrania allí. Occidente no puede ni debe aceptar el uso de la fuerza por parte de Moscú para volver a trazar las fronteras. Estados Unidos y la UE deberían mantener una política coordinada de no reconocer la incorporación ilegal de Crimea a Rusia hasta que Crimea sea devuelta a Ucrania, o hasta que Kiev acepte voluntariamente el cambio de estatus de la península. Esta es una propuesta similar al no reconocimiento de Estados Unidos y Europa del estatus de los tres estados bálticos después de que Moscú los incorporó por la fuerza a la Unión Soviética al final de la Segunda Guerra Mundial, y el no reconocimiento del Berlín Este ocupado en el mismo período de tiempo. Al igual que la política de no reconocimiento del Báltico, este enfoque de Ucrania requerirá paciencia y perseverancia, hasta que las circunstancias cambien, para tener éxito.
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