Mi misión hoy es mostrar por qué casi todos los actores clave del gobierno federal necesitan modificar su forma de pensar sobre los impactos espaciales de sus acciones. Argumentaré que sus esfuerzos por delegar más autoridad desde el nivel nacional a los niveles inferiores deben incluir un mayor énfasis en el nivel regional o de área metropolitana, no solo en los niveles estatal y local en los que se han centrado hasta ahora.
En Estados Unidos, el gobierno nacional tiene la responsabilidad única de adoptar una visión general verdaderamente integral del interés nacional, en lugar de centrarse en el territorio de un solo estado o localidad.
Desafortunadamente, siempre ha habido un desajuste entre la forma en que se organiza el gobierno nacional y el impacto agregado de muchos programas federales diferentes en localidades y regiones individuales. Este desajuste se debe a una discrepancia básica entre la naturaleza perfectamente integrada de la realidad y la necesidad humana de pensar en la realidad sobre una base funcionalmente especializada. El mismo desajuste se encuentra en la medicina y la ciencia.
Sin embargo, la misma especialización que nos permite comprender cada parte mucho mejor estrecha intrínsecamente la perspectiva de cada actor de una manera que distorsiona la visión de cada uno de la realidad como un todo. Pocos actores son capaces de integrar sus perspectivas especializadas en una percepción más precisa del conjunto. Esto crea dificultades organizativas fundamentales en todas las instituciones a las que se les han confiado responsabilidades generales muy amplias, como el gobierno federal.
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No existe un gobierno nacional unificado. Más bien, consiste en un conjunto de agencias funcionalmente especializadas, financiadas por comités igualmente especializados en el Congreso. Cada agencia especializada es responsable de un área funcional en todo el país. Ninguno tiene la responsabilidad de integrar los impactos de estas actividades tan diversas en un solo lugar.
Se supone que solo dos agencias administrativas federales deben prestar atención a las unidades espaciales afectadas por las políticas federales. Una es la Casa Blanca, pero siempre se centra en las implicaciones puramente políticas de las actividades federales. El otro es HUD, pero normalmente se considera que se centra en la vivienda y no en el desarrollo urbano.
La mayoría de las otras agencias federales piensan en sus propios impactos especializados en ciudades individuales, pero no en sus impactos en regiones enteras. La única excepción es el Departamento de Transporte, que ha pensado a nivel regional solo desde 1991 como lo requiere ISTEA, y hasta cierto punto la Agencia de Protección Ambiental con respecto a la contaminación del aire. La naturaleza regional de sus actividades es tan obvia que ni siquiera el Congreso podría pasarla por alto. Todas las demás agencias federales se comportan como silos o chimeneas con respecto a sus propios impactos en las localidades individuales.
En realidad, los mayores efectos federales sobre lugares individuales no provienen de políticas normalmente identificadas como URBAN, como las zonas empresariales o las subvenciones en bloque para el desarrollo comunitario. Más bien, esos efectos de lugar provienen de políticas mucho más financiadas que no se consideran URBAN en absoluto, como la financiación de carreteras, la asistencia social, la financiación de la atención médica y los cupones de alimentos.
En la teoría federalista, cada gobierno local que experimenta los impactos combinados de todas estas políticas federales especializadas tiene la tarea de integrar esos impactos internamente. Pero ninguna localidad puede hacerlo bien porque cada agencia federal crea regulaciones que impiden la capacidad del gobierno local para transferir recursos entre actividades.
Además, las agencias que ejecutan los programas federales con los mayores impactos en las ciudades y comunidades no miran sus programas desde ese punto de vista. El mejor ejemplo es el programa de carreteras, que se considera a sí mismo principalmente como el movimiento de personas y mercancías, no como el esqueleto fundamental de todos los usos del suelo urbanos y metropolitanos.
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Los impactos negativos de este problema inherente ahora se ven agravados por un cambio en las relaciones espaciales de los actores económicos y sociales clave dentro de la sociedad estadounidense. Cuando ocurren cambios clave en la forma en que opera la estructura geográfica de la economía, es responsabilidad del gobierno federal reaccionar a esos cambios. Recientemente, ha habido un cambio importante en la estructura geográfica de la economía estadounidense y probablemente de otras economías de todo el mundo.
Este cambio ha sido causado por la ampliación del alcance de las actividades dentro de las comunidades individuales e incluso de los estados a un alcance más amplio que se captura mejor en las regiones metropolitanas. Dentro de cada área metropolitana, las relaciones económicas y sociales entre diferentes elementos cruzan las fronteras políticas locales. Los vínculos clave se producen entre empresas, particulares, hogares y gobiernos en toda la región metropolitana. Cada una de estas regiones forma una entidad económicamente interconectada con elementos que se apoyan entre sí y compiten con otras regiones del mundo.
Tales vínculos dentro de las áreas metropolitanas han existido desde hace mucho tiempo, pero los desarrollos técnicos y sociales recientes han debilitado aún más la capacidad de cualquier localidad para contener dentro de sí los elementos clave de su propia supervivencia económica, o para resolver los principales problemas que la afligen.
En las últimas décadas, las políticas públicas y las empresas privadas han creado importantes redes de carreteras, sistemas telefónicos, sistemas de alcantarillado y agua, estaciones de televisión, periódicos, otros sistemas de comunicaciones, viajes diarios, enlaces computarizados, líneas de camiones y pactos para compartir servicios públicos. dentro de cada área metropolitana. Estas redes conectan todas las partes de cada área metropolitana estrechamente con todas las demás partes.
Dentro de cada área metropolitana hay redes de relaciones sociales expresadas en el espacio. De hecho, los procesos básicos por los cuales nuestras áreas metropolitanas se desarrollan y crecen involucran la segregación de los pueblos por ingresos, clases sociales y razas en grupos diferentes y desiguales separados en el espacio.
El instrumento clave de dicha segregación consiste en la zonificación excluyente y otras políticas de los gobiernos suburbanos locales destinadas a evitar que los hogares de bajos ingresos se muden a sus territorios. El resultado neto es una tendencia al movimiento constante hacia el exterior de nuevos desarrollos para absorber la vitalidad económica y social de las áreas centrales más antiguas de cada área metropolitana, dejando a las localidades cargadas con altos niveles de pobreza de residentes y bajos niveles de recursos imponibles con los que financiar. combatir esa pobreza.
Este proceso genera dos tipos de problemas vinculados al crecimiento metropolitano.
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Un tipo consiste en problemas directamente relacionados con el crecimiento, principalmente en la periferia metropolitana. Estos incluyen el aumento de la congestión del tráfico, la contaminación del aire, la absorción de espacios abiertos, la provisión inadecuada de nuevas infraestructuras y la escasez de viviendas asequibles.
El segundo tipo consiste en problemas relacionados con la concentración de la pobreza en áreas centrales más antiguas. Estos problemas incluyen altas tasas de criminalidad, la crianza de aproximadamente una cuarta parte de todos los niños en la pobreza, escuelas públicas de mala calidad y la falta de integración de muchos trabajadores en la fuerza laboral general. Estos problemas comenzaron dentro de las áreas del centro de la ciudad, pero se están extendiendo por las regiones metropolitanas.
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Ambos conjuntos de problemas son fundamentalmente regionales. Trascienden los límites de las comunidades individuales y, por lo tanto, no pueden ser atacados de manera efectiva por las políticas adoptadas por las localidades individuales. Eso es obvio con la contaminación del aire y la congestión del tráfico, pero es cierto para todos estos problemas.
La estructura espacial existente del sistema gubernamental estadounidense está mal adaptada para lidiar con estos problemas porque sus unidades políticas ya no corresponden a las realidades geográficas de nuestro mundo de alta tecnología. Los estados son demasiado grandes y las localidades demasiado pequeñas para adaptarse a las realidades regionales actuales.
Nadie dentro de los estados o localidades tiene los incentivos necesarios para responder a los problemas regionales. Cada funcionario del gobierno local está motivado para maximizar el bienestar de sus propios electores mientras ignora los impactos sobre los residentes de otras localidades.
Incluso la teoría de que los gobiernos locales son las unidades apropiadas para integrar los muchos impactos especializados de los programas federales ya no se ajusta a la realidad. Ni las perspectivas parroquiales de los gobiernos locales fragmentados, ni las perspectivas funcionalmente especializadas de las agencias federales, ya no corresponden a las realidades regionales de las fuerzas económicas y sociales básicas.
Este mal funcionamiento espacial dual crea nuevas responsabilidades para los gobiernos estatales y el gobierno federal. Los estados, como constitucionalmente responsables de los gobiernos locales, tienen el deber de realinear los poderes de sus criaturas para que se ajusten a las realidades regionales. Pero solo unos pocos estados han formado acuerdos de gobernanza regional significativos. Se necesita una fuerza adicional para motivar a otros.
Esa fuerza solo puede ser el gobierno federal. Sus programas forman fuertes incentivos potenciales que podrían motivar tanto a los estados como a las localidades a crear arreglos de gobernanza regional de algún tipo para satisfacer las nuevas realidades de las relaciones, fuerzas y problemas intrarregionales. Esto NO significa promover gobiernos metropolitanos unificados. La preservación de roles clave para los gobiernos locales es deseable y políticamente imperativa. Pero sí significa usar fondos federales como incentivos para motivar a los estados y localidades a crear acuerdos regionales efectivos.
Los otros oradores de este panel discutirán algunas de estas posibilidades. Mi favorito es usar el modelo de la legislación ISTEA para requerir que todas las localidades dentro de cada área metropolitana desarrollen un plan conjunto y unificado para la asignación de cada tipo especializado de recursos federales, como los de salud, vivienda, policía y medio ambiente. . Si no lo hacen, nadie en toda el área recibe fondos federales para esa función especializada. Esto crearía un incentivo instantáneo para que los estados y localidades de todo el mundo adopten una perspectiva regional con respecto a los problemas clave que enfrenta nuestra sociedad.
En conclusión, mi función no ha sido indicar cómo podrían funcionar los acuerdos federales de orientación regional, sino mostrar por qué es vital para el interés nacional que se adopten. Sería una tragedia para un Congreso y una Administración que buscan delegar más poderes por debajo del nivel nacional ignorar la nueva importancia del nivel regional metropolitano en esa devolución.