La séptima economía más grande del mundo necesita una política exterior que combine la retórica con las capacidades.
Cuando la presidenta Dilma Rousseff asumió el cargo por primera vez en 2010, el futuro de Brasil parecía excepcionalmente brillante. Durante casi una década, el país se había beneficiado del enorme apetito de Asia por sus productos básicos. Esto permitió a Brasil reducir la pobreza y expandir la clase media, mientras que al mismo tiempo mantuvo una tasa de crecimiento notable, convirtiéndose en la séptima economía más grande del mundo en 2014.
Pero cuando Rousseff prestó juramento para un segundo mandato el 1 de enero de 2015, se enfrentó a decisiones serias sobre el futuro de Brasil. El modelo de desarrollo de Brasil basado en el consumo interno y las exportaciones de productos básicos ha llegado a sus límites y el real está significativamente sobrevaluado, lo que socava la competitividad de sus sectores de exportación no basados en productos básicos. Además, el Mercado Común del Sur, Mercosur, que alguna vez mostró el liderazgo de Brasil en la integración regional, ahora vincula la debilitada economía de Brasil con dos de las economías más atribuladas de América del Sur: Argentina y Venezuela. Al mismo tiempo, las dos negociaciones comerciales globales más importantes en una década, la Asociación Transpacífica y la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión, están a punto de completarse sin Brasil.
Brasil ha tratado de desempeñar el papel de una gran potencia en el escenario mundial desde principios del siglo XX, pero no ganará este estatus solo en virtud de su tamaño, su creciente población y sus impresionantes logros económicos. Históricamente, las potencias emergentes adquirieron acorazados o ejércitos considerables para lograr influencia. Hoy, también buscan convertirse en miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o liderar la Organización Mundial del Comercio. [1] Brasil, bajo Dilma, se encuentra en una encrucijada: puede intentar aprovechar su creciente poder económico y su poder blando en influencia global, o puede seguir siendo una potencia regional, aunque significativa, con influencia limitada en el curso de los acontecimientos mundiales. Para convertir sus aspiraciones en realidad, Brasil tendrá que desplegar sus capacidades nacionales de manera más efectiva para dar forma a las reglas que gobiernan el orden internacional.
A diferencia de otras potencias globales, que emplean el poder duro económico y militar para desempeñar un papel en la configuración del orden internacional, Brasil se ha basado principalmente en su poder blando y ha mostrado una notable renuencia a obligar a otros estados a seguir su ejemplo. La historia en gran parte pacífica de Brasil y su posición geoestratégica segura significaron que nunca sintió la necesidad de proyectar poder en el exterior a través de la fuerza militar.
A diferencia de otras potencias emergentes, como India y China, el entorno de seguridad regional de Brasil es envidiablemente pacífico, al menos a nivel interestatal. Esto no solo ha permitido a Brasil escapar de los costos de crear una formidable maquinaria militar, sino que ha alentado a los políticos de Brasilia a creer que una diplomacia astuta fue suficiente para impulsarlos a la escena mundial. En 2012, Brasil ocupaba el puesto 68 en el mundo en términos de gasto militar como porcentaje del PIB y el 11 en el mundo en términos de monto total gastado. [2] Aunque Brasil ha aumentado constantemente el gasto en defensa durante las últimas dos décadas, y aunque su presupuesto de defensa representa más de la mitad del gasto total en defensa de América Latina, esto aún no se ha traducido en capacidades concretas que permitirían a sus fuerzas armadas realizar operaciones de combate significativas más allá de sus límites. fronteras. [3]
Al mismo tiempo, Brasil se ha mostrado reacio a aprovechar su fuerte poder económico, ya sea en forma de recompensas o sanciones, para hacer que otros países sigan su ejemplo. Brasil ha logrado grandes avances en la reducción de la pobreza y el crecimiento de su clase media. [4] Su banco nacional de desarrollo, BNDES, es un actor importante en el desarrollo tanto interno como regional, con un volumen total de préstamos tres veces mayor que el del Banco Mundial en 2011. [5] Sin embargo, Brasil ha evitado comprometer recursos económicos más allá de América del Sur. Y su asistencia oficial para el desarrollo internacional sigue siendo bastante modesta. [6]
En contraste con estos límites históricos y autoimpuestos al uso de su poder duro, Brasil ejerce un poder blando significativo en relación con muchos estados. Ocupa el puesto 17 en el mundo, según la clasificación de poder blando de 2012 del Monocle / Institute for Government, por delante de los países en desarrollo y muchas de las potencias emergentes. [7] El énfasis de su política exterior en la equidad, la inclusión y las instituciones universales atrae a muchos estados, especialmente a las pequeñas y medianas potencias. Los diplomáticos brasileños son ampliamente respetados por su profesionalismo y eficacia, y los brasileños se consideran particularmente hábiles para reunir a partidos con puntos de vista opuestos. [8] A nivel nacional, Brasil ofrece una narrativa atractiva de crecimiento económico con un estado fuerte y un grado creciente de inclusión social. Dado que Brasil ha consolidado sustancialmente su democracia durante las últimas tres décadas, su historia de éxito político contribuye a su prestigio en foros internacionales y regionales. [9]
Los renovados intentos de Brasil de ascender al estatus de potencia importante se benefician de dos oportunidades únicas. El primero es el ascenso de Brasil en América del Sur. Durante la mayor parte del siglo XX, Argentina fue un rival regional de Brasil en términos económicos y militares. La rivalidad argentino-brasileña ya es historia, marcada no solo por la disminución de la competencia militar, sino también por un acuerdo mutuo sobre la no proliferación nuclear que consolidó el estatus de América Latina como zona libre de armas nucleares. La probabilidad de una guerra interestatal en América del Sur que involucre a Brasil se ha vuelto muy baja, lo que reduce aún más la necesidad de Brasil de capacidades militares.
Durante la última década, Brasil también ha trabajado de manera constante para restringir a los rivales dentro de América del Sur, principalmente a través de la integración regional y la diplomacia multilateral. [10] La reducción de las tensiones de seguridad se complementó con la negociación del Mercosur, un nuevo acuerdo de mercado común formado inicialmente con Argentina en 1988 y ratificado por Paraguay y Uruguay en 1991. Este conjunto de negociaciones y acuerdos transformó al principal rival de Brasil en América del Sur en un socio. [11] Brasil también sentó las bases para asegurar su ascendencia regional a través de nuevas instituciones multilaterales que excluyeron a Estados Unidos. Estas instituciones evolucionaron bajo la presidencia de Luiz Inácio Lula da Silva para convertirse en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) en 2008. UNASUR excluye no solo a Estados Unidos, sino también a Canadá, México y Centroamérica, que se consideran demasiado vinculados política y económicamente con Washington. . [12] Más recientemente, Brasil ha trabajado para crear la Comunidad de Estados de Latinoamérica y el Caribe (CELAC), que incluye los estados de América del Sur, Centroamérica y el Caribe, pero de manera significativa, ni los Estados Unidos ni Canadá.
La segunda nueva oportunidad surge del desvanecimiento de la hegemonía estadounidense posterior a la Guerra Fría y el posterior aumento de la multipolaridad global. Esta apertura geopolítica ofrece a las potencias emergentes la oportunidad de influir más activamente en el orden internacional a medida que sus propias capacidades mejoran en relación con las de las potencias establecidas. Además, el creciente número de poderes críticos en diversos grados del orden internacional liberal existente —a este respecto a Brasil se le unen Rusia, China, India, Sudáfrica, Turquía e Irán— ofrece a los políticos brasileños una gama de posibles colaboradores con intereses comunes. en la revisión del sistema internacional. Brasil espera que la suma de las potencias emergentes tenga un impacto mayor que cada una actuando sola. [13]
fase de la luna
Dado que Brasil no es un rival regional de ninguna de estas naciones, puede ayudar a facilitar las redes multilaterales entre las potencias emergentes. Las cumbres BRICS, que reúnen a los líderes de Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica, lanzadas formalmente en 2009, son un ejemplo de nuevas iniciativas que excluyen a las principales potencias tradicionales y brindan oportunidades para crear instituciones alternativas de gobernanza global. En agosto de 2014, por ejemplo, las naciones BRICS anunciaron que estaban formando un banco de desarrollo internacional con más de $ 50 mil millones en capital inicial. Brasil comparte con sus nuevos socios internacionales el interés en defender su soberanía y autonomía de acción, así como en abrir un espacio para su participación en la conformación de reglas globales.
Brasil también afirma representar las preocupaciones de un número creciente de pequeñas y medianas potencias en el sistema internacional sobre la desigualdad global. [14] ¿Por qué las naciones más pequeñas aceptarían el liderazgo de Brasil? La atracción de Brasil por los estados más pequeños tiene una dimensión económica y cultural, pero se basa, lo que es más importante, en su compromiso prometido con instituciones internacionales más democráticas, equitativas y universales una vez que se convierta en una gran potencia.
Brasil no ha podido aprovechar plenamente estas oportunidades. Ha tenido un éxito limitado en persuadir a otros estados de América del Sur para que se adhieran al nuevo orden que pretende haber creado o para que lo apoyen en foros globales. Por ejemplo, el liderazgo de Brasil fue desafiado por el presidente venezolano Hugo Chávez, quien utilizó la diplomacia petrolera y las relaciones con movimientos izquierdistas y progresistas de todo el mundo en un intento por lograr influencia global. Brasil desactivó las aspiraciones de liderazgo regional de Venezuela, pero solo incorporando algunas de las propuestas ideológicas de Chávez en UNASUR y CELAC. [15]
Si bien el desafío regional de Venezuela se ha desvanecido, otras instituciones subregionales han surgido como posibles alternativas a UNASUR y Mercosur, particularmente la Alianza del Pacífico entre Colombia, Perú, Chile y México. La base de libre mercado de estas nuevas agrupaciones socava la lógica más política de integración que Brasil ha promovido dentro de UNASUR. Además, el nuevo compromiso de México con América del Sur ha socavado el reclamo de Brasil de un liderazgo regional indiscutible. México y Argentina también se han conectado discretamente a los estados vecinos para socavar la campaña de Brasil para ganar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU (CSNU). [16]
Quizás lo más revelador es que la renuencia histórica de Brasil a poner límites a su soberanía mediante la adhesión a regímenes internacionales basados en reglas ha disminuido la utilidad del Mercosur, UNASUR y CELAC como plataformas para su liderazgo. Todas estas instituciones tienen presupuestos limitados, pequeños cuadros de personal y liderazgo inconsistente. En ausencia de capacidad y compromiso, estas nuevas instituciones multilaterales se han convertido esencialmente en oportunidades para la celebración de cumbres presidenciales en la región en lugar de instituciones que pueden gobernar las relaciones interestatales o vincular las acciones de los estados miembros. Su debilidad pone de relieve un problema central del multilateralismo brasileño: la voluntad de evadir las reglas de las instituciones que crea. Por ejemplo, la legislación nacional de Venezuela no cumplió con muchos requisitos regulatorios para la admisión al Mercosur, ni cumplió plenamente con el estándar de democracia de la institución. Sin embargo, con el respaldo consistente de Brasil, Venezuela fue admitida a pesar de la objeción de otros estados miembros del Mercosur, como Paraguay.
Brasil tampoco ha podido atraer apoyo para sus aspiraciones de Estados Unidos y otras potencias establecidas, un problema importante cuando la estrategia de Brasil se basa en el poder blando. Su crítica frecuente del actual orden internacional limita las posibilidades de que tales potencias apoyen los esfuerzos de Brasil por desempeñar el papel en los asuntos mundiales que cree que se merece. Considere la búsqueda de Brasil de un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, encabezado por el ex presidente Lula da Silva. La falta de apoyo de Estados Unidos para su campaña ha sido una fuente particular de tensión entre Brasilia y Washington, aunque los diplomáticos brasileños reconocen que Rusia y China también se oponen a la membresía permanente brasileña. Aquí, el contraste con el apoyo de Washington a la oferta de India por un puesto permanente ha sido particularmente irritante para los brasileños.
La capacidad de Brasil para actuar como una gran potencia dependerá de sus contribuciones para dar forma y hacer cumplir las reglas que rigen el orden internacional. Dos episodios recientes destacan los dilemas que enfrenta Brasil: la crisis financiera mundial y las respuestas internacionales a las amenazas inminentes a la seguridad humana. Brasil siempre ha privilegiado el uso de la diplomacia sobre todas las demás capacidades estatales, pero su renuencia a asumir los costos económicos y militares para contribuir al orden global le impide participar de manera efectiva. Además, su deseo de minimizar el papel del poder militar en la solución de grandes conflictos, como los de Irak, Libia y Siria, lo lleva en ocasiones a proponer soluciones que son descartadas por irreales por las potencias establecidas.
Brasil tuvo una oportunidad sin precedentes de insertarse en el corazón de la gobernanza económica y financiera internacional durante la crisis financiera mundial de 2008. Las potencias emergentes, que en general se vieron mucho menos afectadas por la crisis, cobraron aún más importancia una vez que se hizo necesaria la reforma y recapitalización del Fondo Monetario Internacional (FMI). Las principales potencias en ejercicio acudieron a Brasil, India y China en busca de apoyo después de experimentar una gran agitación económica, y Brasil pudo negociar una redistribución de las ponderaciones de voto del FMI para reflejar mejor el poder económico real de los estados miembros. El papel de Brasil como miembro clave en el G-20, el pequeño grupo de estados que coordinan la política económica internacional, indica que se ha unido a un grupo exclusivo de grandes potencias al menos en el ámbito financiero. Esto contrasta bastante con la postura de Brasil durante la crisis de la deuda latinoamericana de la década de 1980, cuando acompañó, a menudo a regañadientes, los paquetes de austeridad recomendados por el FMI. [17] El desafío de Brasil será traducir su nuevo peso institucional en el FMI, que se ha retrasado debido a la inacción del Congreso de Estados Unidos para alterar los derechos de voto de los países miembros, en cambios significativos y positivos en la forma en que el FMI ve al mundo en desarrollo y conduce sus negocios.
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Dado que su renuencia a usar el poder duro disminuye su influencia sobre los resultados de las políticas, Brasil ha tenido menos éxito como actor global en la respuesta a las crisis de seguridad internacionales. Brasil critica frecuentemente la selectividad con la que las grandes potencias aplican el derecho internacional, especialmente en los casos en que la comunidad internacional interviene en los asuntos internos de los Estados. La postura de Brasil va en contra del orden internacional liberal imperante, que se basa en la creencia de que las violaciones de la soberanía popular y las crisis humanitarias pueden a veces triunfar sobre la soberanía nacional y permitir el uso de la fuerza para perseguir objetivos humanitarios o contener a los estados rebeldes, y fue codificada en el concepto de Responsabilidad de Proteger.
La participación de Brasil en el Consejo de Seguridad durante el período 2011-2012 lo puso en conflicto directo con este orden imperante. [18] En primer lugar, los otros tres miembros permanentes del Consejo no valoraron positivamente la decisión de Brasil de formar parte del grupo BRICS en el Consejo de Seguridad. El asunto llegó a un punto crítico durante la respuesta de la ONU al conflicto en Libia en 2011. Brasil se opuso a la autorización de la ONU del uso de la fuerza por parte de la OTAN para justificar una campaña ampliada contra una amplia gama de objetivos gubernamentales en Libia, lo que llevó a la caída de Coronel Muammar Gaddafi. La expansión de los objetivos de las potencias intervinientes en Libia provocó críticas de los BRICS y los países en desarrollo de que la Responsabilidad de Proteger se estaba utilizando como una tapadera para el cambio de régimen.
Brasil, en cambio, propuso el concepto de Responsabilidad mientras se protege (RWP), defendiendo que antes de que los estados desplieguen fuerza militar para proteger a los civiles en crisis humanitarias y de derechos humanos, consideren cuidadosamente los daños colaterales. Estados Unidos y muchos estados europeos rechazaron el RWP por ser poco realista, lo que resaltó el actual desacuerdo entre Brasil y Occidente sobre las normas que rigen el uso de la fuerza en respuesta a las crisis humanitarias. [19] Al final, la iniciativa, si bien fue un importante esfuerzo diplomático brasileño, recibió escaso apoyo entre las potencias del CSNU, lo que demuestra la incapacidad de Brasil para influir en los debates centrales de seguridad entre las principales potencias y dar forma a las reglas que rigen el uso de la fuerza en el sistema internacional.
La presidenta Rousseff tiene por delante algunas decisiones difíciles en 2015. Brasil necesita implementar un plan de ajuste económico para abordar su moneda sobrevaluada, la inflación persistente, los altos niveles de deuda de los consumidores y la desaceleración del crecimiento económico. Las perspectivas de Brasil en el sector energético, en particular el campo petrolífero en alta mar conocido como pré-sal, no son tan brillantes como antes parecían. Por último, el estrecho margen de victoria de Rouseff en las elecciones presidenciales de 2014 indica que presidirá un país dividido en el que la clase media brasileña seguirá exigiendo una mayor eficacia, eficiencia y rendición de cuentas del gobierno.
Ninguno de estos problemas presenta un obstáculo insuperable para el ascenso de Brasil. Tampoco representan una amenaza a largo plazo para su éxito. Brasil tiene un conjunto de oportunidades sin precedentes: una gran economía, considerable poder blando, falta de rivales regionales y una red de socios entre otras potencias emergentes y el mundo en desarrollo. Pero Brasil necesita hacer un mejor trabajo al utilizar el poder duro que tiene —militar o económico— sin dejar de mantener su compromiso con las normas que históricamente han guiado su política exterior.
Dado que es probable que el entorno de seguridad regional de Brasil siga siendo pacífico, es probable que persista su escasez de poder duro militar, y el gobierno tiene razón al no enfatizar esta dimensión. Más bien, Brasil debería buscar otra vía para dar forma al orden internacional ampliando el alcance y el tamaño de sus contribuciones al mantenimiento de la paz internacional, centrándose en particular en el desarrollo de los tipos de capacidades que escasean entre las naciones que contribuyen al mantenimiento de la paz: inteligencia, logística, aviación. , comunicaciones, mando y control. Al desarrollar estas capacidades, Brasil adquiriría mayor influencia en los términos bajo los cuales se despliegan sus fuerzas de paz y los mandatos de la ONU bajo los cuales operan.
Brasil también puede lograr una mayor influencia ampliando el alcance global de su asistencia humanitaria y para el desarrollo. Brasil ocupa actualmente el puesto 23 entre los donantes internacionales.20 Aunque la asistencia para el desarrollo de Brasil en el exterior ha aumentado en la última década, como la séptima economía más grande del mundo, Brasil debería poder aumentar sus contribuciones de ayuda humanitaria por encima del 0,2 por ciento del ingreso nacional bruto que donó. en 2011. [20] Brasil tiene una amplia experiencia nacional en el desarrollo de programas sociales para reducir la pobreza y fomentar la inclusión social. A través de su Agência Brasileira de Cooperaçaõ, ya está utilizando este conocimiento en sus programas de asistencia internacional en las Américas y partes de África. También podría ampliar el alcance de su banco nacional de desarrollo, BNDES, para financiar una gama más amplia de proyectos en el extranjero y trabajar con el nuevo banco BRICS para garantizar que su cartera de préstamos se beneficie de la experiencia nacional de Brasil.
Este artículo se publicó originalmente en la edición de invierno de 2015 de Americas Quarterly .
[1] Andrew F. Hart y Bruce D. Jones, How Do Rising Powers Rise ?, Survival 52, no. 6 (Diciembre de 2010): 63–88, doi: 10.1080 / 00396338.2010.540783.
[2] Los datos de 2012 proceden de las estadísticas del Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI). http://www.sipri.org/research/armaments/milex/milex_database/copy_of_sources_methods
[3] Hart y Jones, How Do Rising Powers Rise ?, 68.
[4] S. Tamer Cavusgil e Ilke Kardes, Brasil: Desarrollo rápido, internacionalización y formación de la clase media, Revista Electrónica de Negocios Internacionales 8, no. 1 (2013): 1–16.
[5] Seth Colby, Explicando el BNDES: qué es, qué hace y cómo funciona, artículos del CEBRI (Río de Janeiro, Brasil: Centro Brasileño de Relaciones Internacionales, 2012).
[6] Peter Dauvergne y Déborah BL Farias, The Rise of Brazil as a Global Development Power, Third World Quarterly 33, no. 5 (Junio de 2012): 903–917, doi: 10.1080 / 01436597.2012.674704.
gente que caminó sobre la luna
[7] Jonathan McClory, The New Persuaders III: A 2012 Ranking of Soft Power (Londres: Instituto de Gobierno, 2012). Según el estudio, se basa en un amplio conjunto de métricas estadísticas y datos subjetivos (50 métricas en total), comparando países según la calidad de su gobierno; infraestructura diplomática; producción cultural; capacidad para la educación; y su atractivo para los negocios. Los datos se normalizan, se agrupan en subíndices y se calculan utilizando nuestra fórmula de índice compuesto para llegar a un puntaje único para cada país incluido en el estudio.
[8] Andrew Hurrell, Brasil y el nuevo orden global, Historia actual 109, no. 724 (febrero de 2010): 60–66.
[9] Lourdes Casanova y Julian Kassum, From Soft to Hard Power: In Search of Brazil's Winning Blend, Documento de trabajo de facultad e investigación (INSEAD, 2013); Andreia Soares e Castro, Copa Mundial de la FIFA 2014 y Juegos Olímpicos de 2016: Estrategia de Brasil 'Para ganar corazones y mentes' a través del deporte y el fútbol, Diplomacia pública, invierno de 2013, 28–35.
[10] Celso Lafer, Identidad internacional brasileña y política exterior: pasado, presente y futuro, Dédalo 129, no. 2 (2000): 207–38.
[11] Luigi Manzetti, La Economía Política del MERCOSUR, Revista de Estudios Interamericanos y Asuntos Mundiales 35, no. 4 (1993): 101–141; Arturo C. Sotomayor Velázquez, Asuntos cívico-militares e instituciones de seguridad en el Cono Sur: las fuentes de la cooperación nuclear argentino-brasileña, la política y la sociedad latinoamericanas 46, no. 4 (Invierno de 2004): 29–60.
[12] José Antonio Sanahuja, Multilateralismo Y Regionalismo En Clave Suramericana: El Caso de UNASUR, Pensamiento Propio 33, Los Desafíos Del Multilateralismo En América Latina (June 2011): 115–158.
[13] Hart y Jones, ¿Cómo aumentan los poderes en aumento?
[14] Sean W. Burges, Estrategias y tácticas para el cambio global: Brasil democrático en perspectiva comparada, Sociedad global 26, no. 3 (Julio de 2012): 351–368, doi: 10.1080 / 13600826.2012.682272.
[15] Daniel Flemes y Thorsten Wojczewski, Liderazgo disputado en perspectiva comparada: Estrategias de poder en el sur de Asia y América del Sur, Asian Journal of Latin American Studies 24, no. 1 (2011): 1–27.
[16] Andrés Malamud, ¿un líder sin seguidores? La creciente divergencia entre el desempeño regional y global de la política exterior brasileña, la política y la sociedad latinoamericanas 53, no. 3 (2011): 1–24; Amaury de Souza, Revisión de la agenda internacional de Brasil: Percepciones de la comunidad brasileña de política exterior (Centro Brasileiro de Relações Internacionais, 2008).
[17] Andrew F. Cooper, El G20 como un comité de crisis improvisado y / o un 'comité directivo' impugnado para el mundo, Asuntos Internacionales 86, no. 3 (2010): 741–757; Ngaire Woods, Gobernanza global después de la crisis financiera: ¿un nuevo multilateralismo o el último suspiro de las grandes potencias? Política global 1, no. 1 (2010): 51–63.
[18] Amado Luiz Cervo, El ascenso de Brasil en la escena internacional: Brasil y el mundo, Revista Brasileña de Política Internacional 53, no. SPE (2010): 7–32.
[19] Alcides Costa Vaz, Brazilian Perspectives on the Changing Global Order and Security Challenges, CEPS Working Document (Bruselas: Centro de Estudios de Política Europea (CEPS), febrero de 2013).
[20] Habla en voz baja y lleva un cheque en blanco, The Economist, 15 de julio de 2010, http://www.economist.com/node/16592455; Asistencia humanitaria mundial, Informe de asistencia humanitaria mundial 2013 (Bristol, Reino Unido: Iniciativas de desarrollo, 2013).