En este resumen de políticas, examino la participación laboral bajo TANF; las propuestas de reautorización de trabajos que está considerando el Congreso; las implicaciones de esas propuestas para las oficinas de bienestar estatales y locales; y los factores que pueden haber llevado a tasas de participación laboral más bajas de lo esperado y qué se podría hacer para aumentarlas.
Las decisiones críticas que continúan generando una controversia generalizada incluyen: Qué tan profundo en la carga de casos deben extenderse los requisitos de trabajo; qué nivel de esfuerzo debe esperarse de los destinatarios individuales; en qué tipo de actividades se debería exigir la participación de los destinatarios; qué sanciones deben imponerse por incumplimiento; y ¿qué medidas deberían establecerse para que los estados rindan cuentas de la participación de los destinatarios en las actividades laborales?
Participación laboral bajo TANF
Los requisitos de trabajo bajo TANF han sido definidos por una combinación de mandatos federales y opciones estatales (tabla 1). Estos requisitos se implementaron gradualmente a lo largo de aproximadamente seis años, brindando a los estados tiempo para cambiar el énfasis de sus programas de bienestar de proporcionar mantenimiento continuo de ingresos a preparar a los beneficiarios de bienestar para ingresar al mercado laboral remunerado y apoyarlos una vez que hacen la transición.
Estructura de rendición de cuentas. Para responsabilizar a los estados por trasladar a las familias de la asistencia social al trabajo, la legislación TANF incluía tasas de participación laboral que los estados debían alcanzar, o el riesgo de perder una parte de su asignación estatal de TANF. Los problemas encontrados al diseñar la tasa de participación laboral incluyeron cómo contabilizar los cambios en el número de casos de TANF que podrían resultar de un mayor énfasis en la participación en las actividades laborales y cómo establecer expectativas razonables para los estados. Para abordar estos problemas, los estados debían cumplir con tasas de participación en el trabajo que aumentaban gradualmente y se les otorgó un crédito de reducción de carga de casos de un punto porcentual por cada punto porcentual de reducción en su carga de casos de TANF después de 1995. El crédito fue diseñado para recompensar a los estados que ayudaron a los beneficiarios de la asistencia social dejar los rollos.
En el primer año después de que se aprobó TANF, se requirió que los estados tuvieran el 25 por ciento de su carga de casos participando en actividades contables. Para 2002, se esperaba que los estados alcanzaran tasas de participación laboral del 50 por ciento. Teniendo en cuenta el crédito de reducción de casos, todos los estados cumplieron con sus requisitos de participación laboral para cada año entre 1996 y 2002. En 2002, el crédito de reducción de casos compensó completamente el requisito de participación laboral para 21 estados y solo 11 estados tuvieron que cumplir con una tasa de participación laboral más del 10 por ciento. En promedio, después de contabilizar el crédito por reducción de casos, los estados solo tenían que cumplir con una tasa de participación laboral del seis por ciento.
A pesar de este bajo requisito de trabajo, los estados lograron una tasa de participación laboral promedio del 33 por ciento, 27 puntos porcentuales por encima del objetivo de participación requerido. Sin embargo, hubo una variación considerable entre los estados. Kansas logró la tasa más alta, 85 por ciento, y Georgia, con solo 8 por ciento, logró la más baja. Doce estados lograron tasas de participación laboral de al menos el 50 por ciento y diez lograron tasas de participación del 25 por ciento o menos. Las tasas de participación de los cinco estados con el mayor número de casos de TANF variaron desde un mínimo del 10 por ciento hasta un máximo del 56 por ciento, y solo uno de los cinco logró una tasa superior al 50 por ciento.
Cobertura. El debate de TANF sobre quién debería trabajar se centró principalmente en las expectativas de dos grupos de beneficiarios: familias con niños pequeños y familias que enfrentan importantes desafíos personales o familiares. Los liberales y algunos funcionarios estatales estaban preocupados de que no se dispusiera de recursos suficientes para brindar cuidado infantil a todas las familias que lo necesitaban, especialmente a las familias con bebés. También les preocupaba que las familias que enfrentaban desafíos personales y familiares, como problemas de salud mental o física o violencia doméstica, tuvieran que cumplir con expectativas laborales poco realistas. Al final, las decisiones específicas sobre quiénes deberían participar en las actividades laborales se dejaron en manos de los estados.
Aunque la ley federal define qué familias están incluidas en la tasa de participación laboral, existe una variación considerable entre los estados en la proporción de sus familias incluidas en el cálculo de la participación laboral. Esta variación proviene principalmente de decisiones estatales sobre si se requiere que las familias con un niño menor de un año participen en actividades laborales y exenciones que habían sido aprobadas antes de 1996 y que todavía estaban vigentes en once estados en 2002. Por ejemplo, debido a una exención Para Massachusetts, que excluye a las familias de los requisitos laborales hasta que hayan recibido asistencia durante 24 meses, solo el 23 por ciento del número de casos monoparentales se incluye en el cálculo de participación laboral del estado. En el otro extremo, todas las familias están incluidas en el cálculo de la tasa de participación en Oregon y el 95 por ciento o más están incluidas en Maine, Utah y Montana.
Nivel de esfuerzo y actividades aceptables. El debate en el Congreso de 1995-1996 sobre qué nivel de esfuerzo debería esperarse de los beneficiarios de la asistencia social y en qué actividades se les debería permitir participar fue polémico. Los liberales abogaron fuertemente por permitir que los beneficiarios participen en actividades educativas que los prepararían para trabajos mejor pagados, y dijeron que dado que la mayoría de las madres trabajan a tiempo parcial, cualquier reforma debería esperar solo trabajo a tiempo parcial de los beneficiarios de la asistencia social. Los conservadores sentían firmemente que las actividades permitidas deben definirse de manera estricta para centrarse principalmente en el trabajo y que se debe esperar que los beneficiarios trabajen casi a tiempo completo. La legislación final fue bastante prescriptiva, definiendo tanto los horarios como las actividades en las que se esperaba que participaran los destinatarios (tabla 1).
Para 2002, casi dos tercios de los beneficiarios de TANF que cumplieron con sus requisitos laborales lo hicieron trabajando en un empleo no subsidiado. La participación en todas las demás actividades fue baja, con una variación sustancial entre los estados en la combinación de actividades. Por ejemplo, la fracción de beneficiarios que participaron en la búsqueda de empleo fue solo del 14 por ciento; para la experiencia laboral y los programas de educación vocacional, fue solo del 10 por ciento. Pocos estados hicieron un uso sustancial de la experiencia laboral o de los programas de educación y formación. Solo alrededor de un tercio de los estados tenían hasta un 20 por ciento de beneficiarios que participaban en un programa de educación vocacional.
La definición federal de actividades laborales excluye algunas actividades que utilizan los estados. Por lo tanto, bajo una definición más amplia de actividades laborales, los estados tendrían más destinatarios involucrados en algunas actividades relacionadas con el trabajo de lo que sugieren las tasas de participación federal. Ejemplos de actividades que cuentan como participación según las reglas estatales, pero no federales, incluyen asistir a tratamientos de salud física o mental, encontrar cuidado infantil, buscar ingresos por discapacidad y participar en otros servicios de apoyo.
Sanciones por incumplimiento. Antes de la aprobación de la ley de reforma de la asistencia social de 1996 y la implementación de TANF, las oficinas de asistencia social redujeron los pagos de asistencia social para los beneficiarios que no participaron en las actividades laborales obligatorias al eliminar el pago del adulto que no cumplía con la subvención (reduciendo el pago en aproximadamente $ 65 por persona). mes en el estado medio). Creyendo que esta sanción no era suficiente para influir en las decisiones de participación de los jefes de hogar, muchos estados comenzaron a solicitar y recibir exenciones a principios de la década de 1990 para imponer sanciones más estrictas por incumplimiento. Sobre la base de esta experiencia inicial, la legislación TANF exigía a los estados imponer una reducción prorrateada a todas las familias que no cumplieran con sus requisitos laborales y les permitía eliminar todo el subsidio en efectivo de una familia. A los liberales les preocupaba que la imposición de sanciones más estrictas dejara a las familias vulnerables sin medios estables de apoyo, lo que podría empeorar su ya precaria situación. Los conservadores argumentaron que eran necesarias sanciones más severas para fomentar altos niveles de cumplimiento del programa. La mayoría de los estados han utilizado la flexibilidad proporcionada por TANF para implementar sanciones más estrictas. Dieciocho estados han implementado una sanción gradual de familia completa en la que la subvención se reduce inicialmente y luego se elimina si continúa el incumplimiento. Diecisiete estados han implementado una sanción inmediata de familia completa en la que toda la subvención se elimina de inmediato. Un estado, Wisconsin, utiliza un modelo de pago por desempeño en el que el monto del beneficio familiar se determina por la cantidad de horas que el jefe de hogar participa en las actividades laborales requeridas. Si el jefe de familia no trabaja, el pago en efectivo es cero. Solo catorce estados y el Distrito de Columbia han mantenido una sanción parcial, similar o idéntica a la que existía antes de la reforma de la asistencia social.
El debate sobre la reautorización de TANF
La estructura de los requisitos laborales ha sido un tema central del debate sobre la reautorización de TANF. Debido a que existe un acuerdo generalizado de que el trabajo debe ser un elemento clave de TANF, el debate se ha centrado principalmente en cómo se debe cambiar la estructura de los requisitos de trabajo de TANF para apoyar mejor este objetivo.
La propuesta de reautorización de la administración Bush y el proyecto de ley que aprobó la Cámara en cada uno de los últimos tres años exigen aumentar la tasa de participación laboral, reducir el crédito de reducción de casos, aumentar las horas requeridas, reducir la lista de actividades contables y exigir más estrictas sanciones. El requisito de participación comenzaría en el 50 por ciento y aumentaría en 5 puntos porcentuales anualmente hasta alcanzar el 70 por ciento. El crédito de reducción de casos se reemplazaría por un crédito que se basa en la disminución reciente de casos, lo que reduciría sustancialmente el monto del crédito. Se requeriría que las familias participen en actividades durante 40 horas a la semana, 24 de ellas en trabajos remunerados o no remunerados. Se requeriría que todos los estados adopten sanciones de subvenciones completas para las familias que no cumplan con los requisitos laborales.
Los defensores del plan del presidente Bush creen que los cambios propuestos son necesarios para transformar verdaderamente el sistema de bienestar en un sistema de asistencia orientado al trabajo. Señalan las bajas tasas de participación entre los beneficiarios actuales y el uso limitado de la experiencia laboral y los programas de servicio comunitario como evidencia de que los estados no se han tomado los requisitos laborales lo suficientemente en serio. También argumentan que si las madres quieren escapar de la pobreza, deben aprender a trabajar a tiempo completo. Quienes se oponen al plan enfatizan el progreso que han logrado los estados y lo que han logrado para ayudar a las madres a dejar la asistencia social para trabajar. Creen que el plan propuesto reduce la flexibilidad estatal, establece expectativas poco realistas para los beneficiarios que quedan en las listas de TANF y requiere servicios adicionales sin proporcionar fondos adicionales. Como alternativa, han propuesto una gama más amplia de actividades contables, menos horas de trabajo, fondos adicionales para el cuidado infantil y un crédito de reducción de casos que se centra en las salidas laborales de la asistencia social.
Participación creciente
Sorprendentemente, aunque el debate sobre la reautorización se ha centrado en los detalles de cómo deben estructurarse los requisitos laborales, se ha prestado poca atención a los factores que podrían conducir a tasas de participación laboral inferiores a las esperadas y qué se podría hacer para abordarlas. Las opciones políticas y programáticas de los estados han demostrado su compromiso de involucrar a los beneficiarios de TANF en actividades diseñadas para prepararlos para el empleo. Aunque no están obligados a hacerlo, dieciséis estados imponen requisitos laborales a las familias con niños menores de un año. Además, aunque los estados no están obligados a involucrar a los beneficiarios de TANF en actividades laborales hasta que hayan recibido asistencia durante 24 meses, casi todos los estados requieren la participación de inmediato. Finalmente, alrededor de un tercio de los estados ya han adoptado una filosofía de participación universal y han desarrollado enfoques para involucrar a toda su carga de casos TANF en una amplia gama de actividades laborales. Dado lo que los estados ya han hecho, no es inmediatamente obvio por qué más estados no han logrado tasas de participación laboral más altas.
Cuando TANF sea finalmente reautorizado, parece probable que el requisito de trabajo se fortalezca, aunque probablemente no tanto como lo recomendó la administración Bush. Es casi seguro que las oficinas de bienestar estatales y locales tendrán que examinar sus esfuerzos actuales para involucrar a los beneficiarios de TANF en las actividades laborales e identificar estrategias para mejorar su desempeño. Varias estrategias para aumentar las tasas de trabajo pueden resultar útiles para los estados.
rey después de isabel 1
Implementar cambios de política relacionados con el trabajo. Las políticas que pueden influir en las tasas de participación laboral de un estado incluyen políticas que ignoran los ingresos del trabajo, lo que permite a las familias combinar trabajo y bienestar; programas de desvío que tienen como objetivo mantener a las familias fuera de las listas de TANF, ya sea proporcionando un pago único o requiriendo que las familias participen en un programa de búsqueda de empleo como condición de elegibilidad; sancionar políticas que imponen sanciones a las familias que no cumplen y eventualmente las eliminan del número de casos; y límites de tiempo que desalientan el uso de bienestar a largo plazo. Estas políticas podrían influir en la tasa de participación de un estado de varias maneras. Por ejemplo, las políticas que permiten más ingresos del trabajo tienen el potencial de impulsar las tasas de participación porque mantienen a muchas familias trabajadoras en el número de casos y, por lo tanto, en el cálculo de la tasa de participación. Las políticas de desvío, sanción de familia completa y límite de tiempo podrían contribuir a tasas de participación más altas porque eliminan a las familias del número de casos que no han cumplido con los requisitos laborales. Si las sanciones y los límites de tiempo motivan a los beneficiarios de TANF a trabajar, también aumentarían las tasas de participación. Es importante señalar que estos cambios de política pueden tener otros efectos además de aumentar las tasas de participación laboral. Por ejemplo, las políticas de desvío pueden disuadir a algunas familias que necesitan ayuda de solicitarla. Las políticas que permiten más ingresos del trabajo pueden ser costosas y hacer que las familias alcancen su límite de tiempo antes de lo que lo harían en ausencia de dichas políticas; y las sanciones pueden reducir el dinero disponible para las familias, especialmente aquellas que enfrentan múltiples barreras de empleo.
Mejorar la prestación de servicios. Como parte de sus esfuerzos para reformar el sistema de bienestar, las oficinas de bienestar locales ampliaron su capacidad para brindar servicios de empleo a los beneficiarios de TANF, a menudo a través de contratos con una variedad de agencias públicas y privadas que brindan búsqueda de empleo y otras actividades relacionadas con el trabajo. Incluso con esta expansión, es posible que las oficinas de asistencia social locales aún no tengan la capacidad suficiente para involucrar inmediatamente a todos los beneficiarios de TANF en las actividades laborales, lo que resulta en períodos prolongados de inactividad, principalmente para los nuevos solicitantes. También es posible que el proceso de derivación de una agencia a otra no funcione sin problemas, lo que resultará en brechas en la participación en puntos clave de transición. Además, si la búsqueda de empleo es la única opción del programa que se ofrece a los beneficiarios, aquellos que no encuentran empleo rápidamente pueden languidecer durante períodos prolongados porque no hay nada más disponible para ellos.
Identificar los impactos y los costos y beneficios de los programas de trabajo versus la participación en una amplia gama de actividades. Las propuestas relativas a actividades en las que se debería exigir o permitir la participación de los destinatarios se basan en gran medida en la ideología. El Departamento de Salud y Servicios Humanos debe realizar proyectos de demostración en varios estados para determinar si los programas de trabajo obligatorios producen mejores resultados de participación y empleo y son más rentables que los programas de participación universal como los de Utah y Oregon, que colocan a los beneficiarios en una amplia gama. de las actividades del programa. Tal experimento es el siguiente paso lógico en la identificación de estrategias prometedoras para ayudar a que más familias pasen de la asistencia social al trabajo.
Abordar la no participación del cliente. En algunos casos, los servicios del programa pueden estar disponibles pero los beneficiarios de TANF no los aprovechan. Aunque los destinatarios que no cumplen están sujetos a sanciones, puede llevar un tiempo considerable documentar el incumplimiento y tratar de volver a involucrar al cliente antes de que se impongan las sanciones. Si los desafíos personales y familiares contribuyen a los problemas de participación, puede tomar más tiempo resolver esos problemas y desarrollar un plan que eventualmente conducirá a la participación en actividades contables. La implementación de estrategias para abordar el incumplimiento más pronto o promover un mayor cumplimiento desde el principio eventualmente provocaría un aumento en las tasas de participación. Actualmente, hay pocos incentivos para que los estados inviertan en estrategias para abordar la no participación de los clientes. En consecuencia, sabemos poco sobre cómo fomentar altos niveles de participación en las actividades del programa.
Mejorar el acceso al cuidado infantil y otros apoyos laborales. A menudo, los beneficiarios no están obligados a participar en las actividades del programa hasta que hayan organizado el cuidado infantil. Especialmente en áreas rurales o ciudades y pueblos más pequeños donde el transporte público es limitado, es posible que los beneficiarios tampoco tengan que participar hasta que hayan localizado el transporte adecuado. La demora en organizar el cuidado de los niños o encontrar transporte puede ser considerable. Para las familias que necesitan atención subsidiada, el proceso a menudo implica varios pasos que incluyen pasar por un proceso de determinación de elegibilidad, organizar un examen médico para certificar que el niño está libre de enfermedades transmisibles y ubicar un proveedor en un lugar conveniente con espacio disponible. Las dificultades encontradas durante cualquiera de estos pasos podrían resultar en un retraso considerable desde el momento en que se firma un plan de autosuficiencia hasta que alguien puede participar en actividades contables del programa. Para abordar estos problemas, los estados podrían considerar ofrecer cuidado infantil en el lugar y sin cita previa hasta que se pueda establecer un arreglo más permanente. Alternativamente, podrían diseñar actividades del programa, como la búsqueda de trabajo independiente, que se puede realizar en el hogar o durante horas no tradicionales, cuando los miembros de la familia pueden brindar cuidado infantil. En lugares donde los proveedores de cuidado infantil o los subsidios para cubrir el costo del cuidado infantil son limitados, es posible que sea necesario dedicar recursos adicionales para aumentar la oferta de cuidado infantil disponible para las familias que necesitan participar en actividades laborales.
Dedique recursos adicionales a la gestión de casos. Existe una variación considerable en la gama de tareas que los trabajadores de TANF deben realizar y en el número de casos que realizan en un momento dado. En las oficinas de asistencia social donde los trabajadores tienen un gran número de casos, pueden tener dificultades para lograr altos niveles de participación en el programa. Si no se dispone de tiempo suficiente para supervisar la participación, es posible que algunas familias se pierdan porque no hay tiempo suficiente para obtener la documentación adecuada. Para las familias que no participan, se necesita tiempo para determinar qué factores pueden estar contribuyendo a la no participación y desarrollar estrategias para resolverlos. Cuando el tiempo es limitado, estas familias pueden simplemente no participar y terminar sin participar en las actividades del programa durante períodos prolongados y no pueden ser sancionadas por no participar. Las oficinas de bienestar podrían proporcionar administración de casos adicional a través de contratos de servicio de empleo existentes o mediante la implementación de modelos de administración de casos grupales como Pathways, un programa diseñado por el personal de Project Match en Chicago que se utiliza en varios condados de Nueva York y California.
Mejorar la recopilación de datos y el seguimiento del programa. Monitorear la participación en las actividades laborales es una tarea complicada, especialmente cuando participan múltiples proveedores. Si el sistema implementado para monitorear las actividades del programa no captura adecuadamente todas las actividades del programa en las que participan los beneficiarios, la tasa de participación laboral informada subestimará el número de actividades relacionadas con el trabajo. Algunos beneficiarios podrían estar participando en actividades que no informan a la oficina de TANF; o pueden participar en actividades pero no proporcionan documentación suficiente. Además, si el sistema de recopilación y monitoreo de datos está diseñado principalmente para cumplir con los requisitos federales, es posible que no se recopile la participación en actividades laborales no contables. Los estados deben desarrollar mejores sistemas de presentación de informes y sistemas informáticos que capturen todas las actividades contables.
Conclusión
Las propuestas ahora ante el Congreso para aumentar las tasas de participación laboral implican que los esfuerzos actuales de los estados para involucrar a los beneficiarios de TANF son inadecuados. Sin embargo, el debate se ha centrado en gran medida en cuáles deberían ser las tasas de participación y cuántas horas deberían dedicarse al trabajo. Muchos estados y miembros del Congreso están expresando preocupaciones sobre si los requisitos de trabajo son realistas y si hay demasiadas lagunas que permitirían a los estados continuar haciendo lo que están haciendo actualmente. Lo que falta en estos debates es un análisis serio de por qué los estados aún no han alcanzado tasas de participación más altas y qué se necesitará para lograrlo. Los estados abrieron el camino en la reforma del sistema de bienestar y han adoptado la transición a un sistema orientado al trabajo. No es probable que los mandatos de tasas de participación laboral más altas sin una guía sobre cómo lograrlos tengan como resultado un mayor empleo entre los beneficiarios de TANF, el objetivo final de tales requisitos. Los esfuerzos actuales para reformar el sistema de bienestar comenzaron como pequeños proyectos de demostración diseñados para identificar cómo aumentar el empleo entre los beneficiarios del bienestar. A largo plazo, la implementación de una serie de pequeños proyectos de demostración diseñados para probar varias estrategias para aumentar la participación en las actividades laborales y el empleo puede conducir a tasas de participación más altas que los mandatos amplios que pueden no ser alcanzables. Un examen más detenido de las políticas diseñadas para promover el trabajo, la prestación de servicios y la recopilación de datos y los sistemas de monitoreo ayudaría a los estados o las oficinas de bienestar locales a identificar dónde deben dirigir sus recursos limitados. Realizar nuevas inversiones dentro de un presupuesto fijo puede resultar especialmente difícil. Debido a la escasez de presupuesto que enfrentan muchos estados y gobiernos locales, es casi seguro que las nuevas inversiones para lograr tasas de participación laboral más altas deberán compensarse con reducciones en otras inversiones del programa, lo que complica el proceso de toma de decisiones.