Nota del editor: en su testimonio ante la Comisión de Helsinki de EE. UU., Fiona Hill analiza los últimos acontecimientos en el Cáucaso, se centra en la relación entre Georgia y los países de la región y describe las políticas que podrían ayudar a aliviar las tensiones.
Quiero comenzar mis comentarios dirigiéndome directamente a los preguntas que la Comisión de Helsinki nos presentó para la sesión informativa. Las preguntas, por supuesto, ya fueron distribuidas a todos ustedes en el anuncio. Y Michael Ochs ya ha comenzado a enmarcar la primera parte de esas preguntas sobre dónde se encuentran los conflictos hoy, y planteó la pregunta sobre las diferencias en términos congelados, prolongados, aún sin resolver. Y creo que, saben, ciertamente puedo hablar en nombre de mis otros dos colegas aquí que no podemos llamar a estos conflictos congelados, y de hecho, Michael lo dijo él mismo; prolongado sin duda, y sí, todavía sin resolver.
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Pero estos son conflictos muy dinámicos, como todos ustedes en la sala saben, y la situación sobre el terreno, incluso en Nagorno-Karabaj, que Michael planteó en realidad, ha cambiado mucho en los últimos 15 años. De hecho, sí, ha habido algunos cambios significativos en todos estos conflictos en su configuración sobre el terreno. Y no fue solo el estallido de la guerra en Georgia en 2008 lo que fue el único evento aquí, aunque quizás este haya sido el evento más notable. Lo que vimos con la guerra en Georgia, por supuesto, es que la configuración de los límites en disputa cambió como resultado de esa guerra. Y también obtuvimos algunas dimensiones nuevas de ese complejo específico de conflictos con Osetia del Sur y Abjasia. Tenemos un controvertido documento de alto el fuego que se ha convertido en un punto focal de impugnación. Y el reconocimiento de Abjasia y Osetia del Sur por parte de un puñado de estados bastante pequeños, así como Rusia, a la que se refirió Michael, ha aportado una dimensión completamente nueva a este conflicto.
También hemos tenido la introducción de nuevos actores internacionales en la zona de conflicto más amplia. Anteriormente, por supuesto, la ONU y la OSCE eran los principales actores internacionales, pero ahora tenemos a la UE, en forma de Misión de Seguimiento de la UE en Georgia. Y eso también trae, nuevamente, toda una serie de dimensiones diferentes a los conflictos en la región.
Ahora bien, la única forma en que se pueden considerar congelados los conflictos es que, como también dijo Michael, los parámetros iniciales de resolución que planteamos, que fue este deseo de tratar de salvar las demandas de autodeterminación de los pueblos individuales. en territorios de las regiones en conflicto y en disputa, con el imperativo de mantener la integridad territorial de los respectivos estados, ha llegado a un punto muerto. Es ese concepto el que se ha congelado, si es que algo está congelado.
Y lo que hemos visto en estos últimos casi 20 años en términos de pensar en estos conflictos es que cada vez más, y especialmente ahora dados los evidentes desarrollos en 2008, Abjasia y Osetia del Sur han rechazado los intentos cada vez más elaborados de encontrar una propuesta para garantizar su autonomía, mientras que al mismo tiempo los dos principales estados que están involucrados en los otros lados del conflicto, Azerbaiyán y Georgia, han encontrado muy difícil aceptar propuestas que parecen, al menos, tener la apariencia de no alcanzar la reintegración total. de los territorios de regreso a sus estados, todos ellos no parecen estar bajo su plena soberanía. Así que esto es realmente de lo que estaba hablando Michael, sobre los aspectos congelados de la misma. Y es realmente un punto muerto al que hemos llegado, la incapacidad de encontrar este puente.
Ahora bien, la otra pregunta que se planteó aquí es: ¿la reanudación de las hostilidades armadas es una amenaza grave? Creo que, como vimos en 2008 y lo hemos visto continuamente desde entonces, siempre existe el riesgo de errores de cálculo y de incidentes de violencia aparentemente aislados que se salgan de control. Desde la guerra en Georgia, hemos visto repetidos incidentes de violencia en la propia Georgia y en los territorios de Osetia del Sur y Abjasia. También hemos visto en muchas ocasiones lo que parece ser el resultado de una provocación deliberada para subir la apuesta política cuando llegamos a coyunturas críticas en las negociaciones, y ese ha sido, desafortunadamente, el caso en Nagorno-Karabaj, donde ' Hemos visto constantemente un número relativamente elevado de víctimas en violaciones del alto el fuego y ataques de francotiradores a lo largo de la línea de contacto en Nagorno-Karabaj. Y también, hemos visto una gran cantidad de retórica belicosa en todos los lados, especialmente a nivel estatal en Azerbaiyán y también en Armenia, que ha inflamado aún más esta situación y ha aumentado la posibilidad de que los incidentes violentos se salgan de control.
Y luego, como mencionó Michael, aunque este no es el tema específico de nuestra sesión informativa de hoy, pero obviamente es un componente importante, tenemos la complicación adicional de las hostilidades armadas que ya están en marcha en el norte del Cáucaso al otro lado de la frontera. Allí, la insurgencia y la violencia son un hecho; no son solo algo en disputa. Y como todos ustedes en esta sala saben, históricamente, la violencia en el norte del Cáucaso se convirtió en violencia en el sur del Cáucaso. Las dos áreas están intrínsecamente interconectadas en términos de sus poblaciones y su historia compartida tanto dentro del Imperio Ruso como en la Unión Soviética. Y el hecho de que continúen las hostilidades armadas en el norte del Cáucaso aumenta realmente el nivel de tensión en el sur.
Y yo diría que, lamentablemente, es probable que la situación en el Cáucaso Norte se vuelva más, en lugar de menos, tensa a medida que miramos hacia el futuro en los próximos dos años. Ahora estamos viendo una política turbulenta en Rusia en el trabajo de las recientes elecciones a la Duma. No sabemos cómo se desarrollará todo eso. Tenemos las elecciones presidenciales de marzo en Rusia y, obviamente, habrá mucho escrutinio en las distintas regiones para ver cómo la gente participará en la campaña electoral durante los próximos meses.
Y luego, por supuesto, tenemos el evento inminente de los Juegos Olímpicos de Invierno de Sochi en 2014, que ha sido designado como un proyecto de prioridad nacional por el gobierno ruso y obviamente se ha convertido en un punto focal en el norte del Cáucaso. Moscú está extremadamente preocupado por los riesgos para el proyecto olímpico de la insurgencia en curso. Moscú también, hasta cierto punto, estaba muy preocupado por las implicaciones de Sochi de sus disputas en curso con Georgia, y podemos decir que Sochi fue un factor que impulsó a Georgia y Rusia hacia la guerra en 2008. Y también podríamos, por supuesto, señalar en muchos casos en los que la insurgencia transfronteriza, en particular la propagación de Chechenia, ha tenido como resultado la intervención de Rusia directamente en los asuntos internos de Georgia.
Y el apoyo explícito bastante reciente del gobierno georgiano a los grupos del norte del Cáucaso, incluidos los que se concentran en Sochi, el - (inaudible) - y sus quejas contra Moscú y contra el estado ruso ciertamente han llamado la atención de Moscú y han aumentado la tensión política aún más. . Entonces, diría que, desafortunadamente, durante los próximos años, vemos una situación potencialmente aún más peligrosa que emana donde el norte y el sur del Cáucaso se entrelazan.
Ahora, se planteó la otra pregunta sobre qué factores impiden un acuerdo. Y cuando comencé a juntar mis balas para esto, podría haber ido tal vez por páginas, y sé que Wayne - (risas) - y Tom también quisieran algo que decir, así que me limité a pensar que es una especie de siete viñetas aquí, lo que por supuesto no es en absoluto exhaustivo de todos los diferentes factores.
Michael ya mencionó quizás el hecho principal, el hecho de que las raíces de los conflictos son muy largas y son intrínsecas al conjunto de las estructuras administrativas y las políticas de nacionalidad de la Unión Soviética. Y como dijo Michael, las raíces de la mayoría de los conflictos se remontan a la década de 1980 y, en algunos casos, algunos de los factores del conflicto se remontan a la era zarista. Por lo que hace que sea muy difícil desenredar básicamente algunos de los elementos del conflicto aquí.
Pero como la mayoría de nosotros sabemos, en cualquier caso, los estados modernos independientes de Armenia, Azerbaiyán y Georgia nunca se establecieron en su configuración administrativa para ser independientes. Se pretendía que fueran interdependientes entre sí, así como dependientes de Moscú, y ese es principalmente uno de los problemas que vemos. Y la Constitución de la Unión Soviética, en teoría, al menos, preveía que regiones autónomas como Abjasia, Osetia del Sur y Nagorno-Karabaj también apelaran a Moscú para un cambio en su estatus. Y como Michael aludió, algo de eso ya estaba en marcha a finales de los 80 y ciertamente en los 90. Y eso también incluye a las repúblicas del norte del Cáucaso. Entonces tenemos una situación muy complicada que manejar aquí.
Además, ninguno de los territorios en disputa, o incluso los propios estados, ha tenido realmente una existencia independiente fuera del marco de la Unión Soviética o del Imperio Ruso, con la excepción, por supuesto, de un período muy breve de independencia después del colapso de la Unión Soviética. el Imperio Ruso y justo después de la Primera Guerra Mundial.
El otro hecho que debemos tener en cuenta es que los conflictos no existen en el vacío. Y Michael ya se refirió a Transnistria y dijo que ese no era un tema de discusión hoy. Pero además de los fuertes paralelos con Transnistria y el conflicto que obviamente también involucra a Moldavia, existen claros paralelos entre estos conflictos en el Cáucaso y los conflictos en la ex Yugoslavia, como Kosovo, y podríamos continuar en un sentido más amplio allí, pero también Chipre y, de hecho, el conflicto de Oriente Medio entre Israel y los territorios de Palestina, los territorios palestinos.
Y la falta de arreglo en cada uno de estos otros casos que he enumerado aquí proporciona, de hecho, un ejemplo bastante negativo, lamentablemente, para los prolongados conflictos en el sur del Cáucaso. Si hubiera habido, digamos, un gran avance en Chipre o en cualquier otro lugar, podríamos tener algo positivo que señalar que podría proporcionar un marco de referencia diferente. Lo que hemos visto, por desgracia, en los intentos de resolver el conflicto en Kosovo y las disputas entre Kosovo y Serbia proporcionó, de hecho, otro factor negativo en la resolución de los conflictos del sur del Cáucaso y se puede decir que también impedir un asentamiento.
El gobierno de Estados Unidos negó explícitamente, por supuesto, la existencia de cualquier paralelismo entre Kosovo y el sur del Cáucaso y el hecho de que esto posiblemente podría sentar un precedente para una resolución del Cáucaso. Pero, de hecho, lo que hizo el reconocimiento internacional de Kosovo, porque fue tratado completamente separado de esto, ha complicado enormemente la situación entre Georgia, Abjasia y Osetia del Sur, y Tom de Waal escribió muy elocuentemente sobre esto en varios puntos justo después de esa decisión. . Los paralelos y los precedentes eran bastante obvios, ciertamente para la gente sobre el terreno, y fueron utilizados explícitamente, por supuesto, por el gobierno ruso en su participación de las tres partes en el complejo de conflictos georgiano, y también utilizados explícitamente por los rusos. gobierno en su participación directa en los conflictos y en la guerra.
Kosovo fue utilizado como punto de referencia, de hecho, para el reconocimiento de Rusia de la independencia de Abjasia y Osetia del Sur, y Abjasia y Osetia del Sur ahora afirman que, sobre la base del precedente de Kosovo y el reconocimiento de Rusia de su independencia, incluso si no lo ha hecho ' Se ha recogido a nivel internacional que ya no se debe esperar que negocien su relación con Georgia en los viejos términos. Y claramente Georgia, porque nadie más ha reconocido esto y, de hecho, debido a la larga naturaleza y los detalles del conflicto, naturalmente se niega a comprometerse con los territorios en estos términos de cualquier manera que pueda sugerir algún tipo de reconocimiento implícito. de cualquier cambio en su estado. Así que nos hemos metido en otro callejón sin salida como resultado de lo ocurrido en Kosovo.
Incluso de la manera complicada en la que lo estoy describiendo aquí, puede ver que se ha vuelto difícil para los expertos como yo hablar de esto sin plantear una gran cantidad de preguntas adicionales con las que tenemos que prefigurar todo con siete u ocho viñetas. de advertencias incluso antes de mencionar el problema.
Ahora, notablemente, por supuesto, Rusia no ha hecho el paralelo entre Kosovo y Nagorno-Karabaj, ni ha hecho ningún intento de reconocer su independencia, lo que subraya cuánta antipatía política bilateral entre Rusia y Georgia ha enmarcado la respuesta de Moscú al conflicto y a los conflictos en general.
Ahora, otro par de factores solo para mencionar antes de pasar a la última serie de preguntas sobre los formatos de negociación: Un factor muy importante que vemos ahora, y aquí es donde las cosas realmente han cambiado en Karabaj y en otros lugares durante los últimos 15 a 20 años. Tenemos toda una generación de personas que han crecido en ambos lados de cada conflicto sin ninguna experiencia de interacción entre ellos. Y obviamente tienen actitudes muy diferentes, experiencias muy diferentes, expectativas e intenciones muy diferentes de la generación anterior a ellos. Y se han desarrollado nuevas relaciones entre poblaciones de fuera de la región. Así que ahora tenemos una dimensión completamente diferente y una perspectiva completamente diferente sobre los conflictos de la que teníamos hace 20 años.
Además, los gobiernos locales, y me refiero a esto tanto a nivel de Abjasia, Osetia del Sur, Nagorno-Karabaj y luego de Azerbaiyán, Armenia y Georgia, también han tenido sus propios problemas para establecer, consolidar y mantener su propia legitimidad, y los conflictos se han convertido en parte de este problema. Y lo que hemos visto es que cuando ha habido muchas preguntas sobre los desarrollos democráticos, si ha habido elecciones impugnadas, si ha habido otras preguntas sobre la legitimidad de los líderes locales, los gobiernos a menudo han recurrido en todos los niveles a la retórica sobre los conflictos para compensar y desviar las fallas políticas. Osetia del Sur, en la que podemos adentrarnos en la discusión, es un ejemplo clásico, ahora mismo, después de unas elecciones controvertidas y bastante disputadas del último mes.
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Ahora bien, esto, por supuesto, tiene un impacto en el formato de negociación, esta cuestión de legitimidad por parte de los gobiernos locales, porque los mecanismos de negociación internacional que debían instaurarse y responder a los conflictos armados de la década de los noventa se han convertido ahora en parte del ámbito interno. escena política en cada caso. Francamente, han existido desde que existieron los gobiernos, desde que existieron los estados independientes. Casi han evolucionado junto con los conflictos y ya no se los considera neutrales. Y a menudo se los presenta como diferentes actores en diferentes lados, por diferentes actores en diferentes lados en el Cáucaso como parte del problema. Se han politizado mucho, no necesariamente por culpa de las personas involucradas en las negociaciones, sino simplemente por ser un hecho de haber existido durante tanto tiempo. Usan líderes birregionales con frecuencia como excusa para evitar compromisos. En el caso de Karabaj, por ejemplo, escuchamos con frecuencia que después de rondas fallidas de negociaciones, el Grupo de Minsk no hizo su trabajo correctamente. Nadie dice, bueno, yo, el líder de esta o aquella entidad, realmente no pude llegar a un compromiso esta vez debido a X, Y factores domésticos; esta no fue una buena coyuntura. Es muy fácil culpar al Grupo de Minsk por ellos, en lugar de ventilar todas las dificultades de la ropa sucia o todas las dificultades de su política interna que le han impedido poder avanzar de alguna manera.
Uno de los otros problemas que enfrentamos actualmente también en las negociaciones es la falta de tiempo y recursos por parte de los actores internacionales. El Grupo Minsk ha existido durante tanto tiempo que el mundo ha cambiado, y ahora tenemos la inevitable presión de otros problemas internacionales. Y debido al impacto de las crisis económicas en curso en la diplomacia, la gente no tiene el mismo tiempo y esfuerzo o el mismo dinero para gastar en estas empresas que antes.
Y lo que también hemos visto es que EE. UU., Europa y todas las demás entidades internacionales, la ONU y la OSCE, han desarrollado sus propios enfoques del conflicto. Todos han invertido dinero en sus mecanismos individuales. Y ahora todo el mundo se enfrenta a la cuestión de qué hacer con presupuestos cada vez más escasos y cuadros de diplomáticos internacionales cada vez más reducidos sobre lo que pueden hacer. Entonces, ¿es posible, por ejemplo, unir fuerzas para un esfuerzo concertado para impulsar las cosas? Esa es una de las preguntas sobre si podríamos tener un nuevo formato de negociación, y en diferentes puntos, la gente ha sugerido esto.
Sin embargo, diría que no está del todo claro, y creo que Wayne y Tom tendrán muchas opiniones al respecto, en cuanto a si establecer algo nuevo realmente resolvería los conflictos. De hecho, vimos en el último año un intenso impulso personal, y en realidad diría un impulso personal bastante sincero, del presidente ruso Dmitry Medvedev sobre Nagorno-Karabaj. Dedicó mucho tiempo y esfuerzo a reunir a los líderes y tratar de impulsar las cosas. Realmente no llegó a ninguna parte. Y no fue realmente la falta de esfuerzo de su parte o los recursos lo que fue el problema; era simplemente que, una vez más, esta no era la buena coyuntura para que las partes en conflicto llegaran a una resolución.
Entonces, y mi punto final es ¿qué pueden hacer Estados Unidos o qué pueden hacer otros para facilitar una resolución? Quizás tengamos que volver a la mesa de dibujo sobre qué entendemos por resolución, porque no existe, como dije al principio. comenzando y como Michael ha dejado claro, cualquier status quo ante al que referirse o incluso al que volver, dada la naturaleza de los conflictos. Estados Unidos y todos los demás tienen sus propios problemas políticos internos que dificultan siempre dar un impulso firme a los problemas. Tenemos tantos problemas para ser un intermediario honesto como los líderes regionales tienen realmente la capacidad de ser honestos para encontrar un camino a seguir.
Y al presionar siempre por el puente, la resolución final de que ponemos todo junto, siempre nos preparamos para el fracaso. Entonces, la pregunta es si podemos establecernos un conjunto diferente de objetivos, y Tom, Wayne y otros han participado en esfuerzos como este, y sería bueno escuchar directamente de ellos sobre algunas de las cosas que podríamos hacer.
Pero una cosa que hemos visto, donde ha habido un gran avance no es en los conflictos en sí, sino en (¿contaminaciones creativas?), Sino que ha sido recientemente en la OMC y las negociaciones entre Georgia y Rusia. Y tal vez esto sea solo algo en lo que podemos pensar para seguir adelante.
En el caso de las negociaciones de la OMC entre Georgia y Rusia, obviamente la cuestión crítica del estatus y el estatus de Karabaj, lo siento, de Osetia del Sur y Abjasia, fue un tema crítico. Los georgianos están muy preocupados de que cualquier acuerdo al que lleguen tenga alguna implicación en el conflicto. Pero lo que vimos en cambio fue una mediación muy creativa por parte de los suizos. Estados Unidos no estaba al frente; estábamos liderando desde atrás.
Y la resolución final en esto, para esta cosa muy limitada, fue la subcontratación del control aduanero a una entidad privada. Entonces, la pregunta es, ¿pueden las entidades privadas, pueden este tipo de soluciones creativas jugar un papel donde los formatos de negociación más grandes han fallado?