Aunque la reforma del Seguro Social parece estar fuera de la agenda nacional por ahora, los problemas reales de financiamiento siguen existiendo para el popular programa de jubilación de Estados Unidos que los legisladores deben abordar. Los impuestos sobre la nómina que respaldan el sistema de pago por uso del Seguro Social comenzarán a no cubrir los desembolsos en 2017 y serán suficientes para financiar solo el 74 por ciento de los beneficios anuales programados para 2041, cuando se proyecta que el fondo fiduciario del Seguro Social se exhausto.
En los últimos años, tanto Alemania como Suecia han podido implementar enfoques innovadores para resolver crisis financieras urgentes en sus sistemas de pensiones de reparto. La experiencia de Suecia sugiere que los formuladores de políticas de EE. UU. Consideren establecer la edad de jubilación administrativamente, según lo determinen los datos de duración de vida actualizados. Y la decisión de Alemania de calcular los beneficios de jubilación en parte sobre la base de un factor de sostenibilidad está moderando los costos de los cambios demográficos que de otro modo empujarían al sistema hacia niveles de impuestos inasequibles.
Idealmente, los legisladores estadounidenses llegarán a un consenso sobre las reformas de solvencia de la Seguridad Social. Suecia y Alemania han demostrado que es posible y deseable establecer disposiciones que puedan autocorregir automáticamente la falta de financiación de los sistemas de pensiones de reparto. Estados Unidos debería implementar tales disposiciones para el Seguro Social, asegurando la solvencia permanente del programa.
Cuentas nocionales y mecanismo de saldo automático de Suecia
En 1998, Suecia adoptó un enfoque radicalmente nuevo para la provisión de pensiones estatales, con varias innovaciones. Muchos expertos en los Estados Unidos y en otros lugares se han interesado en el movimiento de Suecia hacia cuentas individuales obligatorias para ahorros para la jubilación, y se requiere que los trabajadores reserven el 2.5 por ciento de los salarios cubiertos. Sin embargo, a los efectos de este informe, resulta de interés el enfoque novedoso de Suecia para financiar las pensiones estatales de reparto mucho mayores. El nuevo sistema de pensiones sueco contiene características que deberían lograr lo que buscaban los arquitectos del nuevo sistema: solvencia financiera garantizada y permanente a una tasa de contribución fija del 16 por ciento de los salarios.
El primer elemento importante del sistema sueco es la conversión del derecho a pensión de un enfoque de prestaciones definidas a un sistema de contribución definida teórica (NDC). Según la NDC, las contribuciones de impuestos sobre la nómina de los trabajadores se tratan como contribuciones a un fondo de inversión, aunque los pagos de impuestos reales se utilizan para financiar beneficios para los jubilados actuales. Las contribuciones se registran por separado y se acredita con una tasa de rendimiento presunta igual al crecimiento de los salarios promedio en la economía. Por lo tanto, los trabajadores suecos crean un fondo teórico que limita su anualidad en la jubilación.
Una característica crítica y autoajustable de este sistema es el divisor de anualidades, el factor que se utiliza para convertir el fondo nocional registrado en pagos de pensión mensuales. El divisor se actualiza para cada cohorte anual de jubilados para reflejar las estimaciones más actuales de la esperanza de vida y la mortalidad. Por lo tanto, a medida que se proyecta que los jubilados vivan más tiempo, la anualidad mensual pagada con un saldo nocional fijo disminuirá automáticamente con las cohortes sucesivas, a menos que los jubilados elijan comenzar a cobrar sus anualidades mensuales más tarde en la vida que aquellos que se jubilaron antes que ellos. Por lo tanto, el sistema está protegido contra la mayor parte del costo de los cambios proyectados en la vida útil (este ajuste no captura los aumentos inesperados de la vida útil de aquellos en estado de pago).
Si bien corregir para períodos de vida más largos ayuda a estabilizar los costos, no es suficiente para asegurar la solvencia a una tasa de contribución fija, ya que la fertilidad y el crecimiento de la población, los patrones de participación de la fuerza laboral y el crecimiento de la productividad juegan un papel importante en el reparto a largo plazo -Vaya financiación. Como resultado, Suecia también adoptó lo que se denomina mecanismo de equilibrio automático. Cada año, el gobierno crea un balance, con activos y pasivos medidos, para verificar el balance. Si el cálculo revela un pasivo no financiado, la tasa de interés presunta aplicada a los saldos de las cuentas nocionales y la indexación de las anualidades se reduce para compensar el déficit.
Para este enfoque es fundamental la introducción del concepto de activos en un sistema de pago por uso. Los suecos desarrollaron una medida de los activos del sistema multiplicando las contribuciones a las pensiones para el año en cuestión por la llamada duración de rotación esperada. La duración de la rotación es una medida de la cantidad promedio de tiempo, en años, que tiene el sistema de pensiones hasta que debe liquidar una obligación de pensión devengada durante el año en cuestión y se calcula como la diferencia entre la edad promedio ponderada por ingresos de los trabajadores que cotizan en el sistema y la edad media ponderada por pensiones de quienes perciben rentas vitalicias. Por lo tanto, la duración de la rotación refleja factores que son críticos para el financiamiento de reparto: tendencias de fertilidad y crecimiento de la población, patrones salariales, participación en la fuerza laboral, patrones de jubilación y mortalidad.
Actualmente, la duración esperada de la rotación de Suecia es de 32,3 años, lo que sugiere que el sistema puede financiar pasivos de pensiones equivalentes a aproximadamente 32,3 veces las contribuciones anuales a las pensiones. O, dicho de otra manera, habrá 32,3 años de aportes anuales que ingresan al sistema antes de que, en promedio, las obligaciones de pensión incurridas este año deban pagarse como beneficios.
Por lo tanto, una mayor duración de la rotación medida implica un sistema que puede financiar más beneficios de reparto y viceversa. Si, por ejemplo, la fecundidad continúa con una tendencia a la baja, la duración de la rotación finalmente reflejará esta tendencia. La edad promedio ponderada de los trabajadores aumentará lentamente, acortando la duración de la rotación y reduciendo el valor de los activos del sistema. A medida que esto ocurre, los saldos teóricos obtendrán una tasa de retorno reducida, compensando de hecho la reducción en los ingresos del sistema por menos trabajadores.
El nuevo sistema de pensiones sueco ha trasladado el riesgo financiero de cambiar los factores económicos y demográficos del gobierno a los pensionistas actuales y futuros. Basado en supuestos demográficos y económicos de rango medio, el gobierno proyecta que el ajuste de la duración de la vida reducirá los beneficios mensuales promedio para quienes continúan jubilándose a los 65 años en un 14 por ciento para 2055, lo que equivale a una demora en su jubilación de 26 meses. Con el ajuste por longevidad en vigor, el gobierno espera que el mecanismo de saldo automático se active solo unas pocas veces durante los próximos 15 años, reduciendo así modestamente la tasa de rendimiento aplicada a las cuentas nocionales.
Sin embargo, los supuestos de la proyección (tasas de fertilidad e inmigración ligeramente más altas que las que el país está experimentando hoy, así como un crecimiento permanente del salario real del 2 por ciento) pueden resultar demasiado optimistas. Bajo supuestos más pesimistas, el mecanismo de balance automático se activa más o menos continuamente desde 2008 en adelante, reduciendo las tasas de reemplazo de los jubilados durante varias décadas. Pero, como se pretendía, el sistema seguiría siendo financieramente solvente con una tasa de impuesto sobre la nómina del 16 por ciento.
Factor de sostenibilidad de Alemania
henrietta de inglaterra causa de muerte
Los alemanes están orgullosos de su sistema estatal de pensiones, que data de Bismarck y ha servido de modelo en todo el mundo. Incluso para los estándares europeos, el sistema alemán es bien conocido por su generosidad, con altas tasas de reemplazo y características de jubilación anticipada.
Sin embargo, durante los últimos quince años, el sistema alemán ha atravesado un período de reducción, ya que los costos se han disparado debido a la mayor esperanza de vida y los ingresos se han estancado debido a las bajas tasas de fertilidad. Antes de que se reformara el sistema en 2001 y 2004, las proyecciones indicaban que la tasa de impuesto sobre la nómina necesaria para financiar las pensiones alemanas aumentaría sustancialmente, del 19,5 por ciento actual a más del 28 por ciento de la nómina en 2040.
El excanciller Gerhard Schröder buscó estabilizar la tasa de contribución de nómina para las pensiones en no más del 20 por ciento antes de 2020 y 22 por ciento antes de 2030. Un primer esfuerzo en 2001 avanzó hacia este objetivo, pero se basó en supuestos económicos y demográficos demasiado optimistas. Poco después de la promulgación, quedó claro que se necesitaban más reformas.
En noviembre de 2002, Schröder pidió al profesor Bert Rürup que encabezara una comisión que haría más recomendaciones sobre la reforma de las pensiones. La comisión Rürup propuso vincular la indexación anual de las pensiones, en parte, a cambios en la proporción de jubilados y trabajadores que apoyan el sistema, el llamado factor de sostenibilidad. Todas las pensiones alemanas, para los nuevos jubilados y los pensionistas de larga data, están vinculadas al mismo componente básico del valor de la pensión, que, a su vez, está indexado al crecimiento salarial anual. Ajustar este componente del valor de la pensión por el factor de sostenibilidad tendrá un poderoso impacto estabilizador en el sistema de pensiones porque reducirá los pagos de pensión para todos los jubilados alemanes a medida que la proporción de jubilados por trabajador aumente con el tiempo. El parlamento alemán aprobó una legislación que vincula la indexación de las pensiones al factor de sostenibilidad en marzo de 2004.
A diferencia de Suecia, la reforma de las pensiones estatales en Alemania es más un proceso continuo que una tarea completada. Según las proyecciones actuales, el factor de sostenibilidad de Rürup, que se pondera de alguna manera para poner parte de la carga de la sostenibilidad en los asalariados en lugar de los jubilados, ha reducido el impuesto sobre la nómina proyectado necesario para financiar las pensiones alemanas del 28 por ciento en 2040 a poco menos del 24 por ciento. Claramente, se necesitarán más reformas para mantener los costos manejables, y existe una discusión en curso sobre la necesidad de un aumento en la edad de jubilación. No obstante, el ajuste del factor de sostenibilidad, ahora en vigor, moderará cualquier cambio demográfico adicional, que de otro modo empujaría al sistema hacia niveles de impuestos inasequibles. También es una palanca que puede utilizarse para reducir aún más el tamaño del sistema cuando el liderazgo político de Alemania decida volver a abordar la reforma de las pensiones.
Incertidumbre en las estimaciones de seguridad social a largo plazo de EE. UU.
Si bien hay pocas dudas de que el Seguro Social enfrenta un gran desequilibrio financiero en las próximas décadas, existe cierta incertidumbre con respecto al tamaño del problema.
La Oficina del Actuario de la Administración del Seguro Social (OACT) ha comenzado recientemente a proporcionar estimaciones útiles del rango de probabilidad para el llamado déficit actuarial. Esta medida es la diferencia entre el valor presente de los ingresos y gastos proyectados del Seguro Social durante un período de 75 años, dividido por el valor presente de los salarios totales sobre los que se podría aplicar el impuesto sobre la nómina durante el mismo período. Como se presenta en el Informe de los Fideicomisarios de 2005, el déficit actuarial durante los próximos 75 años se estima en el 1,92 por ciento de la nómina imponible, bajo supuestos intermedios. Este déficit se puede interpretar en el sentido de que la brecha de financiamiento de 75 años podría cerrarse aumentando inmediatamente el impuesto sobre la nómina en aproximadamente 1.9 puntos porcentuales (por encima de la tasa impositiva del 12.4 por ciento en la ley actual).
Sin embargo, producir esta estimación puntual para el déficit actuarial de 75 años del Seguro Social requirió una gran cantidad de suposiciones de entrada, incluidas estimaciones puntuales para la fertilidad, las tasas de mortalidad y el crecimiento de la productividad. Cada una de estas variables es muy incierta dentro de un rango. La tasa de fecundidad total, por ejemplo, ha caído vertiginosamente, de 3,61 en 1960 a 2,06 en 2000. La OACT supone que la tasa de fecundidad total, en el caso intermedio, se mantendrá en alrededor de 1,95 hijos por mujer a largo plazo. Incluso una pequeña desviación de este supuesto intermedio alteraría significativamente las perspectivas financieras a largo plazo. La OACT estima que cada 0.10 de aumento en la tasa de fertilidad total a largo plazo disminuye el déficit actuarial de 75 años en un 0.11 por ciento de la nómina imponible, y viceversa.
Para ayudar a cuantificar la incertidumbre en las proyecciones a largo plazo, el Informe de Fideicomisarios de 2005 incluye una sección que resume un enfoque de proyección alternativo basado en probabilidades. La técnica de modelado estocástico tabula los resultados de una gran cantidad de combinaciones de variables de entrada aleatorias. A partir de estas tabulaciones, es posible construir intervalos de confianza en torno a una trayectoria de producción media y, por lo tanto, dar un rango, en lugar de una estimación puntual, del estado financiero del Seguro Social.
OACT informa que existe una probabilidad del 80 por ciento de que el déficit actuarial de 75 años para los fondos fiduciarios del Seguro Social esté entre el 0,99 por ciento de la nómina imponible y el 3,15 por ciento. De manera similar, existe una probabilidad del 80 por ciento de que el déficit actual de financiamiento del valor presente de 75 años (utilizando el método de grupo abierto) esté entre $ 1,9 billones y $ 7 billones.
Una mayor dependencia de los ajustes automáticos en los programas de prestaciones puede ayudar a abordar los problemas planteados por la incertidumbre en las proyecciones. En lugar de alcanzar una estimación puntual de la solvencia, los responsables de la formulación de políticas podrían crear disposiciones de ajuste automático en el Seguro Social que alteren gradualmente los parámetros clave del programa en función de datos más firmes en los próximos años. Bajo este sistema, los políticos pueden afirmar correctamente que satisfacen tanto a los optimistas que asumen que los supuestos de entrada son demasiado nefastos como a los pesimistas que se preocupan de que las proyecciones sean peores de lo anticipado. De cualquier manera, si la política adoptada tiene la capacidad de ajustarse de manera flexible a las tendencias demográficas y económicas clave que realmente se produzcan, el programa puede permanecer perpetuamente solvente.
Incorporación de la solvencia automática a la seguridad social de EE. UU.
Para diseñar una propuesta específica de Seguridad Social, es importante tener en cuenta sus diferencias con los modelos de pensiones estatales sueco y alemán. El sistema NDC de Suecia vincula los pagos de anualidades de manera mucho más directa con las contribuciones, mientras que el Seguro Social es un programa de beneficios definidos, con beneficios vinculados al número de años de ingresos acreditados y una estructura de tasa de rendimiento progresiva. Si bien también es un programa de beneficios definidos, la fórmula alemana no proporciona tanta redistribución de ingresos como el Seguro Social de EE. UU.
Sin embargo, el Seguro Social comparte una característica fundamental con los sistemas sueco y alemán: se financia mediante el sistema de reparto. Como tal, la financiación a largo plazo de la Seguridad Social está impulsada por los mismos factores demográficos y económicos básicos que impulsan los programas sueco y alemán.
Capturar todos los factores importantes en un modelo intrincado y autoajustable, como es el caso de Suecia, es atractivo pero quizás poco realista, ya que los estadounidenses son reacios a alterar la estructura de beneficios definidos del Seguro Social. Es más concebible que las autoridades estadounidenses inserten dos nuevos factores de ajuste automático en la estructura de la Seguridad Social existente, basados aproximadamente en una combinación de los modelos sueco y alemán, con el objetivo de reducir las fluctuaciones financieras asociadas con factores demográficos que difieren de los asumidos en las proyecciones financieras intermedias.
Indexación de longevidad.
Cuando comenzó el Seguro Social, los hombres jubilados a la edad de 65 años podían esperar recibir beneficios del Seguro Social durante un promedio de unos doce años. Hoy, los hombres a la edad de 65 años recibirán beneficios durante un promedio de dieciséis años. Y para el 2050, se espera que el jubilado masculino promedio viva unos 19 años después de cumplir los 65. Se está produciendo una tendencia similar para las mujeres.
antes de la invención del telescopio, los planetas conocidos fueron
Las aseguradoras privadas que venden rentas vitalicias calibran cuidadosamente los pagos mensuales que están dispuestos a proporcionar por una prima fija basada en datos de mortalidad actualizados porque es fundamental para mantener los costos de la rentas vitalicias en línea con el precio de compra. Sin embargo, el Seguro Social financiará períodos de jubilación cada vez más largos para cada nueva generación de jubilados, aunque las diferentes cohortes pagarán la misma tasa de impuestos sobre la nómina cuando trabajen. Dado el crecimiento más lento de la fuerza laboral que se espera en el futuro, esta no es una situación sostenible.
Eugene Steuerle y Rudolph Penner sugieren comenzar el proceso de ajustes automáticos en el Seguro Social estableciendo administrativamente la edad normal de jubilación, según lo determinen los datos actualizados de duración de la vida. Esto imitaría el enfoque adoptado en Suecia en el cálculo del divisor de anualidades. El Congreso podría otorgar autoridad administrativa a la Administración del Seguro Social para fijar la edad basándose en el establecimiento de un número uniforme de años de jubilación, con reducciones actuarialmente justas para la jubilación anticipada y retrasada. Una vez promulgado, este enfoque eliminaría el aumento de la edad de jubilación de la consideración política actual, lo que debería ser atractivo para los líderes políticos.
La edad normal de jubilación ya está programada para aumentar de 65 a 67 años en 2027, pero debe llegar a los 68 años para mantener el número de años de jubilación en consonancia con los niveles actuales y mantener el ritmo de las disminuciones previstas de la mortalidad. Para mejorar la solvencia del Seguro Social, puede ser necesario un enfoque más agresivo. La Oficina de Presupuesto del Congreso estima que trasladar la edad normal de jubilación hasta los 70 años durante los próximos cincuenta años, reduciendo así el tiempo previsto de jubilación total a los niveles experimentados por las personas que se jubilan en la década de 1970, recortaría sustancialmente el gasto del Seguro Social, en aproximadamente 12 años. por ciento cuando está completamente implementado.
Factor de ajuste de la relación de dependencia.
En Suecia, el concepto de duración de la rotación captura los cambios demográficos en curso reflejados en el tamaño de la fuerza laboral y la población de jubilados y lo combina con los datos económicos capturados en el tamaño actual de la base impositiva. Alemania ha adoptado un enfoque menos completo, utilizando únicamente datos reales sobre la tasa de dependencia para ajustar la indexación anual de las pensiones.
Aunque el enfoque sueco tiene ventajas, puede ser más difícil establecer un consenso amplio en los Estados Unidos sobre cómo medir los activos y pasivos de la Seguridad Social. Por otro lado, la mayoría de los expertos en Seguridad Social coincidirán en la importancia de la tasa de dependencia de las personas mayores en la financiación a largo plazo del programa.
Por lo tanto, puede ser más fácil para Estados Unidos adoptar un factor de ajuste similar al factor de sostenibilidad de Alemania, midiendo cada año el cambio en la proporción de beneficiarios a trabajadores que contribuyen con impuestos sobre la nómina. A medida que este índice aumente en los años venideros, se podría aplicar un factor de ajuste ponderado a la fórmula de beneficio inicial, reduciendo levemente los beneficios pagaderos a un grupo definido de nuevos jubilados. Por ejemplo, hoy la tasa de dependencia de las personas mayores es de 0,21. Se espera que este índice alcance 0,38 en 2050. El factor de ajuste del índice de dependencia convertiría este cambio en una reducción porcentual uniforme en la fórmula de jubilación de beneficio completo inicial. Para minimizar las fluctuaciones anuales, el factor podría calibrarse con base en un promedio móvil de diez años. Una vez en estado de pago, el factor de ajuste ya no se aplicaría y los beneficiarios obtendrían protección total contra la inflación con aumentos anuales del costo de vida.
Conclusión
Suecia y Alemania han demostrado que es posible y deseable establecer disposiciones que puedan autocorregir automáticamente la falta de financiación de los sistemas de pensiones de reparto. Una vez adoptados, estos mecanismos de ajuste también pueden ayudar a proteger a los líderes políticos de revisar constantemente las controvertidas enmiendas del programa.
Idealmente, los legisladores estadounidenses llegarán a un consenso sobre las reformas de solvencia de la Seguridad Social. Si eso ocurre, los ajustes automáticos sugeridos en este informe podrían utilizarse como mecanismos de ejecución, destinados a corregir cualquier desviación de la trayectoria de solvencia esperada.
Por otro lado, los políticos pueden encontrar más fácil adoptar mecanismos de activación automática para restaurar la solvencia en lugar de adoptar recortes de beneficios reales o aumentos de impuestos. Por ejemplo, las propuestas para aumentar la edad de jubilación del Seguro Social son muy impopulares y, por lo tanto, muy difíciles de aprobar para el Congreso. Si bien no es fácil, puede ser más aceptable para el Congreso adoptar una disposición mecanicista que garantice a las generaciones futuras de jubilados la misma cantidad de años, en promedio, en beneficios del Seguro Social que la generación actual, automáticamente. Si ese es el caso, los mecanismos automáticos podrían convertirse en vehículos para restablecer la solvencia de la Seguridad Social en lugar de obstáculos para otras medidas de reforma.
Para leer más
Axel H. Börsch-Supan, Annette Reil-Held y Christina B. Wilke, Cómo hacer sostenible un sistema de beneficios definido: el 'factor de sostenibilidad' en la fórmula alemana de indexación de beneficios, Instituto de Mannheim para la Economía del Envejecimiento (Octubre de 2003)
Oficina de Presupuesto del Congreso, Cuantificación de la incertidumbre en el análisis de proyecciones de seguridad social a largo plazo Documento de antecedentes (Noviembre de 2005)
Ole Settergren, El mecanismo de equilibrio automático del sistema de pensiones sueco, Junta Nacional del Seguro Social (Suecia) (20 de agosto de 2001)
Ole Settergren, Nuevo uso de una antigua invención italiana: la contabilidad de doble entrada utilizada para monitorear y asegurar la estabilidad financiera del nuevo plan de pensiones sueco de reparto, documento presentado en el Taller internacional sobre el balance de las pensiones de la seguridad social , Tokio, Japón (noviembre de 2004)
Informe anual 2004 del sistema de pensiones sueco , Junta Nacional del Seguro Social (Suecia) (2004)
Administración del Seguro Social, Oficina del Actuario Jefe, Un modelo estocástico del estado financiero a largo plazo del programa OASDI, Estudio actuarial No. 117 (Septiembre de 2004)
cuando fue la derrota de la armada española
El Informe Anual 2005 de la Junta de Fideicomisarios del Seguro Federal de Vejez y Sobrevivientes y los Fondos Fiduciarios del Seguro Federal por Discapacidad
C. Eugene Steuerle y Rudolph Penner, Time to Take the Federal Budget Off of Auto-Pilot, Diario de negocios del inversor (Investors.com) (29 de agosto de 2005)
The Urban Institute, Social Security Reform in Nine European Countries: A Portrait of Reform (febrero de 2002)