La política estadounidense de Bosnia se encuentra en un punto de inflexión. El acuerdo de Dayton y la separación de fuerzas de la IFOR han detenido la guerra, pero ese logro indiscutible no durará sin una estrategia para la siguiente fase de implementación. El acuerdo de Dayton carece de la condición mínima de paz: un arreglo político que aborde la causa de la guerra. Los debates políticos se centran en dos opciones: el objetivo de una Bosnia multiétnica o la realidad actual de la partición étnica. Ninguno de los dos es políticamente viable ni estable a largo plazo. La única opción viable es reconocer tanto la realidad política de una Bosnia dividida en tres entidades nacionales como la realidad económica y estratégica de que las tres entidades no pueden sobrevivir si no cooperan y abren sus fronteras. Este resultado no evolucionará por sí solo. Para evitar la inestabilidad a largo plazo en la región, una presencia internacional interminable y el fracaso de Dayton, las potencias intervinientes deben diseñar y ejecutar una estrategia explícita para lograr la paz, en lugar de permitir que la operación sea impulsada por eventos en el terreno, el las partes beligerantes o los medios de comunicación.
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El éxito de la diplomacia estadounidense en Bosnia ni siquiera podía haberse imaginado hace un año. En julio pasado, Srebrenica había caído en manos de las fuerzas de los serbios de Bosnia, arrojando a la OTAN a una grave crisis, y la operación humanitaria de las Naciones Unidas se estaba desmoronando rápidamente. Ahora, gracias al acuerdo de Dayton negociado por Estados Unidos y a la IFOR, la fuerza de implementación dirigida por la OTAN, Operación Joint Endeavour, los combates se han detenido, los ejércitos se están desmovilizando y las elecciones en Bosnia se celebrarán en septiembre. Pero este logro es más vulnerable de lo que parece. Con la finalización exitosa de la cesación del fuego militar por parte de la IFOR, la operación en Bosnia se encuentra en un punto de inflexión. Ahora las tareas de seguridad civil e interna deben ocupar un lugar central. Hasta ahora, falta la condición política mínima de una paz duradera: un resultado acordado para las disputas políticas que causaron la guerra, o una estrategia para lograr una ahora.
Se están gastando esfuerzos, buena voluntad y recursos extraordinarios para implementar el acuerdo sin ningún diseño coherente sobre cómo lograr un resultado estable. Se dice que el acuerdo de Dayton establece un proceso mediante el cual los bosnios pueden revertir la realidad actual de la partición con elecciones y reconstrucción económica y restaurar una Bosnia unitaria y multiétnica. Pero, de hecho, solo una opción tiene alguna posibilidad de éxito a largo plazo: el reconocimiento del derecho de las tres naciones de Bosnia al autogobierno territorial (su actual partición política) y, al mismo tiempo, de su estrategia, cultura, e interdependencias económicas que les obligan a cooperar para que cada uno pueda sobrevivir. Este resultado de la reintegración progresiva no se producirá por sí solo. Los forasteros deben diseñar y ejecutar una estrategia integrada que permita a los bosnios vivir en un solo estado y traer la paz.
Ningún arreglo negociado de la guerra civil tiene éxito sin una implementación efectiva. Cualquiera que sea el resultado en Bosnia, dependerá en gran medida de la acción de los poderes de ejecución en los próximos meses. El acuerdo de Dayton y el liderazgo de Estados Unidos aún podrían fallar. Sin una elección explícita de resultado político y una estrategia integrada para lograrlo, la Operación Joint Endeavour se desmoronará a medida que se vea impulsada cada vez más por los acontecimientos sobre el terreno y a medida que resurjan las disputas no resueltas entre los aliados de la OTAN.
La pérdida que supondría tal cambio de rumbo es incalculable. La IFOR ha supervisado con éxito la separación de las fuerzas de los serbios de Bosnia y los croatas de Bosnia-Bosnia y la desmovilización sustancial. Ha recogido o destruido todas sus armas pesadas, ha transferido territorios, ha gestionado las noticias y ha abierto el camino para la reconstrucción económica y las elecciones. La IFOR de 32 países ha traído a Francia de regreso a la OTAN, lanzó la Fuerza de Tarea Conjunta Combinada, integró soldados rusos en la división de EE. UU. Y se convirtió en una prueba para todos los países del antiguo Pacto de Varsovia que aspiran a ser miembros de la OTAN. Los objetivos asociados a esta operación son de gran importancia: para el liderazgo estadounidense, para una OTAN nueva, transformada y creíble, para los acuerdos de seguridad europeos adaptados a las circunstancias posteriores a la guerra fría, y para prevenir la reanudación de la guerra, su explosión en Kosovo y Macedonia, y la posibilidad todavía de una guerra balcánica más amplia, que no puede permitirse el lujo de fracasar.
El problema
A lo largo de la guerra de Bosnia, los estadounidenses y los europeos se han preocupado por el territorio: quién controlaba qué porcentaje, si los mapas en el centro de los ocho planes de paz recompensaban la agresión y apaciguaban a los serbios, cómo conseguir que los serbios de Bosnia renunciaran a la tierra y si un Se había creado un equilibrio estratégico entre ellos y una supuesta alianza de croatas y musulmanes. Debido a que el mapa de Dayton parece haber resuelto los problemas territoriales con una división de 51-49 de la tierra, la mayoría de los observadores creen que la guerra ha terminado. Pero para los tres partidos gobernantes de Bosnia, el territorio siempre fue una cuestión subsidiaria, un medio para el fin de la soberanía nacional para cada uno y el reconocimiento de sus estados por parte de la comunidad internacional.
No dispuesto a imponer una solución a las partes que revertiría la partición de Bosnia durante la guerra y tampoco dispuesto a abandonar las normas internacionales, por ejemplo, que las fronteras no se pueden cambiar por la fuerza o que los crímenes de guerra no se pueden recompensar, que requieren el compromiso con un estado único y multiétnico, el El acuerdo de Dayton eligió a ambos. Como resultado, no proporciona la condición mínima para traducir las firmas de las partes en paz: el fin de la incertidumbre sobre el futuro político de Bosnia. ¿Hay una Bosnia? ¿Una Bosnia dividida en dos entidades por una tierra de nadie (la línea fronteriza de interentidad) entre la federación musulmana-croata y la república serbia? ¿Una Bosnia absorbida por la vecina Croacia y la república federal de Yugoslavia de acuerdo con una frontera más estratégicamente defendible, con musulmanes dispersos entre los dos? ¿O una Bosnia disuelta en tres estados-nación separados como era la ex Yugoslavia y como se presenta la realidad actual? Si se trata de tres estados, ¿dos de ellos, la República croata de Herzeg-Bosnia y la República de Srpska, aprovecharán la cláusula de la constitución de Dayton para elegir relaciones especiales (confederación) con sus vecinos, Croacia y la república federal de ¿Yugoslavia, en lugar de aliarse con el tercero bosnio? Si es así, ¿cuáles son las fronteras internacionales del nuevo estado-nación formado por estos musulmanes bosnios y cómo se trazarán? ¿Cumplirá el gobierno de Estados Unidos su compromiso de brindar garantías de seguridad a ese estado?
Debido a que el acuerdo de Dayton no termina el trabajo, la operación de paz no puede depender, como debe tener éxito, de la voluntad política de las partes involucradas. Las tres partes siguen concentradas en los objetivos incompatibles que llevaron a la guerra. En la medida en que apoyan el acuerdo y su implementación, no todos apoyan los mismos aspectos y objetivos. La IFOR y la Oficina del Alto Representante, Carl Bildt, declaran que su mandato es restaurar un estado unitario y multiétnico, pero los compromisos dentro del acuerdo de Dayton y la rapidez exigida por sus plazos y una estrategia de salida de la IFOR de doce meses han fortalecido el Fuerzas de separación y endurecieron las líneas de partición. Sin una estrategia de reintegración viable y realista, solo pueden perpetuar la incertidumbre y el estancamiento. La gran mayoría de los ciudadanos bosnios continuará siguiendo los dictados del partido político que dice representar sus intereses nacionales, sus derechos e incluso su supervivencia porque aún no saben lo que les depara el futuro político. La partición o la reanudación de la guerra se convierten en los únicos resultados posibles.
La ambigüedad coloca a IFOR en una situación sin salida. Si lo hacen no impulsar el objetivo integracionista de Dayton, obligando a los croatas de Bosnia y los serbios de Bosnia a aceptar un estado unitario, luego los musulmanes de Bosnia verán la operación como un fracaso y retirarán la cooperación, pidiendo apoyo a las potencias externas. Si impulsan la integración, los croatas de Bosnia y los serbios de Bosnia verán la amenaza a su derecho a la autodeterminación como actos hostiles y pro musulmanes, en violación del acuerdo de Dayton, y retirarán la cooperación. Si los soldados de la IFOR responden definiendo su mandato y responsabilidades de manera estricta, la mayoría de los ciudadanos bosnios y la opinión pública en los países con tropas en la IFOR los acusarán de no hacer nada. Y sin un acuerdo político o una garantía de la presencia militar internacional continua después de que la IFOR se vaya mientras se desarrolla la contienda política, ninguna de las partes abandonará los preparativos militares o reducirá las concentraciones armadas alrededor de los puntos de vulnerabilidad y contienda territorial.
El éxito de la operación de Dayton parece ahora descansar completamente en un escenario político que IFOR y su contraparte civil no pueden ganar: expulsar a los líderes serbios de Bosnia, Radovan Karadzic y Ratko Mladic, y elegir un gobierno que pueda gobernar y mantener el alto el fuego sin IFOR . La mayoría de los serbios en Bosnia están de acuerdo con sus derechos al poder nacional y al autogobierno; cuanto más piensan que su autonomía política todavía está en riesgo, más están de acuerdo con Karadzic sobre las tácticas. Cuantos más forasteros persiguen a los dos hombres, más obliga a los serbios a ser leales y más los persuade de que realmente necesitan su propio estado y defensa. Pero independientemente de Karadzic, el acuerdo de Dayton en sí mismo está logrando la separación que él busca: imponer una tierra de nadie entre la república serbia y el resto de Bosnia, entrenar y equipar a un ejército de la federación bosnio-croata para luchar contra los serbios, y negar la situación económica. asistencia a las comunidades serbias hasta que Karadzic y Mladic estén en La Haya. Al mismo tiempo, este escenario político (y el propio acuerdo de Dayton) no pueden tener éxito sin una federación bosnio-croata eficaz. Sin embargo, el ritmo forzado de integración en el territorio de la federación ha eliminado toda pretensión de los conflictos no resueltos sobre el control político entre los croatas de Bosnia y los musulmanes de Bosnia.
El resultado de las elecciones de septiembre será el mismo, sea cual sea el destino de Radovan Karadzic. En las condiciones actuales, las elecciones solo pueden ratificar la victoria política y territorial de los tres partidos nacionalistas. No pueden crear un centro simbólico alrededor del cual los partidarios de la paz de las tres comunidades puedan movilizarse ni pueden producir un gobierno que funcione para toda Bosnia. Pero según los implementadores de Dayton, la brecha entre las tareas militares de separar las fuerzas y las tareas civiles de reconciliación, repatriación y reconstrucción no se puede llenar hasta que exista tal gobierno. Si los forasteros intentan forzar la reconciliación multiétnica antes de que los propios bosnios estén preparados y antes de que las instituciones locales proporcionen un mínimo de seguridad psicológica y física a quienes estén dispuestos a correr riesgos, la operación liderada por la OTAN solo antagonizará aún más a la población y se convertirá en el enemigo. Los soldados de la IFOR ya han sido blanco de ciudadanos descontentos. La estrategia política del partido bosnio para recuperar el control de la República Serbia mediante el envío de refugiados musulmanes y personas desplazadas de regreso a casa ha atrapado a los soldados en las tareas civiles y las disputas políticas que la IFOR no está configurada para resolver. Y los incidentes violentos aumentarán inevitablemente a medida que se acerquen las elecciones.
Está previsto que la IFOR comience a retirarse el 14 de diciembre, en pleno invierno, sin ningún plan para llenar el vacío de seguridad resultante, y en el mismo momento en que se dicte la decisión arbitral sobre la cuestión territorial más sensible (control de Brcko y el corredor noreste). Si no hay una fuerza de seguimiento, los tres ejércitos se apresurarán a capturar puntos vulnerables en la zona de separación y recuperar sus armas. La guerra podría reanudarse por Brcko. Y el hecho de no formar un gobierno central que funcione después de las elecciones inhibirá cualquier programa de reconstrucción y la inversión extranjera.
Es posible un escenario aún peor. El gobierno bosnio puede verse tentado a repetir la solución croata de 1995. La negativa de los forasteros a elegir un resultado político único en Bosnia mientras se despliegan tropas de mantenimiento de la paz recrea la situación en Croacia tras el alto el fuego de enero de 1992: un estancamiento político, fuerzas de mantenimiento de la paz (aunque esta vez con reglas de enfrentamiento y equipo más robustas) enviado para separar a las partes mientras una solución política de alguna manera emerge y poderes externos que se han puesto del lado del actual titular de la oficina en Zagreb / Sarajevo apoyando su agenda política y permitiendo tiempo y armas para construir su ejército, aunque su objetivo es tan nacionalista como sus enemigos. La solución croata de mayo-agosto de 1995 fue la reanudación de la guerra para la reintegración de territorios y la expulsión o el éxodo de minorías por la fuerza. Condujo directamente al fracaso de la misión de paz de la ONU, retirándose bajo fuego hostil. Los musulmanes bosnios no pueden tener éxito en tal estrategia: no están trabajando con las mismas condiciones de fuerza militar abrumadora contra un solo oponente débil; la federación colapsaría inmediatamente; y el apoyo internacional a Sarajevo no sería inquebrantable, sino que se dividiría entre musulmanes y croatas. Esta realidad, sin embargo, no disuade a algunas facciones poderosas dentro del liderazgo de Sarajevo de considerar la idea.
Mientras tanto, continúan los desacuerdos que han plagado los esfuerzos de Estados Unidos y Europa desde 1990 para resolver la crisis yugoslava y poner fin a la guerra de Bosnia. Las disputas intra-alianza son fundamentales. El Pentágono ha insistido en una clara separación entre los aspectos militares y civiles de la operación y culpa a los europeos por los retrasos en la operación civil, mientras que los europeos insisten en que la causa de los retrasos ha sido esta separación insostenible y los retrasos estadounidenses en los fondos económicos. Los europeos están enojados con los acuerdos privados con los musulmanes bosnios hechos por los negociadores estadounidenses en Dayton, y los estadounidenses acusan a los enfoques británicos y franceses hacia los serbios de socavar el acuerdo. La política europea de control de armas regional entra en conflicto amargamente con la política estadounidense de formar el ejército de la federación bajo un programa de entrenamiento y equipamiento ordenado por el Congreso. El continuo enfoque de Estados Unidos en la federación croata-musulmana y el aislamiento de los serbios de Bosnia se topa directamente con la insistencia europea de que la reconstrucción económica debe ocurrir en todo el territorio bosnio si el objetivo es la paz y un solo país. Y debido a que el acuerdo de Dayton no identifica una sola autoridad ejecutiva para resolver los desacuerdos y asumir la responsabilidad, estas diferencias políticas se manifiestan en conflictos de personalidad y disputas por la autoridad. Aunque silenciadas por la esperanza colectiva de que la guerra haya terminado, las disputas resurgen con cada dificultad en el terreno, y la atmósfera de recriminación mutua que empeora a diario sugiere que la alianza de la OTAN aún podría fracasar si la operación en Bosnia sale seriamente mal.
¿Lo que se debe hacer?
Las tareas militares que la IFOR fue enviada a supervisar se han completado en gran parte. Es hora de declarar a Dayton un éxito y comenzar a diseñar una estrategia y una misión para transformar el actual alto el fuego y el estancamiento político en una paz duradera. Los poderes externos responsables (sobre todo, Estados Unidos) tienen tres opciones. Pueden reconocer el de facto dividir; pueden construir una Bosnia multiétnica; o pueden diseñar una estrategia para la paz y la estabilidad en la región que permita a los propios bosnios decidir el resultado político final, pero sin renovar la violencia. Dejar que la operación evolucione por sí sola no funcionará.
Opcion uno, dividir , es extremadamente costoso políticamente, ya que significa dar de baja a Bosnia en sus fronteras actuales y traicionar los objetivos morales de Dayton, de la administración Clinton y del liderazgo global de Estados Unidos. También podría ser la opción más costosa a largo plazo, ya que es poco probable que vaya acompañada de un trabajo preliminar para contrarrestar sus probables efectos desestabilizadores en otros lugares (comenzando, en la región, con Kosovo). A pesar de los argumentos de los realistas de que ninguna elección en Bosnia puede revertir los hechos consumados de los movimientos de población y que cuatro años de guerra y atrocidades inimaginables han dejado un legado de odio que hace imposible la repatriación y la reintegración, la partición produce el resultado más inestable. Las ventajas de la partición son que permite un retiro temprano de la IFOR y el menor compromiso extranjero de tiempo y dinero para la reconstrucción posterior al conflicto. Pero la guerra se reanudará a menos que esta política de incumplimiento vaya acompañada de algunas revisiones del mapa de Dayton, la voluntad internacional de aceptar más transferencias de población y pocas posibilidades de repatriar refugiados, y garantías de seguridad para un estado-nación musulmán.
Opción dos, una Bosnia multiétnica , parece ser la alternativa menos costosa políticamente porque es el objetivo declarado de Dayton y del despliegue de soldados estadounidenses. Pero es el más costoso económicamente. La construcción de una nación seria en apoyo de una minoría (los musulmanes bosnios y sus seguidores leales) contra casi la mitad de la población requerirá una ocupación extranjera sutil pero decisiva, un mínimo de cinco años de presencia militar en Bosnia en apoyo de esa administración, y una Infusión masiva de ayudas económicas. La eliminación de un puñado de líderes radicales no será suficiente porque la mayoría de los serbios y croatas de Bosnia se opondrán a lo que perciben como un proyecto para un estado unitario bajo la dominación musulmana y su pérdida de derechos de autogobierno mientras cooperan con el actual liderazgo musulmán de Bosnia. en un proyecto multiétnico es poco probable. De hecho, no hay suficiente voluntad política en Washington y en Europa para lograr esta opción.
La opción tres es una estrategia de reintegración por etapas eso elimina la incertidumbre sobre los derechos nacionales al tiempo que permite que las tres naciones de Bosnia vivan en un solo estado. Combina la realidad de la partición y los objetivos de las tres partes en conflicto por el poder nacional con el único resultado que ofrece una perspectiva de estabilidad regional a largo plazo. No hay ninguna razón por la que una Bosnia dividida en tres áreas no pueda evolucionar gradualmente de tres estados paraestatales controlados a nivel nacional a tres regiones de una democracia con fronteras abiertas, pero esta evolución debe ser puesta en escena, comenzando con el fin de los mensajes contradictorios de los forasteros sobre lo que esperan. y aceptará. Los poderes externos no están dispuestos a hacer lo necesario para revertir la partición actual, que de facto es un gobierno independiente de los serbios de Bosnia y los croatas de Bosnia, pero siguen negando el derecho a la autodeterminación nacional en principio. Y al insistir en el objetivo de un solo Estado bosnio, los forasteros dan falsas esperanzas a los líderes de Sarajevo y no ven que los musulmanes bosnios también se han establecido como una comunidad separada con derechos a un gobierno independiente y se sienten necesitados de protección.
La guerra no terminará hasta que los forasteros otorguen los derechos políticos de las tres comunidades para gobernarse a sí mismos y luego reorienten los esfuerzos de la IFOR y las organizaciones civiles para apoyar los intereses mutuos de los bosnios y los requisitos de cooperación. Eliminar la incertidumbre sobre los derechos nacionales privará a los nacionalistas radicales de la base de su influencia. También permitirá que las acusaciones internacionales por crímenes de guerra, ahora al servicio de una agenda política, reasuman su papel judicial adecuado de justicia y disuasión. Y permitirá centrarse en el hecho de que la partición no es viable, que las mayorías en Croacia y Serbia se opondrán a la unión, respectivamente, con los croatas de Bosnia o los serbios de Bosnia, a quienes ven como bosnios con una cultura diferente y economías más pobres, y que ninguno de las tres naciones de Bosnia pueden sobrevivir si no interactúan y cooperan.
En ese punto, puede comenzar el segundo elemento necesario para poner fin a la guerra: la formación de comunidades dentro de estos tres territorios que sean capaces de suplantar las comisiones conjuntas militares y civiles lideradas por la IFOR con gobiernos en funcionamiento, de reanudar la comunicación abierta y el comercio a través de la corriente. líneas de confrontación militar y de sustitución de la IFOR por la policía en grupo. El problema de seguridad en Bosnia no es una cuestión de agresión militar, a menos que las potencias intervinientes lo traten como tal y acepten estados separados. Si va a haber un país, la seguridad es una cuestión de derechos y protecciones individuales: libertad de movimiento, derechos civiles, servicios básicos, fuerzas policiales y tribunales confiables, y protección contra el creciente desorden, el bandidaje, el saqueo, las bandas criminales itinerantes, los borrachos armados. soldados enloquecidos, terror de estado y discriminación contra ciudadanos individuales atrapados en una posición minoritaria. La mejor manera de reducir el poder de los nacionalistas radicales es obligarlos a lidiar con los problemas de sus propio las comunidades y las demandas de sus electores que no pueden satisfacerse culpando a los forasteros o líderes de otras comunidades.
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La estrategia de reintegración por etapas es la opción más realista a largo plazo porque la división étnica del país no se corresponde con sus regiones económicas. Las alianzas interétnicas y la cooperación sin base étnica son necesarias para la viabilidad de cada unidad y la supervivencia de muchas localidades, incluidas Tuzla, Banja Luka, Sarajevo, Bihac, Gorazde y Herzegovina oriental. Los bosnios todavía tienen un legado histórico de adaptabilidad a realidades que no eligieron, y muchos mantuvieron su tradición de coexistencia, vecindad independientemente de la identidad étnica y tolerancia mutua durante la guerra.
Al pasar a la segunda etapa de la implementación de la paz durante el verano de 1996, consolidando el alto el fuego con una estrategia para poner fin a la guerra, la operación internacional debe comenzar por restar importancia a las elecciones de septiembre programadas para el futuro político de Bosnia. La Comisión de la OSCE encabezada por Robert Frowick debe buscar transformar las elecciones en una celebración ceremonial de la paz que las tres comunidades puedan compartir y la instalación de un régimen de transición, dejando en claro que son solo el primero de un proceso electoral normal. Incluso podrían crearse escaños parlamentarios especiales para representar a grupos e intereses que actualmente están excluidos por las reglas electorales pero que representan Intereses nacionales de Bosnia , como los asientos que alguna vez se reservaron para las ciudades universitarias en el parlamento británico. Las elecciones gubernamentales podrían ir acompañadas de otras elecciones para iniciar la creación de organizaciones cívicas pan-bosnias y abordar las cuestiones que más preocupan a los bosnios de todas las comunidades, como el empleo. Por ejemplo, podría elegirse una comisión de asistencia económica y desarrollo compuesta por delegados que representen a las comunidades locales (de empresas y grupos cívicos, como las organizaciones de mujeres que están surgiendo fuera de la estructura del partido); podría presentar concursos para fondos de reconstrucción que recompensen proyectos locales para el desarrollo y la cooperación regionales y, al mismo tiempo, involucrar a los ciudadanos bosnios en la reconstrucción, mejorar su calidad y desplazar indirectamente el monopolio de los tres partidos nacionalistas sobre la ayuda exterior. La misión Frowick podría convocar una asamblea de expertos constitucionales de todas las comunidades para proponer enmiendas a la constitución de Dayton para su consideración por el parlamento recién elegido, y podría supervisar las reglas y la elegibilidad para que los partidos establezcan la Comisión Electoral permanente (Anexo 3, artículo V, del Acuerdo de Dayton / París) a fin de protegerse contra un condominio tripartito en futuras elecciones y la violación de los principios de la OSCE de celebrar elecciones libres a intervalos razonables.
Al complementar el acuerdo de paz inicial con el uso imaginativo de su autoridad para la implementación, la Operación Joint Endeavour, la Oficina del Alto Representante y la misión de la ONU deben integrar sus actividades de tal manera que brinden apoyo a las iniciativas locales de empleo, entre otras. empresas comerciales comunales, derechos civiles (como adjudicaciones de propiedad) y vigilancia contra el crimen y las restricciones a la libre circulación, sin desafiar las lealtades políticas de los ciudadanos. La tarea más delicada en este período de transición será proporcionar la autoridad común de la que carece el país sin convertirse en un elemento permanente. Particularmente difícil será superar los requisitos burocráticos del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Unión Europea, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo y otras organizaciones oficiales que lideran el esfuerzo de reconstrucción económica que impiden acciones sin contrapartes gubernamentales. La constitución de Dayton crea un sistema político que afianza el poder y la representación étnicos y es muy vulnerable al estancamiento, las crisis fiscales, la inestabilidad monetaria y las tendencias desintegradoras. Bosnia no tiene un centro simbólico ni un líder político. La reactivación económica no puede ser rehén de la capacidad de las partes para obstruir el funcionamiento de un gobierno común ni puede sustituir una partición económica. Con el tiempo, las fuerzas más poderosas de la migración, el cambio demográfico, una economía de mercado integrada en Europa y la competencia política decidirán el carácter político de Bosnia y Herzegovina, pero mientras tanto, puede haber paz.
Además, esta estrategia deja muy claro que la estabilidad no puede desarrollarse hasta que se defina el lugar de Bosnia en la región y en Europa. ¿Se le prometerá la membresía en instituciones europeas después de un período de tiempo específico, si cumple con las condiciones para ser miembro, o se dejará en el limbo creado en 1991 cuando Eslovenia y Croacia fueron reconocidas como estados separados y Yugoslavia se disolvió? Contenida en lugar de incorporada, Bosnia no puede ser más que un amortiguador estratégico, no un país viable, entre la favorecida Croacia y la desfavorecida Serbia en una frontera inestable de los Balcanes aún dividida por un muro exterior de sanciones y una estrategia estadounidense circundante para los Balcanes del sur.
Sin embargo, cualquiera que sea la opción que elija la operación de paz internacional, y particularmente si no toma ninguna opción, el proceso de paz en Bosnia requiere la presencia de una fuerza militar internacional más allá de los doce meses. Una fuerza de la OTAN más pequeña pero aún robusta, con participación estadounidense en el terreno, es esencial para evitar la reanudación de la guerra. Todos los grupos todavía se perciben a sí mismos como minorías en riesgo, y los políticos que compiten por los votos en una elección decisiva no evitarán la retórica antagónica ni crearán instituciones que alivien el trauma de la guerra. Cuanto antes se planifique esta fuerza y se defina su mandato, antes los estrategas podrán diseñar una operación civil adecuada y antes la comunidad internacional podrá, de hecho, deshacerse de la crisis de los Balcanes. Cuanto mayor sea la demora en reconocer que las cuestiones políticas primarias no se han resuelto y que la paz no surgirá sin una respuesta explícita estrategia , mayor es la probabilidad de que la misión falle, caracterizada por un estancamiento, una creciente frustración, una presencia más prolongada de fuerzas extranjeras y una posible reanudación de la guerra.
Los debates equivocados
Es fácil ver el principal impedimento para una implementación exitosa en Bosnia como el incumplimiento de las partes en conflicto y el poder continuo de radicales como Karadzic. Pero tal punto de vista es solo una admisión de que los poderes de implementación carecen de motivación política para tomar el control del proceso. Los verdaderos obstáculos están en las capitales occidentales, sobre todo en Washington. El éxito en los primeros meses ha eliminado la presión de la opinión pública, mientras que aquellos que compartieron el logro diplomático de Dayton son comprensiblemente leales y están a la defensiva contra las sugerencias de que puede ser necesario hacer más. Mientras tanto, las líneas del debate público sobre Bosnia no se han ajustado a la realidad creada por Dayton y su implementación; Las líneas de batalla trazadas durante la guerra se han convertido en los principales obstáculos para librar la paz.
El debate público principal, el que más repercute en el país en general, sigue siendo si Estados Unidos debería estar en Bosnia o no. A pesar del despliegue masivo de tropas estadounidenses, sigue habiendo una oposición sustancial a la participación de Estados Unidos en conflictos internos y lugares que no se consideran de interés nacional claro y vital. Los opositores vocales y organizados de cualquier compromiso, más visiblemente en el ala derecha del partido republicano, pero no solo allí, aprovecharán las cifras de bajas y cualquier indicio de que una operación salga mal para exigir su fin. Los centristas republicanos, incluido Robert Dole, se han visto obligados a silenciar su oposición o parecer antipatrióticos y desleales a los soldados estadounidenses, pero aún mantienen la opinión de que la mejor política es armar a los musulmanes bosnios para que se defiendan y se vayan. Sin embargo, incluso en la corriente principal del Partido Demócrata, hay voces fuertes que cuestionan no el compromiso internacional en general, sino la importancia de Bosnia para los intereses nacionales de Estados Unidos.
La solución de la administración a este debate ha sido una de las fuentes de mayores problemas. Al limitar el compromiso de la IFOR a doce meses, dando prioridad a evitar víctimas definiendo el mandato militar de la manera más estrecha posible y esperando que los problemas surjan solo después de que la IFOR se vaya, se evita que la administración se concentre en la misión en sí y en lo que es necesario para lograrlo con éxito. El examen crítico del tipo de fuerza y mandato posteriores a la IFOR necesarios para proteger la paz que fue tan difícil de lograr debe ocurrir ahora como parte integral de una estrategia político-militar general y antes de que las elecciones en Bosnia se anticipen a las buenas alternativas, pero el debate público necesario es sofocado por quienes solo pueden hablar de retirada de tropas y por quienes buscan evitar riesgos políticos en un año electoral. El segundo debate, sobre el propósito de la participación de Estados Unidos y los criterios de éxito, está atrapado en la batalla política de cuatro años entre realistas y moralistas. Los realistas sostienen que el país se ha dividido y que el objetivo de una Bosnia multiétnica es una simulación que interfiere con el objetivo principal de poner fin a la guerra y la tragedia humanitaria. Los moralistas condenan el acuerdo de Dayton por apaciguar a los agresores, legitimar los crímenes de guerra y destruir un estado legítimo. Con el objetivo de reafirmar la obligación de la comunidad internacional de defender los principios de justicia contra la agresión y el genocidio, han dirigido esta crítica a la IFOR por no dar prioridad a la labor del tribunal de crímenes de guerra. Pero este debate también oscurece el tema. La partición actual no es un resultado estable que evitará más violencia, y el enfoque en el castigo no restaurará una Bosnia multiétnica. Sin una estrategia que vaya más allá de esto, o que compita por un proceso político realista, no puede haber una paz estable o justa.
El tercer debate ha sido sobre quién es responsable de Bosnia. La opinión de que esto es realmente Europa Muchos estadounidenses sienten profundamente que Europa no está haciendo todo lo posible por su propia seguridad, particularmente con el fin de la guerra fría. La administración Clinton, por otro lado, ha reafirmado la política de administraciones anteriores de que la seguridad europea es un interés vital de Estados Unidos y que la OTAN es el núcleo de la seguridad europea. Este tema tampoco es una opción, pero tal como se plantea, oscurece la necesidad de coordinación y cooperación entre los aliados, particularmente si el objetivo es disminuir el papel de Estados Unidos con el tiempo mientras se restaura la credibilidad de la OTAN.
A corto plazo, tanto el presidente Clinton como el candidato Dole han encontrado una solución a la necesidad de fuegos artificiales durante el año electoral, mientras protegen la operación de Bosnia, en su guerra de poder por la participación de la administración Clinton en el contrabando de armas iraníes a los musulmanes bosnios. Los republicanos en ambas cámaras del Congreso han establecido no menos de seis investigaciones separadas y comprometido más de $ 1 millón para este propósito, mientras que los funcionarios de la administración no han bloqueado pero proclamado que no hicieron nada ilegal, que la influencia iraní en Bosnia comenzó bajo la administración Bush. y que los republicanos simplemente están comprometidos en una venganza por el escándalo Irán-Contra. Las serias disputas entre Estados Unidos y Europa también se han disipado temporalmente al centrar la culpa en las partes en conflicto. Ignorando toda la evidencia sobre la intervención de terceros para poner fin a las guerras civiles: que los acuerdos negociados no tienen éxito a menos que los forasteros establezcan las condiciones para una implementación efectiva, sobre todo alguna presencia militar internacional que indique el compromiso con el proceso de paz y permita a las personas desarmarse y reparar la confianza perdida. -Los aliados han encontrado consenso desilusionados con las partes. Como si anticiparan el fracaso, insisten en que si los bosnios no quieren la paz, los forasteros ciertamente no pueden traerla.
Ninguno de estos debates —sobre la intervención o los resultados o quién es el responsable— aborda la cuestión principal en Bosnia: cuál es el resultado político y cómo construir un proceso que asegure la paz. El proceso de Dayton no puede seguir siendo rehén de las elecciones presidenciales de Estados Unidos o de los viejos debates. Para tener éxito, la política no puede esperar el resultado de las elecciones de septiembre en Bosnia o las elecciones de noviembre en los Estados Unidos. Como demostró la intervención en Somalia, ambos candidatos presidenciales deben estar preocupados por lo que ocurrirá en gran parte después del 5 de noviembre. Pero en este caso, los costos de la demora y el fracaso son inconmensurablemente más altos.